論我國檢察機關參與行政公益訴訟制度構建.pdf

1、構建檢察機關參與行政公益訴訟制度是我國完善行政訴訟所必須關注的重要內(nèi)容，它對完善我國現(xiàn)行監(jiān)督體系、推動行政訴訟理論的發(fā)展和填補公益訴訟的空白，解決社會矛盾，保護國家利益和社會公益具有重要意義。
　　 當前我國行政公益訴訟現(xiàn)狀不容樂觀，訴訟熱情不高，角色定位不明，訴訟權利不祥和具體程序缺失等問題嚴重影響了我國檢察機關參與行政公益訴訟的積極性。再加上近年來行政公益侵權案件的不斷增多，公眾也迫切呼喚構建一套完備的行政公益訴訟制度。傳統(tǒng)

2、訴權理論、訴訟信托理論和訴之利益理論的不斷發(fā)展成熟為構建檢察機關參與行政公益訴訟制度提供了理論支撐，同時，國內(nèi)行政公益訴訟在理論和實踐中的不斷探索，域外相對發(fā)展成熟的行政公益訴訟制度的啟示以及我國檢察機關的法律性質(zhì)和自身優(yōu)勢也為我國檢察機關參與行政公益訴訟提供了現(xiàn)實可行性。
　　 一套完整的程序設計是構建檢察機關參與行政公益訴訟制度的前提和重點。當前，對于程序設計的重點主要集中在以下幾個方面:
　　 第一，角色定位方面。

3、學界關于檢察機關在行政公益訴訟中的角色定位主要有原告資格說、公益代表人說、公訴人說、法律監(jiān)督人說、訴訟代理人說以及雙重身份說，以上六種學說既有其合理之處也有其不足之處。本文將檢察機關在行政公益訴訟中角色定位于法律監(jiān)督者和公益保護人。因檢察機關在行政公益訴訟中不享有普通訴訟中原告所應享有的諸多權利，所以檢察機關不應等同于行政公益訴訟中的原告，又鑒于檢察機關的法律性質(zhì)，即我國的法定法律監(jiān)督機關，檢察機關參與行政公益訴訟應看做是其行使監(jiān)督權的

4、方式之一，此時，檢察機關的角色應是法律監(jiān)督者身份;另外，因我國檢察機關在性質(zhì)和隸屬上都與西方檢察機關有本質(zhì)區(qū)別，故我們將檢察機關在行政公益訴訟中的角色定位在公益保護人以區(qū)別與西方的公益代表人，從而也避免了因“公益代表人”概念表述過于絕對而帶來的概念局限。
　　 第二，方式選擇方面。綜合《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》的相關規(guī)定，關于檢察機關參與訴訟的方式主要有提起訴訟、支持起訴和督促起訴三中類型，本文將這三中方式也借鑒到行政公益訴

5、訟中且能夠較好的滿足訴訟需要。
　　 第三，受案范圍方面。關于行政公益訴訟的受案范圍問題，學界討論較多，大多集中在抽象行政行為、具體和行政事實行為三個方面，本文認為對行政公益訴訟的案件范圍應做明確限制，不能模糊不清，界限不明，現(xiàn)階段，我們不宜將全部抽象行政行為納入到行政訴訟中，應采取漸進的方式逐步將規(guī)章以下的抽象行政行為試行納入，而對具體行政行為，筆者建議采取列舉式立法方式，規(guī)定將“國有資產(chǎn)流失案件、環(huán)境污染案件、擾亂社會市場經(jīng)

6、濟秩序案件和危害社會公共利益的行政案件”等幾類典型案件納入行政公益訴訟。
　　 第四，訴前程序方面，檢察機關應根據(jù)案件來源的不同選擇不同的訴前程序。本文認為檢察機關參與行政公益訴訟的訴前程序應分為兩類:第一類，當檢察機關發(fā)現(xiàn)違法行政行為損害公益而直接提起訴訟時，此時檢察機關應先向作出違法行政行為的行政機關發(fā)送一份書面意見書，督促其在合理期限內(nèi)糾正違法行政行為，若該行政機關拒不糾正或者認為其作出的行政行為并未違反法律，此時檢察機關

7、才可向法院提起行政公益訴訟。第二類，當檢察機關非自己發(fā)現(xiàn)而是基于公民個人或社會組織的檢舉、舉報等需要提起行政公益訴訟的，檢察機關應告知公民個人或社會組織先向做出違法行政行為的行政機關申請行政復議，若該行政機關限期內(nèi)未作出合理解釋或行政相對人對行政機關的復議決定不服，此時才可以申請檢察機關提起行政公益訴訟。
　　 第五，舉證責任方面，學界對于舉證責任承擔有兩種觀點，一種觀點認為應與現(xiàn)行行政訴訟法的舉證規(guī)則保持一致，即由檢察機關承擔

8、初步證明責任，被訴具體行政機關承擔證明其行政行為合法的舉證責任;另一種觀點認為檢察機關在行政公益訴訟中不再是普通行政訴訟的弱勢，其所擁有的公權力足以抗衡行政權，故應按照傳統(tǒng)訴訟的舉證規(guī)則，即誰主張，誰舉證，由檢察機關承擔主要證明責任。本文贊同前者觀點。
　　 第六，訴訟權利方面，應賦予檢察機關抗訴權和撤訴權，不應賦予其反訴權、和解權和調(diào)解權。
　　 第七，訴訟后果，行政公益訴訟中，檢察機關若敗訴，則不應讓其承擔監(jiān)察失實的