城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施中宅基地置換的模式選擇及其對農(nóng)民福利的影響研究.pdf

1、改革開放以來我國經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的剛性需求與耕地保護間的矛盾日益加劇。伴隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，城市建設(shè)用地面積不斷擴張。在這一過程中，新增建設(shè)用地占用了大量的耕地資源，至2011年，全國耕地面積縮減為18.2476億畝，不斷逼近18億畝的警戒線。與此同時，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地利用粗放、利用效率低下。近年來，隨著大量農(nóng)民進城務(wù)工、居住生活，農(nóng)村人口不斷減少，農(nóng)村村落“空心化”現(xiàn)象更為嚴重。農(nóng)村集體建設(shè)用地，特別是宅基地，出現(xiàn)大量

2、低效利用、閑置浪費的現(xiàn)象，存在巨大的整理和再開發(fā)利用潛力。
　　為緩解城市化發(fā)展過程中的土地供需矛盾、實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和耕地保護的雙重目標，集約節(jié)約利用農(nóng)村集體建設(shè)用地成為有效的破解途徑。2004年國務(wù)院出臺了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（簡稱“增減掛鉤”）政策，于2006年首先在山東、天津、江蘇、湖北、四川5個省市展開試點工作，截止到2011年，增減掛鉤試點總共達29個?。ㄖ陛犑?自治區(qū)）。
　　目前現(xiàn)有的文獻中關(guān)于增減掛鉤政策的

3、研究覆蓋很廣，但是對以下問題還未做出令人信服的解釋:(1)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是如何形成的，目前大部分學(xué)者僅從現(xiàn)實或政策背景出發(fā)，雖然也有些學(xué)者解析了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策形成的理論基礎(chǔ)，但只是一般性概述，仍然缺乏更深層次的理論解析。(2)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在以試點方式推進過程中產(chǎn)生了許多典型的宅基地置換模式，很多學(xué)者采用案例分析法詳細描述了每種模式可能的適用范圍以及對比分析這些模式的異同點，但是為什么會產(chǎn)生差異的宅基地置換模式

4、，哪些因素影響了宅基地置換模式的差異等問題還缺乏理論和實證研究。(3)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實施為解決農(nóng)村建設(shè)用地的集約利用和走出耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展的“兩難”困境做出了一定的貢獻，但是實踐過程中因為農(nóng)民利益受損問題使其備受社會的廣泛關(guān)注，尤其拆遷補償標準、安置方式、土地增值收益分配方面農(nóng)民參與機會少，導(dǎo)致違背農(nóng)民意愿強拆強建以及侵害農(nóng)民利益。為此，國土資源部強調(diào)將維護農(nóng)民利益作為試點工作的出發(fā)點和落腳點。增減掛鉤政策實施過程中宅基地

5、置換對農(nóng)民權(quán)益保障的影響究竟如何，已有研究主要以案例分析法定性描述項目區(qū)宅基地置換對農(nóng)民福利的影響，缺乏定量分析，尤其不同模式下的農(nóng)民利益保障研究甚是缺乏。為回答和解釋上述問題，本文擬在“制度環(huán)境——治理結(jié)構(gòu)——資源配置”三層次框架下分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是如何形成的、比較分析增減掛鉤實踐背景下宅基地置換模式的差異性及其原因、定量評價增減掛鉤實施過程中宅基她置換對農(nóng)民福利的影響。
　　制度環(huán)境層次主要采用布羅姆利制度變遷理論對城

6、鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的形成進行制度解析。研究結(jié)論表明:(1)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤形成的動因是城鄉(xiāng)二元土地制度產(chǎn)生了非農(nóng)建設(shè)對耕地的大量占用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置失衡以及農(nóng)民權(quán)益受損嚴重三方面問題，嚴格的耕地保護制度和土地用途管制制度產(chǎn)生了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受限以及耕地占補平衡困難兩方面問題。在這樣的制度環(huán)境下，中央政府保護耕地的目標、地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的目標、村集體發(fā)展集體經(jīng)濟的目標和農(nóng)民增加土地權(quán)益的目標均不能得到實現(xiàn)。相關(guān)利益主體為了實現(xiàn)各自

7、目標，希望調(diào)整現(xiàn)有制度安排，從而產(chǎn)生制度創(chuàng)新需求。(2)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的最終實現(xiàn)過程是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一新的創(chuàng)新性想象能夠?qū)崿F(xiàn)中央政府、地方政府、村集體和農(nóng)民的目標期望。
　　治理結(jié)構(gòu)層次主要采用威廉姆森交易費用理論分析宅基她置換模式產(chǎn)生差異性的原因。從資產(chǎn)專用性、不確定性和交易頻率三個方面構(gòu)建宅基地置換的交易費用指標體系，并對比分析江蘇省“萬頃良田建設(shè)工程”昆山市C鎮(zhèn)、南通市B鎮(zhèn)和宿遷市A鎮(zhèn)三個案例區(qū)，探討宅基地

8、置換模式的差異性及其原因，研究結(jié)論表明:(1)江蘇省“萬頃良田建設(shè)工程”宅基她置換模式主要采用了置換宅基她、置換集體公寓房和置換商品房三種模式，具有顯著的差異性。(2)土地稀缺程度、非農(nóng)就業(yè)機會大小、農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會保障程度是導(dǎo)致宅基地置換模式差異的主要原因。昆山市C鎮(zhèn)因土地稀缺程度較大、非農(nóng)就業(yè)機會較大、農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會保障程度較高，宅基地置換交易費用較小，采用類似市場制的置換商品房模式;相反，宿遷市A鎮(zhèn)因土地稀缺

