我國建設(shè)用地使用權(quán)城鄉(xiāng)一體化法律問題研究.pdf

1、從2004到2016年連續(xù)12年中央一號文件均指向“三農(nóng)”問題的解決，足以看出國家對發(fā)展農(nóng)村的重視，解決“三農(nóng)”問題的核心思想是城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)土地權(quán)利制度的改革應(yīng)是城鄉(xiāng)一體化的重點，按照生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的發(fā)展理念，集體土地應(yīng)與國有土地一樣自由流動。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》對土地種類的劃分，城市土地有建設(shè)用地和未利用地，沒有農(nóng)用地；農(nóng)村土地有建設(shè)用地、未利用地及農(nóng)用地。農(nóng)用地受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途的限制，不可能城鄉(xiāng)一體化；城鄉(xiāng)

2、均有的未利用地所占比例不大，對未利用地的開發(fā)、使用不盡一致，不可能一體化；在堅持憲法中土地二元所有前提下，同地同權(quán)的對象只能是建設(shè)用地上的使用權(quán)，為此本文大膽明確地提出建設(shè)用地使用權(quán)城鄉(xiāng)一體化。
　　本文除引言和結(jié)語，分四個部分，正文約3.1萬字。
　　第一部分對建設(shè)用地使用權(quán)城鄉(xiāng)一體化的基本概念闡釋。指出城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，兩者本質(zhì)相同，是過程與目標(biāo)的關(guān)系；通過分析2008年到2016年的中央政策，就城鄉(xiāng)土地方面得出結(jié)論

3、：農(nóng)村土地要與城市土地同地同權(quán)，實現(xiàn)所謂的“城鄉(xiāng)一體化”，只能是集體建設(shè)用地以及由宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的土地。從土地的功能、商業(yè)價值、身份性和社會保障性四個方面，論述集體建設(shè)用地可以與國有建設(shè)用地同地同權(quán)。界定實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地一體化的城市土地是具有出讓性質(zhì)的國有建設(shè)用地；集體建設(shè)用地方面，具體指經(jīng)營性建設(shè)用地，不包括宅基地和公益性建設(shè)用地。闡述建設(shè)用地使用權(quán)城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵，即不論所有權(quán)人的身份，土地上的權(quán)能和所受限制是一致的，市場對建設(shè)用

4、地資源配置起基礎(chǔ)作用。
　　第二部分比較相關(guān)的法律法規(guī)，指出城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)二元分割的弊端。從建設(shè)用地使用權(quán)主體、權(quán)利的設(shè)立和用途、權(quán)能、流轉(zhuǎn)方式等指出兩者的不同，并得出這種涇渭分明的規(guī)定，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利內(nèi)容因主體的身份而不同、征收成為集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的唯一合法途徑，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民集體作為所有權(quán)人缺乏話語權(quán)、土地增值收益分配不合理、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損、土地資源低效利用、不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等問題。
　　第三

5、部分著重分析建設(shè)用地使用權(quán)城鄉(xiāng)一體化的實踐現(xiàn)狀及面臨的障礙。法律已經(jīng)對城鄉(xiāng)建設(shè)用地權(quán)利作了截然不同的規(guī)定，那么實踐中情況如何？文中通過學(xué)者們歸納的4個典型的流轉(zhuǎn)模式研究實踐中同地同權(quán)的程度，具體有轉(zhuǎn)權(quán)讓利模式、保權(quán)讓利模式、規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別對待的模式、準(zhǔn)國有化模式。此外還對知名的重慶地票交易模式以及成都地區(qū)農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地的實踐作敘述。綜合分析以上實踐現(xiàn)狀后，得出各地流轉(zhuǎn)實踐不符合同地同權(quán)，流轉(zhuǎn)實踐主要由政府主導(dǎo)的結(jié)論。最后，

6、歸納城鄉(xiāng)建設(shè)用地不能一體化的障礙：集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能缺失、權(quán)利行使主體不明確、相關(guān)法律體系不健全等。
　　第四部分是針對實踐中存在的障礙，提出完善建設(shè)用地使用權(quán)城鄉(xiāng)一體化法律制度的建議，從使用權(quán)行使主體、客體、用益物權(quán)屬性及增加程序性規(guī)定保證征收行為公益性方面進(jìn)行立法完善。實現(xiàn)同地同權(quán)、入市流轉(zhuǎn)后，還需要通過稅收合理地分配土地流轉(zhuǎn)收益，從土地規(guī)劃、土地用途管制、地價評估等方面監(jiān)管集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，切實解決“集體土地漲價歸國