我國(guó)地方政府融資平臺(tái)法律制度研究.pdf

1、城市化發(fā)展使得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的需求量不斷增加，而在當(dāng)前的財(cái)稅體制下，地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)并不相適應(yīng)，再加上橫向轉(zhuǎn)移支付制度不完善，同級(jí)政府之間的財(cái)力存在很大差別。一些地方政府的財(cái)政能力根本無(wú)法滿足其事權(quán)支出的需要，地方政府進(jìn)行城市建設(shè)的資金缺口明顯。而我國(guó)《預(yù)算法》要求地方政府預(yù)算平衡，不留赤字并禁止地方政府發(fā)行債券。地方政府為尋找政府融資需求與現(xiàn)有法律限制之間的平衡點(diǎn)，于20世紀(jì)90年代，成立了中國(guó)首家地方政府融資平臺(tái)公司，即上海

2、市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司，由上海市政府通過(guò)土地劃撥和注入資產(chǎn)等方式投資設(shè)立。為應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)的后果，2009年初，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)”，這一政策出臺(tái)之后，各級(jí)地方政府融資平臺(tái)如雨后春筍般大量涌現(xiàn)，融資平臺(tái)的數(shù)量和規(guī)?？焖侔l(fā)展。據(jù)審計(jì)署披露，截至2011年9月末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)超過(guò)10000家，平臺(tái)貸款余額9.1萬(wàn)億元。按銀監(jiān)會(huì)主席尚福林的說(shuō)法，未來(lái)3年內(nèi)將有35％的平臺(tái)貸款

3、到期，2012年地方平臺(tái)將迎來(lái)第一個(gè)償債高峰。
　　 自2010年6月，國(guó)務(wù)院下發(fā)通知，要求“加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司的管理，抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)債務(wù)”之后，地方各級(jí)政府也相繼紛紛出臺(tái)政策，開(kāi)展對(duì)地方政府融資平臺(tái)的整治工作，控制融資債務(wù)規(guī)模，解決其發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題。監(jiān)管部門、商業(yè)銀行以及諸多學(xué)者均開(kāi)始積極關(guān)注地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展，從不同角度研究其存在問(wèn)題的解決路徑。截至日前，關(guān)于地方政府融資平臺(tái)方面的論著很多，多是以

4、期刊、學(xué)術(shù)論文、訪談節(jié)目以及新聞評(píng)論等形式存在，主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)角度反思融資平臺(tái)的發(fā)展，例如從金融學(xué)角度研究地方政府融資平臺(tái)向商業(yè)銀行借貸時(shí)的貸款風(fēng)險(xiǎn)分析及防控手段，從財(cái)政學(xué)角度研究地方政府融資平臺(tái)的巨量債務(wù)引起的財(cái)政性風(fēng)險(xiǎn)并提出財(cái)政性建議，從工程學(xué)角度立足城投債問(wèn)題研究地方政府融資平臺(tái)的融資運(yùn)行模式。少數(shù)學(xué)者也開(kāi)始以法學(xué)視角審視地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展，提出其法律風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制方法。
　　 本文在前人研究成果的基礎(chǔ)上，從法律角

5、度進(jìn)一步研究地方政府融資平臺(tái)規(guī)模劇增的發(fā)展情形下衍生的一系列法律問(wèn)題，以求利用法律手段規(guī)制地方政府融資平臺(tái)在設(shè)立和經(jīng)營(yíng)運(yùn)作過(guò)程中存在的種種不符合法律規(guī)范的現(xiàn)象，促使其在合法合規(guī)運(yùn)行的同時(shí)提高融資能力，積極發(fā)揮其所具有的城建融資功能，從而成為在當(dāng)前的時(shí)代背景下緩解地方各級(jí)政府財(cái)政壓力，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要平臺(tái)。本文主要分為以下四個(gè)部分：
　　 第一部分主要對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行了內(nèi)涵闡述，從地方政府融資平臺(tái)的若干代表性定義表

6、述出發(fā)，綜合比較各類定義的共同核心要素，作出新的概念界定，并從地方政府與融資平臺(tái)的關(guān)系角度，論證了地方政府融資平臺(tái)的法律性質(zhì)，然后深入分析促使地方政府融資平臺(tái)蓬勃發(fā)展背后的經(jīng)濟(jì)體制、行政體制以及財(cái)政體制原因。
　　 第二部分從對(duì)西方國(guó)家主要是美、英、法三國(guó)的地方政府進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資模式考察，綜合比較各國(guó)成功融資經(jīng)驗(yàn)之后，立足我國(guó)國(guó)情，從而總結(jié)出外國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的啟示。