9、程度較小、非農(nóng)就業(yè)機會較小、農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會保障程度較低，宅基地置換交易費用較大，采用類似層級制的置換宅基她模式;南通市B鎮(zhèn)因各項指標處于中等水平，宅基地置換的交易費用中等，采用類似中間混合制的置換集體公寓房模式。
　　資源配置層次分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實施中宅基地置換對農(nóng)民福利的影響以及不同模式下宅基地置換對農(nóng)民福利的影響。基于蘇北宿遷市、蘇中南通市、蘇南蘇州市3個地級市7個“萬頃良田建設(shè)”項目區(qū)13個集中安置區(qū)

10、236份原有住房被復(fù)墾為耕地、集中居住的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)，在森的可行能力分析框架下構(gòu)建農(nóng)民福利指標體系，運用結(jié)構(gòu)方程模型(SEM)對農(nóng)民福利各項指標進行測度，進而定量分析宅基地置換對農(nóng)民各項福利的影響。宅基地置換對農(nóng)民福利影響的研究結(jié)論表明:(1)在知情權(quán)、談判權(quán)與參與權(quán)等權(quán)益沒有得到保障的情況下，農(nóng)民就被強制要求進行了宅基地置換。(2)雖然宅基地置換通過提高農(nóng)民的社會保障增加了農(nóng)民的非農(nóng)收入，但是由于農(nóng)民自愿搬遷的比例低(25.8％)、大

11、部分農(nóng)民(60.2％)需要支付額外資金用于新建或購買安置房、絕大多數(shù)農(nóng)民(95.3％)沒有能夠?qū)⒍嘤嗟姆课萦糜诔鲎饣蜾N售等，導(dǎo)致農(nóng)民的家庭收入降低，同時宅基地置換后農(nóng)民的家庭日常生活消費支出和總支出大大增加了，從而進一步加劇了農(nóng)民家庭經(jīng)濟狀況的惡化。(3)宅基地置換導(dǎo)致農(nóng)民居住環(huán)境變差了（空氣質(zhì)量變差了和噪音變大了）和居住面積變小了，然而農(nóng)村土地得到了一定程度的集約利用。(4)農(nóng)民對宅基她置換的實施結(jié)果并不滿意，如果想要提高農(nóng)民的滿意程

12、度，必須切實保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和談判權(quán)得到真正實現(xiàn)。
　　置換宅基地模式、置換集體公寓房模式和置換商品房模式下的農(nóng)民福利影響研究結(jié)果表明:(1)分析不同模式下宅基地置換對農(nóng)民福利的影響時表征農(nóng)地及房產(chǎn)置換狀況的觀察變量是有差異的。表征置換宅基地模式下農(nóng)地及房產(chǎn)置換狀況的觀察變量是農(nóng)地處置方式和是否自愿搬遷;表征置換集體公寓房模式下農(nóng)地及房產(chǎn)置換狀況的觀察變量是農(nóng)地處置方式和宅基地置換套數(shù);表征置換商品房模式下農(nóng)地及房產(chǎn)置換狀

13、況的觀察變量是宅基地置換套數(shù)、是否用于出租或銷售和是否支付額外資金。(2)三種模式下宅基地置換具體實施過程中農(nóng)民的權(quán)益均沒有得到保障。然而，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和談判權(quán)等權(quán)益越能得到保障，越能提升農(nóng)民的各項福利和農(nóng)民滿意狀況。(3)置換宅基她模式下雖然農(nóng)地及房產(chǎn)置換狀況較差以及農(nóng)地是被迫流轉(zhuǎn)的，但是大部分農(nóng)民自愿搬遷有助于提升農(nóng)民的各項福利;置換商品房模式下雖然農(nóng)地及房產(chǎn)置換狀況較好、配套設(shè)施狀況較完善，但是需要支付額外資僉用于購買住房

14、降低了家庭經(jīng)濟狀況和居住面積狀況兩方面的福利;置換集體公寓房模式下的農(nóng)地處置方式和置換房屋套數(shù)也均有助于提升農(nóng)民各項福利。
　　基于上述研究結(jié)論，本文提出了如何規(guī)范實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的建議:(1)依據(jù)區(qū)域土地稀缺程度、非農(nóng)就業(yè)機會大小、農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定程度和農(nóng)村社會保障程度選擇合適的宅基地置換模式。(2)運用多種宣傳平臺和手段增加農(nóng)民對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策及其實施目標和程序的了解，確保農(nóng)民的知情權(quán)得到保障;在制定房屋補償

15、標準及安置房置換標準時要召開多次聽證會，多次詢問農(nóng)民的意見，讓農(nóng)民能夠真正地參與到政策實施過程，了解房屋補償標準及安置房置換標準的制定是公開、公正、公平的;需要尊重農(nóng)民的談判權(quán)，使農(nóng)民享有談判資格，盡力地為農(nóng)民解決其擔憂問題而不是逼迫農(nóng)民拆遷，造成農(nóng)民對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的抵觸。(3)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實施過程中需要分層次地為農(nóng)民提供就業(yè)保障和養(yǎng)老保障。(4)按照市場價格對農(nóng)民的房屋進行補償，切實減少農(nóng)民動遷成本。(5)不