地方政府融資平臺退出機制法律問題研究.pdf

1、2008年金融危機爆發(fā)后，“中央政府開始實施總規(guī)模4萬億元的一攬子經(jīng)濟刺激計劃1”，各級融資平臺呈井噴式增長。2010年6月10日，為了應對融資平臺存在的金融風險和財政風險，國務院下發(fā)《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，作出全面清理融資平臺公司債務的決定；2014年4月30日，國務院《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》中明確規(guī)定“剝離融資平臺公司政府融資職能”；國務院于2014年10月2日頒布《關于加強地方政

2、府債務管理的意見》，再次重申“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”。與此同時，新修訂的《預算法》也賦予了地方政府一定限度的發(fā)債權，自此，地方政府融資平臺的退出成為必然。
　　公共財政理念是在配置社會資源時需遵循的原則，政府融資應全部投入公益性項目；項目區(qū)分理論指出針對不同項目類型采取不同的治理模式，為地方政府融資平臺分類退出指明了方向；事權決定財權理論肯定了地方舉債的正當性，通過地方政府直接發(fā)行債券可以減少

3、因融資平臺盲目負債給金融系統(tǒng)帶來的高風險。
　　作者通過考察政府融資平臺的存在原因、歷史演進，提出我們應當辯證看待地方融資平臺在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中所發(fā)揮的作用。由于政策出臺的時間較短，因此對于實踐中如何解決地方政府融資平臺存量債務、劃清政府與融資平臺的界限存在諸多不同觀點，在實際操作中也存在不少爭議。作者創(chuàng)新性地提出地方政府融資平臺在法律規(guī)范、退出前、退出過程中面臨的法律問題，并通過對國內外成功經(jīng)驗的借鑒，提出了解決這些法律問題的意

4、見：
　　首先，地方政府融資平臺的規(guī)范性文件存在位階較低、缺乏相應的指導實施細則等問題，導致實踐中融資平臺不知如何退出、如何轉型，作者認為可通過提高立法位階，對地方政府債務風險作出長期的制度性安排，盡快出臺相關實施細則，規(guī)范化地引導融資平臺有序退出。
　　其次，平臺退出前出現(xiàn)的政府信用與隱性擔保的矛盾，作者認為政府在處理這個問題時需要兼顧政府信用和隱性擔保，可以借鑒我國《公司法》相關規(guī)定，地方政府完成對融資平臺的出資，當然其

5、也僅以出資為限對融資平臺的債務承擔責任，考慮到社會秩序的穩(wěn)定，政府不能通過一紙公文就宣布與融資平臺脫鉤。政府和平臺可能為了減輕自身債務負擔而對權屬不明的債務互相推諉，對此，若該債務是政府通過融資平臺借貸的應由政府承擔并納入財政預算，劃為政府的債務可在今后通過發(fā)行政府債券進行置換，劃為融資平臺的債務可通過債務重組的方式完成，盡量不對融資平臺實行破產(chǎn)清算。此外，對于異議債務應由地方政府對債務的歸屬承擔舉證責任。
　　再次，融資平臺負責

6、了許多基礎設施建設項目，一旦退出可能會造成大規(guī)模的資金缺口以及由于責任主體缺失而出現(xiàn)“爛尾樓”等，因此要做好地方政府發(fā)債和融資平臺退出的銜接工作，建立符合科學發(fā)展觀的退出機制，逐步引導融資平臺分類退出，明確地方舉債只能用于資本性支出以及償還部分存量債務，對于償還存量債務的比例也需要法規(guī)予以明確，目前我國政府大力鼓勵推廣的PP P模式是一個很好的嘗試。與此同時還需建立融資平臺退出的緩沖期制度，允許保留純公益性質的融資平臺能夠協(xié)助政府更好地