公私合作的風(fēng)險(xiǎn)與補(bǔ)償機(jī)制研究.pdf

1、隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，政府職能轉(zhuǎn)型和地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的需要，公私合作模式（Public-Private Partnership，也譯作“政府與社會(huì)資本合作”，以下簡(jiǎn)稱“PPP”）已經(jīng)成為我國(guó)提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及服務(wù)的重要補(bǔ)充。2014年P(guān)PP一詞更成為政府工作及私人投資的熱點(diǎn)話題，國(guó)家各職能部門及地方政府相繼出臺(tái)PPP相關(guān)文件對(duì)其作出規(guī)范和指導(dǎo)，可以說(shuō)，公私合作模式迎來(lái)了前所未有的政策機(jī)遇。
　　私人部門對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)和管理有

2、著更為豐富的經(jīng)驗(yàn)，將社會(huì)資本和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)引入到基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)之中，能夠有效地緩解地方財(cái)政壓力，提高公共產(chǎn)品的提供效率。然而，對(duì)私人部門而言，公私合作項(xiàng)目準(zhǔn)公共品的經(jīng)濟(jì)屬性以及政府對(duì)相關(guān)壟斷行業(yè)的價(jià)格管制，使得社會(huì)資本投資者的預(yù)期回報(bào)難以得到有效保證。因此，從提升整體社會(huì)福利的角度出發(fā)，政府有必要對(duì)私人部門承擔(dān)的部分風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，吸引社會(huì)資本參與其中。
　　公私合作關(guān)系也是一種委托代理關(guān)系，政府作為委托人將基礎(chǔ)設(shè)施

3、及公共事業(yè)的生產(chǎn)或提供委托給私人部門。然而，由于信息不對(duì)稱，政府難以對(duì)私人部門的行為做到完全監(jiān)督，這就為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題提供了可能。政府如何設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制以期最大限度地激勵(lì)私人部門做出政府期望的行為防止道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的發(fā)生，以及如何通過(guò)獲取的信息對(duì)私人部門做出有效監(jiān)管防范逆向選擇問(wèn)題的產(chǎn)生，就是本文所要研究問(wèn)題。
　　針對(duì)公私合作中的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，筆者將采用理論模型分析與案例研究相結(jié)合的方法進(jìn)行探討，從以

4、下幾個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)論證：
　　第一部分是引言，對(duì)本文的研究背景及意義、文獻(xiàn)綜述、研究方法、研究?jī)?nèi)容、創(chuàng)新點(diǎn)和不足作了介紹。
　　第二部分是本文的理論基礎(chǔ)。首先從公私合作的界定、類型和特征對(duì)公私合作的內(nèi)涵進(jìn)行分析，明確本文對(duì)公私合作采用廣義的理解，泛指公私部門之間為提供基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)而達(dá)成的任何一種安排;然后，對(duì)公私合作的風(fēng)險(xiǎn)、特征及分配原則進(jìn)行了介紹;接著，通過(guò)理論分析得出政府向私人部門進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)谋匾?，即公私合作?xiàng)目具

5、有準(zhǔn)公共品的經(jīng)濟(jì)屬性，存在正的外部性，當(dāng)項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)向使用者收費(fèi)或者可以實(shí)現(xiàn)收費(fèi)但價(jià)格受到政府限制而不能獲得預(yù)期收益時(shí)，私人部門將不會(huì)對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行投資，而當(dāng)政府因財(cái)力物力有限也不能提供相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，公眾利益就會(huì)受到極大損害，因此，政府有必要對(duì)私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)償;最后，以委托代理理論為依據(jù)，指出在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償合同簽訂后，私人部門為了追求效用最大化可能作出損害社會(huì)福利的行為，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題;又因?yàn)檠a(bǔ)償機(jī)制的有效實(shí)施取決于政府獲得的

6、項(xiàng)目成本信息是否準(zhǔn)確，逐利性使私人部門存在隱藏或謊報(bào)真實(shí)信息的逆向選擇問(wèn)題。
　　第三部分是公私合作在我國(guó)的實(shí)踐，先后對(duì)我國(guó)公私合作模式的發(fā)展歷程、主要風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了闡述。受經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的影響，我國(guó)公私合作項(xiàng)目的發(fā)展也是起起落落，但自2014年針對(duì)PPP模式的一系列頂層設(shè)計(jì)的制度辦法出臺(tái)以后，公私合作項(xiàng)目便持續(xù)升溫;公私合作項(xiàng)目參與主體多、初期投資大、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，存在眾多風(fēng)險(xiǎn)，主要包括政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、土地風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)

