公私合作的風險與補償機制研究.pdf

1、隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，政府職能轉(zhuǎn)型和地方融資平臺轉(zhuǎn)型的需要，公私合作模式（Public-Private Partnership，也譯作“政府與社會資本合作”，以下簡稱“PPP”）已經(jīng)成為我國提供公共基礎設施建設及服務的重要補充。2014年PPP一詞更成為政府工作及私人投資的熱點話題，國家各職能部門及地方政府相繼出臺PPP相關文件對其作出規(guī)范和指導，可以說，公私合作模式迎來了前所未有的政策機遇。
　　私人部門對項目的建設運營和管理有

2、著更為豐富的經(jīng)驗，將社會資本和先進的管理經(jīng)驗引入到基礎設施和公共事業(yè)之中，能夠有效地緩解地方財政壓力，提高公共產(chǎn)品的提供效率。然而，對私人部門而言，公私合作項目準公共品的經(jīng)濟屬性以及政府對相關壟斷行業(yè)的價格管制，使得社會資本投資者的預期回報難以得到有效保證。因此，從提升整體社會福利的角度出發(fā)，政府有必要對私人部門承擔的部分風險進行一定的風險補償，吸引社會資本參與其中。
　　公私合作關系也是一種委托代理關系，政府作為委托人將基礎設施

3、及公共事業(yè)的生產(chǎn)或提供委托給私人部門。然而，由于信息不對稱，政府難以對私人部門的行為做到完全監(jiān)督，這就為風險補償?shù)倪^程中發(fā)生道德風險和逆向選擇問題提供了可能。政府如何設計風險補償機制以期最大限度地激勵私人部門做出政府期望的行為防止道德風險問題的發(fā)生，以及如何通過獲取的信息對私人部門做出有效監(jiān)管防范逆向選擇問題的產(chǎn)生，就是本文所要研究問題。
　　針對公私合作中的風險補償機制，筆者將采用理論模型分析與案例研究相結(jié)合的方法進行探討，從以

4、下幾個方面進行詳細論證：
　　第一部分是引言，對本文的研究背景及意義、文獻綜述、研究方法、研究內(nèi)容、創(chuàng)新點和不足作了介紹。
　　第二部分是本文的理論基礎。首先從公私合作的界定、類型和特征對公私合作的內(nèi)涵進行分析，明確本文對公私合作采用廣義的理解，泛指公私部門之間為提供基礎設施及服務而達成的任何一種安排;然后，對公私合作的風險、特征及分配原則進行了介紹;接著，通過理論分析得出政府向私人部門進行風險補償?shù)谋匾?，即公私合作項目?/p>

5、有準公共品的經(jīng)濟屬性，存在正的外部性，當項目難以實現(xiàn)向使用者收費或者可以實現(xiàn)收費但價格受到政府限制而不能獲得預期收益時，私人部門將不會對該項目進行投資，而當政府因財力物力有限也不能提供相關產(chǎn)品或服務時，公眾利益就會受到極大損害，因此，政府有必要對私人部門承擔的風險進行補償;最后，以委托代理理論為依據(jù)，指出在風險補償合同簽訂后，私人部門為了追求效用最大化可能作出損害社會福利的行為，引發(fā)道德風險問題;又因為補償機制的有效實施取決于政府獲得的

6、項目成本信息是否準確，逐利性使私人部門存在隱藏或謊報真實信息的逆向選擇問題。
　　第三部分是公私合作在我國的實踐，先后對我國公私合作模式的發(fā)展歷程、主要風險及風險補償機制進行了闡述。受經(jīng)濟周期波動的影響，我國公私合作項目的發(fā)展也是起起落落，但自2014年針對PPP模式的一系列頂層設計的制度辦法出臺以后，公私合作項目便持續(xù)升溫;公私合作項目參與主體多、初期投資大、運營周期長，存在眾多風險，主要包括政治風險、法律風險、土地風險、融資風

