配套立法制度研究——以食品安全法為例.pdf

1、“配套立法”是指基于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律中的一些概括性和不具有可操作性的條款，國(guó)務(wù)院和其他地方立法主體對(duì)該法律制定實(shí)施細(xì)則、辦法，對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化完善的立法現(xiàn)象。配套立法是獨(dú)具中國(guó)特色的一種立法模式，在新中國(guó)成立初期就開(kāi)始出現(xiàn)并運(yùn)用，它是對(duì)上位法律的補(bǔ)充和細(xì)化，是我國(guó)法律體系的重要組成部分。配套立法包含配套立法條款和配套立法文件兩個(gè)構(gòu)成要件。配套立法在主體范圍、啟動(dòng)方式和行為性質(zhì)上區(qū)別于職權(quán)立法，具有附屬性、多樣性和

2、靈活性的特征。配套條款屬于“義務(wù)性要求”，因此配套立法具有“義務(wù)”的屬性，制定配套文件是各個(gè)配套主體的職責(zé)所在。雖然目前我國(guó)社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，但是大量的法律仍然無(wú)法得以順利施行，需要大量的配套文件來(lái)予以配套實(shí)現(xiàn)，這就對(duì)配套立法工作提出了很高的要求。以食品安全法為例，現(xiàn)階段我國(guó)配套立法工作未取得較大成果，仍然需要大量的配套文件來(lái)實(shí)施食品安全法律。
　　 對(duì)于食品安全配套立法工作，我們可以從其他發(fā)達(dá)國(guó)家借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和方法

3、。美國(guó)對(duì)食品安全進(jìn)行分散立法，對(duì)不同領(lǐng)域的食品安全分別進(jìn)行針對(duì)性的立法，并設(shè)立食品藥品管理局(FDA)。FDA通過(guò)發(fā)布新的條例和指引，來(lái)配套美國(guó)的食品安全現(xiàn)代化法的實(shí)施，并加強(qiáng)和其他相關(guān)部門間的合作與協(xié)調(diào)。英國(guó)在食品安全配套立法上實(shí)行立法與監(jiān)管并行，在頒布食品安全法和食品標(biāo)準(zhǔn)法的同時(shí)又設(shè)立獨(dú)立的食品標(biāo)準(zhǔn)局，并在食品的成分、添加劑、污染等七個(gè)方面作出配套規(guī)定，條款設(shè)置合理，內(nèi)容覆蓋面廣。日本在食品安全方面實(shí)行統(tǒng)一的立法模式，先制定基本法，

4、再分門別類制定具體法規(guī)。日本以食品安全法為主，同時(shí)配套內(nèi)閣的實(shí)施令部省的實(shí)施條例，以及結(jié)合各類食品安全標(biāo)準(zhǔn)，形成完善的食品安全法律體系。美、英、日的配套立法經(jīng)驗(yàn)，都值得我們學(xué)習(xí)借鑒。
　　 目前我國(guó)在食品安全配套立法實(shí)踐中，不論是中央層面還是地方層面，配套立法工作仍然不夠到位。首先，對(duì)食品安全配套立法的不同主體的現(xiàn)狀進(jìn)行考察，中央層面的主體主要包括國(guó)務(wù)院及其各部委、中央軍委和非確定性主體，總體上配套立法的完成率偏低，不同主體的完

5、成率也參差不齊。地方層面抽樣7個(gè)省市，總體上完成率比中央層面更低，不同省市的配套率也是差別較大。配套立法主體存在大部分主體配套文件制定率低、配套主體發(fā)生變更、母法對(duì)配套主體設(shè)定不合理等問(wèn)題。其次，對(duì)食品安全配套立法的不同類型的現(xiàn)狀進(jìn)行考察，不論是中央層面還是地方上，四種類型的配套立法總體上制定率都比較低，存在綜合性配套立法比例小但制定率高、專門性配套立法比例大卻制定率低、銜接性和相關(guān)性配套立法的比例和制定率都比較低的問(wèn)題，尤其是專門性配

6、套立法的制定率底下，導(dǎo)致許多的食品安全事故無(wú)法根據(jù)法律的具體規(guī)定來(lái)處理，嚴(yán)重影響民眾的生活和經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。最后，對(duì)食品安全配套立法的制定期限的角度進(jìn)行考察，已出臺(tái)的配套文件大多在母法頒布后1到2年內(nèi)才被頒布，部分重要的配套文件在母法頒布后2年后才出臺(tái)，嚴(yán)重阻礙母法的順利施行，另外還有一部分配套文件至今仍未出臺(tái)，配套主體怠于行使配套義務(wù)，又無(wú)相關(guān)的監(jiān)管和懲罰機(jī)制,使得配套立法出現(xiàn)制定期限過(guò)長(zhǎng)，配套立法滯后等問(wèn)題。
　　 食品安全

7、配套立法之所以會(huì)出現(xiàn)上述問(wèn)題，在主觀上主要是因?yàn)椤傲⒎ㄒ舜植灰思?xì)”觀念和“先立法再配套”的慣例，立法者和立法機(jī)關(guān)在法制發(fā)展進(jìn)步的同時(shí)卻沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)變立法理念。在客觀上主要是因?yàn)槟阜ㄖ贫ㄕ吡⒎夹g(shù)的不成熟和配套主體的能力欠缺，母法制定者在設(shè)置配套條款時(shí)用語(yǔ)不夠準(zhǔn)確，經(jīng)常產(chǎn)生歧義，配套主體自身對(duì)母法要求配套的事項(xiàng)也缺乏相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和能力，無(wú)法制定完善的配套規(guī)則。再加上配套文件草案會(huì)簽制度、期限制度和監(jiān)督制度等機(jī)制的缺失以及部門間不當(dāng)利益的羈絆，

8、使得食品安全配套立法工作無(wú)法取得較大成果。要解決以上問(wèn)題，就必須對(duì)食品安全配套立法進(jìn)行完善:首先要轉(zhuǎn)變立法理念，樹(shù)立“立法要粗細(xì)皆宜”和“母法與配套立法同步進(jìn)行”的新觀念，立法者在制定法律時(shí)盡量減少配套條款的設(shè)置數(shù)量，即使要設(shè)置配套條款，也應(yīng)該對(duì)需要配套的事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格審核，并讓配套文件的制定和母法的制定同步進(jìn)行。同時(shí)提高母法制定者和配套主體的立法技術(shù)和能力，提高用詞的準(zhǔn)確性，避免產(chǎn)生歧義，并加強(qiáng)建設(shè)配套主體的配套立法能力。其次，要推進(jìn)配