我國(guó)“小金庫(kù)”問(wèn)題研究.pdf

1、“小金庫(kù)”是指據(jù)《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》規(guī)定,應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金(含有價(jià)證券)及其形成的資產(chǎn)。其法定用語(yǔ)為賬外賬、假賬、賬外資金資產(chǎn)等。“小金庫(kù)”問(wèn)題在我國(guó)由來(lái)已久,是妨礙經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,影響社會(huì)和諧穩(wěn)定,危害黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的毒瘤。本文結(jié)合改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)三次“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作實(shí)踐,深入分析了我國(guó)現(xiàn)階段黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體“小金庫(kù)”問(wèn)題的違規(guī)特點(diǎn),從財(cái)政體制等方面分析了“小金庫(kù)”問(wèn)題制度

2、根源,從產(chǎn)權(quán)制度及內(nèi)部激勵(lì)約束機(jī)制等方面分析了國(guó)有企業(yè)“小金庫(kù)”問(wèn)題的制度根源,提出了建立防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的政策建議。
　　改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)先后開(kāi)展了三次大規(guī)模的小金庫(kù)專項(xiàng)治理工作,一是1989年結(jié)合全國(guó)稅收物價(jià)大檢查,對(duì)全國(guó)行政事業(yè)單位、工商企業(yè)等開(kāi)展了“小金庫(kù)”清理檢查;二是1995年開(kāi)展的“小金庫(kù)”清理檢查;三是2009年至2011年開(kāi)展的“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理活動(dòng)。三次“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理的背景和目的有所不同。198

3、9年的小金庫(kù)清理檢查是在全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢、財(cái)政收入占GDP比重不斷下滑的背景下開(kāi)展的,“小金庫(kù)”清理檢查的目的重在查補(bǔ)收入。1995年的“小金庫(kù)”清理檢查是在1994年實(shí)行分稅制的大背景下開(kāi)展的,雖然實(shí)行分稅制后中央和地方財(cái)政收入大幅增長(zhǎng),但增長(zhǎng)基數(shù)并不穩(wěn)定,開(kāi)展“小金庫(kù)”可以有效查補(bǔ)收入,夯實(shí)財(cái)政收入增長(zhǎng)基礎(chǔ)。2009年至2011年的小金庫(kù)專項(xiàng)治理是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快、財(cái)政收入連續(xù)多年保持2位數(shù)以上增長(zhǎng)、各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)取得重大發(fā)展的

4、背景下進(jìn)行的。筆者認(rèn)為,本次“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理與前兩次重在查補(bǔ)財(cái)政收入不同,本次治理的目的重在治理由于“小金庫(kù)”而導(dǎo)致的一系列腐敗問(wèn)題,旨在深入推進(jìn)改革和完善制度,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。
　　通過(guò)近三年來(lái)“小金庫(kù)”數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析,可以看出行政事業(yè)單位的“小金庫(kù)”問(wèn)題集中在市縣以下基層單位,資金來(lái)源主要是截留資產(chǎn)出租收入、亂收費(fèi)亂罰款等,支出用途主要為彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)、招待支出等;省級(jí)以上單位“小金庫(kù)”資金來(lái)源主要為資產(chǎn)出租收入、

5、虛列支出套取資金等,主要用途為發(fā)放津貼補(bǔ)貼等。其根源在于現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制,導(dǎo)致財(cái)政收入向上集中而事權(quán)下移,中央和省級(jí)財(cái)政集中了全國(guó)大部分財(cái)政收入,中央和省級(jí)單位經(jīng)費(fèi)保障充足,預(yù)算資金過(guò)剩而采取虛列支出的方式套取資金發(fā)給干部職工或少數(shù)人消費(fèi)?？h級(jí)財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重很低,卻承擔(dān)了大量的社會(huì)管理職能,財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配導(dǎo)致大部分縣市基層單位財(cái)力保障不足,不得不通過(guò)資產(chǎn)出租、亂攤派亂罰款等方式籌集經(jīng)費(fèi)維持單位運(yùn)轉(zhuǎn)。因此,要從源頭上治

6、理行政事業(yè)單位的“小金庫(kù)”問(wèn)題,就必須在堅(jiān)持分稅制財(cái)政體制框架下,進(jìn)一步完善省以下財(cái)政體制,進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制,從制度上保障基層單位的經(jīng)費(fèi)支出。而對(duì)省級(jí)以上單位,則應(yīng)進(jìn)一步提高預(yù)算安排的科學(xué)化和精細(xì)化水平,在保障其經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)和履行職能需要的同時(shí),防止其經(jīng)費(fèi)過(guò)剩而奢侈浪費(fèi)、甚至設(shè)立“小金庫(kù)”問(wèn)題。
　　國(guó)有企業(yè)中,金融企業(yè)的“小金庫(kù)”問(wèn)題相對(duì)較少,問(wèn)題主要發(fā)生在其分支機(jī)構(gòu),資金來(lái)源主要是虛列支出

7、,資金用途主要是用于違規(guī)支付手續(xù)費(fèi)、向重要客戶支付額外費(fèi)用等。其根源在于金融業(yè)實(shí)行會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)核算后,基本切斷了分支機(jī)構(gòu)的收入來(lái)源,只能通過(guò)虛列支出的方式套取資金設(shè)立小金庫(kù)。非金融類國(guó)有企業(yè)“小金庫(kù)”問(wèn)題相對(duì)較為突出,截留收入、虛列支出等問(wèn)題均有發(fā)生,資金除部分用于員工福利支出外,大部分也用于維持客戶費(fèi)用支出。其根源在于國(guó)有企業(yè)股份制改革后,職工薪酬大幅提升,薪酬以績(jī)效獎(jiǎng)金為主,促使各分支機(jī)構(gòu)為完成利潤(rùn)考核指標(biāo)而不惜違規(guī)支付客戶費(fèi)用以拓展業(yè)

8、務(wù),通過(guò)業(yè)務(wù)拓展完成績(jī)效指標(biāo)考核間接地獲取個(gè)人利益。加之對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題的處理處罰力度不斷加大,將“小金庫(kù)”資金直接發(fā)給員工風(fēng)險(xiǎn)較大,通過(guò)支付給客戶間接獲取商業(yè)利益更具隱蔽性。對(duì)此,本文提出了要進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu),建立健全公司內(nèi)部控制制度,加大對(duì)國(guó)有企業(yè)“小金庫(kù)”處理處罰力度等辦法,建立防治“小金庫(kù)”的長(zhǎng)效機(jī)制。
　　關(guān)于我國(guó)的“小金庫(kù)”問(wèn)題,目前尚未發(fā)現(xiàn)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行系統(tǒng)深入研究。本文首次利用委托代理理論和制度

9、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,對(duì)我國(guó)小金庫(kù)問(wèn)題進(jìn)行了深入系統(tǒng)分析,提出人民、國(guó)家、政府部門(mén)之間實(shí)際存在多層的委托代理關(guān)系,人民委托國(guó)家代理管理公共事務(wù),提供公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù);中央政府層層委托地方各級(jí)政府及其部門(mén)具體履行政府管理職能,形成自下而上、自上而下的多層委托代理關(guān)系,由于信息不對(duì)稱,政府部門(mén)履職過(guò)程中不可避免的存在代理人問(wèn)題,這是小金庫(kù)問(wèn)題發(fā)生的根本原因?；鶎诱块T(mén)由于處于中央政府委托代理鏈的末端,信息不對(duì)稱現(xiàn)象更為嚴(yán)重,加之現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制