7、險(xiǎn)、建設(shè)完工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、不可控風(fēng)的需求風(fēng)險(xiǎn)和成本風(fēng)險(xiǎn)以及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，基于控制能力、承擔(dān)能力、管理效率等原則，公私雙方對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分配和共擔(dān);對(duì)于私人部門承擔(dān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)政府通常以政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口付費(fèi)三種方式進(jìn)行補(bǔ)償，接著筆者又以污水處理、垃圾處理、供水、供熱、燃?xì)獾鹊湫凸胶献黜?xiàng)目為例對(duì)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制做了介紹，為下文經(jīng)濟(jì)理論模型的分析奠定基礎(chǔ)。
　　第四部分是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的道德風(fēng)險(xiǎn)模型

8、分析。筆者首先對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的產(chǎn)生做了簡(jiǎn)要陳述;接著，以經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)際國(guó)情為依據(jù)，提出了七個(gè)必要假設(shè)，包括項(xiàng)目階段的可分性和跨期影響性、成本函數(shù)的假設(shè)、代理人努力程度函數(shù)的假設(shè)、公私雙方風(fēng)險(xiǎn)偏好的假設(shè)、私人部門效用函數(shù)的假設(shè)、政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償函數(shù)的假設(shè)以及社會(huì)福利函數(shù)的假設(shè);在以上合理假設(shè)條件的基礎(chǔ)上，分別對(duì)固定價(jià)格合同、使用量付費(fèi)合同、混合支付合同和成本補(bǔ)償合同的補(bǔ)償機(jī)制中，代理人的努力程度和社會(huì)福利進(jìn)行了模型化處理、推導(dǎo)和分析，并得到以

9、下結(jié)論:不完全信息下風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)對(duì)努力程度和社會(huì)福利會(huì)產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，各階段的努力程度取決于它所帶來(lái)的邊際凈收益，不同補(bǔ)償機(jī)制下的激勵(lì)效果和社會(huì)福利具有顯著差異但各有優(yōu)劣。
　　第五部分是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的逆向選擇模型分析。首先筆者對(duì)逆向選擇問(wèn)題存在的原因、成本信息真實(shí)的重要性、審計(jì)監(jiān)督的有效性等做出簡(jiǎn)要論述;接著，對(duì)成本信息、審計(jì)監(jiān)督的行為及承擔(dān)主體等進(jìn)行了模型化處理，采用信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制下的逆向選擇問(wèn)題進(jìn)行分析，得到以下

10、主要結(jié)論:防止逆向選擇問(wèn)題的審計(jì)監(jiān)督手段是以增加社會(huì)成本為代價(jià)的;為了盡可能最小化社會(huì)福利損失，可以通過(guò)改變審計(jì)監(jiān)督成本的承擔(dān)者來(lái)實(shí)現(xiàn)。
　　第六部分是對(duì)北京地鐵4號(hào)線公私合作模式的案例分析。北京地鐵4號(hào)線是我國(guó)地方政府首次在軌道交通領(lǐng)域采用公私合作模式的嘗試，筆者從項(xiàng)目參與主體、項(xiàng)目運(yùn)作模式、主要風(fēng)險(xiǎn)及分配、相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制等方面對(duì)該項(xiàng)目做出了深入討論，從實(shí)證的角度對(duì)前文的經(jīng)濟(jì)理論模型進(jìn)行了佐證。
　　最后，通過(guò)以上幾個(gè)部

11、分的論證，筆者得到以下主要結(jié)論:公私合作模式中，政府有必要對(duì)私人部門進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，但應(yīng)防范道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題的發(fā)生;針對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)和各階段努力所帶來(lái)的邊際效益對(duì)代理人的行為有著重要影響，其中風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)會(huì)導(dǎo)致私人部門效用的減少和社會(huì)福利的下降;政府可以基于項(xiàng)目的實(shí)際特征，比如項(xiàng)目是否可分、向使用者收費(fèi)是否可行、項(xiàng)目需求風(fēng)險(xiǎn)和成本風(fēng)險(xiǎn)等是否可預(yù)期等維度，選擇合適的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，以期激勵(lì)私人部門做出政府所希望的努力并實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利

12、最大化;對(duì)于逆向選擇問(wèn)題，在考慮整體福利最大化的情況下，政府應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的規(guī)模采用不同的審計(jì)成本分擔(dān)機(jī)制，即由傳統(tǒng)的政府部門全權(quán)負(fù)責(zé)改為審計(jì)報(bào)告為真由政府承擔(dān)，審計(jì)報(bào)告為假由私人部門承擔(dān)的機(jī)制。最后，基于以上結(jié)論筆者提出了完善公私合作項(xiàng)目法律體系、減少政府行政干預(yù)、加強(qiáng)項(xiàng)目需求預(yù)測(cè)、合理選擇項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制及監(jiān)管機(jī)制、建立項(xiàng)目指標(biāo)量化細(xì)化的政策建議。
　　本文做出的主要貢獻(xiàn)有:第一，研究角度的創(chuàng)新?，F(xiàn)有對(duì)公私合作風(fēng)險(xiǎn)的研究主要集中于風(fēng)險(xiǎn)