7、險、建設完工風險、運營管理風險、宏觀經(jīng)濟風險、不可控風的需求風險和成本風險以及不可抗力風險，基于控制能力、承擔能力、管理效率等原則，公私雙方對項目風險進行了分配和共擔;對于私人部門承擔的項目風險，我國政府通常以政府付費、使用者付費和可行性缺口付費三種方式進行補償，接著筆者又以污水處理、垃圾處理、供水、供熱、燃氣等典型公私合作項目為例對風險補償機制做了介紹，為下文經(jīng)濟理論模型的分析奠定基礎。
　　第四部分是風險補償機制的道德風險模型

8、分析。筆者首先對道德風險問題的產(chǎn)生做了簡要陳述;接著，以經(jīng)濟理論和實際國情為依據(jù)，提出了七個必要假設，包括項目階段的可分性和跨期影響性、成本函數(shù)的假設、代理人努力程度函數(shù)的假設、公私雙方風險偏好的假設、私人部門效用函數(shù)的假設、政府風險補償函數(shù)的假設以及社會福利函數(shù)的假設;在以上合理假設條件的基礎上，分別對固定價格合同、使用量付費合同、混合支付合同和成本補償合同的補償機制中，代理人的努力程度和社會福利進行了模型化處理、推導和分析，并得到以

9、下結(jié)論:不完全信息下風險溢價對努力程度和社會福利會產(chǎn)生負效應，各階段的努力程度取決于它所帶來的邊際凈收益，不同補償機制下的激勵效果和社會福利具有顯著差異但各有優(yōu)劣。
　　第五部分是風險補償機制的逆向選擇模型分析。首先筆者對逆向選擇問題存在的原因、成本信息真實的重要性、審計監(jiān)督的有效性等做出簡要論述;接著，對成本信息、審計監(jiān)督的行為及承擔主體等進行了模型化處理，采用信息經(jīng)濟學的分析方法對風險補償機制下的逆向選擇問題進行分析，得到以下

10、主要結(jié)論:防止逆向選擇問題的審計監(jiān)督手段是以增加社會成本為代價的;為了盡可能最小化社會福利損失，可以通過改變審計監(jiān)督成本的承擔者來實現(xiàn)。
　　第六部分是對北京地鐵4號線公私合作模式的案例分析。北京地鐵4號線是我國地方政府首次在軌道交通領域采用公私合作模式的嘗試，筆者從項目參與主體、項目運作模式、主要風險及分配、相關風險補償機制等方面對該項目做出了深入討論，從實證的角度對前文的經(jīng)濟理論模型進行了佐證。
　　最后，通過以上幾個部

11、分的論證，筆者得到以下主要結(jié)論:公私合作模式中，政府有必要對私人部門進行風險補償，但應防范道德風險和逆向選擇問題的發(fā)生;針對道德風險問題，風險溢價和各階段努力所帶來的邊際效益對代理人的行為有著重要影響，其中風險溢價會導致私人部門效用的減少和社會福利的下降;政府可以基于項目的實際特征，比如項目是否可分、向使用者收費是否可行、項目需求風險和成本風險等是否可預期等維度，選擇合適的風險補償機制，以期激勵私人部門做出政府所希望的努力并實現(xiàn)社會福利

12、最大化;對于逆向選擇問題，在考慮整體福利最大化的情況下，政府應根據(jù)項目的規(guī)模采用不同的審計成本分擔機制，即由傳統(tǒng)的政府部門全權(quán)負責改為審計報告為真由政府承擔，審計報告為假由私人部門承擔的機制。最后，基于以上結(jié)論筆者提出了完善公私合作項目法律體系、減少政府行政干預、加強項目需求預測、合理選擇項目補償機制及監(jiān)管機制、建立項目指標量化細化的政策建議。
　　本文做出的主要貢獻有:第一，研究角度的創(chuàng)新?，F(xiàn)有對公私合作風險的研究主要集中于風險