制度、增長機制與電力產(chǎn)業(yè)競爭政策研究.pdf

1、根據(jù)ISCP分析框架，本文從制度和增長模式入手，在厘清電力產(chǎn)業(yè)運行體制的基礎(chǔ)上，建立了中國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制理論和規(guī)制模型，并結(jié)合國內(nèi)外電力市場競爭政策的已有研究和國內(nèi)電力市場的運行現(xiàn)狀，提出了中國電力產(chǎn)業(yè)市場化改革的出路和電力產(chǎn)業(yè)競爭政策的基本框架。其主要內(nèi)容和創(chuàng)新如下:
　　 首先，在相關(guān)文獻綜述和概念界定的基礎(chǔ)上，本文從綜合的跨學科角度提出了中國政治經(jīng)濟制度的基本模式以及這種模式存在的內(nèi)在邏輯，并由此提出了改革開放之后地方政府所

2、面臨的“產(chǎn)權(quán)激勵”和“產(chǎn)權(quán)約束”，進而分析了地方政府在激烈的“政治經(jīng)濟競爭”中所采取的競爭策略。一方面，晉升激勵、財稅激勵、租金激勵使地方政府擁有了剩余控制權(quán)，行政性分權(quán)和經(jīng)濟分權(quán)使地方政府擁有了事實上的所有權(quán)，自主配置權(quán)和決策權(quán)，這些權(quán)力構(gòu)成了實質(zhì)上的“地方產(chǎn)權(quán)”;另一方面，人事任命權(quán)的高度集中、官場晉升邏輯、政績考核指標又規(guī)定了地方政府行使產(chǎn)權(quán)的最優(yōu)方式和路徑，并為了在競爭中取勝而不斷的推陳出新，銳意進取，推動改革和經(jīng)濟不斷向前大踏

3、步邁進。這就是中國轉(zhuǎn)軌過程中最基本的制度特征，該制度在很大程度上植入了市場競爭的邏輯，是對真實市場競爭的“生態(tài)模擬”，因此，我們將這種基本特征概括為:地方政府層面的模擬市場競爭。
　　 在此基礎(chǔ)上，本文建立了一個分析中國經(jīng)濟增長機制的數(shù)理模型，提出了在“地方政府層面的模擬市場競爭”的制度環(huán)境下，中國經(jīng)濟要實現(xiàn)快速增長，必須具備三個條件:制度軟約束、中央政府集權(quán)和外向型經(jīng)濟發(fā)展模式。其中，制度軟約束是一種“產(chǎn)權(quán)激勵”，中央政府集權(quán)

4、是一種“產(chǎn)權(quán)約束”，而外向型經(jīng)濟發(fā)展模式則提供了充足的市場需求。同時本文第一次明確地從理論和經(jīng)驗兩個角度對市場分割與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系進行了論證，合理解釋了市場分割下的經(jīng)濟增長問題，提出中國可能將會走向“分割的準市場經(jīng)濟”，雖然這種競爭可以有效地促進經(jīng)濟快速增長，但是其與真實的市場經(jīng)濟畢竟存在本質(zhì)上的區(qū)別，從而造成了增長過程中存在的種種問題，并將最終影響中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，中國經(jīng)濟增長模式亟待轉(zhuǎn)型。
　　 結(jié)合中國的基本

5、制度環(huán)境和經(jīng)濟增長機制，本文接著探討了中國電力產(chǎn)業(yè)的運行體制，強調(diào)了地方政府主要是省政府在電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制中的地位和作用，特別分析了中國現(xiàn)行基本制度和經(jīng)濟增長機制對電力產(chǎn)業(yè)運行體制和改革實踐的決定性影響。隨后在該運行體制的基礎(chǔ)上，本文首次根據(jù)中國電力產(chǎn)業(yè)的運行體制建立了適合中國國情的電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制理論和規(guī)制模型，提出了“雙贏互換型規(guī)制失效”這一概念，并據(jù)此給出了測算電網(wǎng)市場勢力的方式和方法，同時探討了電力市場運行過程中存在的“短缺—過剩”輪回

6、怪圈，地方保護和市場分割以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重型化傾向和接入歧視等諸多問題。本文認為，地方政府在規(guī)制分權(quán)之后掌握了電力產(chǎn)業(yè)的實際規(guī)制權(quán)，在中央政府可以容忍的底線之內(nèi)，地方政府進行價格和準入規(guī)制。中央政府主要憑借政治上的人事任命權(quán)來控制地方政府對自由裁量權(quán)的行使。鑒于經(jīng)濟增長在政績考核中的重要性，地方政府對電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制的主要目標就是促進經(jīng)濟增長。在地方政府層面的模擬市場競爭這一基本制度和現(xiàn)行經(jīng)濟增長機制與增長模式的作用下，地方政府主要通過降低電

7、價來實現(xiàn)經(jīng)濟增長的目標。同時，財稅激勵下的成本軟約束導致了地方政府在發(fā)電環(huán)節(jié)的保護和低效行為，電價的降低就主要依靠降低電網(wǎng)的利潤來實現(xiàn)，這造成了電網(wǎng)建設(shè)的滯后和“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”改革的失敗。這是中國電力規(guī)制的基本架構(gòu)。在這一架構(gòu)下，還必須要保證電網(wǎng)獲得合理的利潤，同時，不完美監(jiān)督造成的高額信息成本也造成了電網(wǎng)對小工商業(yè)用戶的亂收費、亂加價等濫用市場勢力的行為，為了彌補由此帶來的產(chǎn)量損失，地方政府要求電網(wǎng)進一步降低對耗電大戶的電價并實

8、行近乎完美的監(jiān)督，作為對電網(wǎng)利潤的補償，地方政府適度提高了電網(wǎng)對這些小工商業(yè)用戶的電價，縱容了壟斷者濫用市場勢力的行為，從而形成了“雙贏互換型”規(guī)制失效，這不同于傳統(tǒng)的“利益集團俘獲型”規(guī)制失效，是現(xiàn)行電力運行體制、規(guī)制制度和規(guī)制環(huán)境下形成的有中國特色的新型規(guī)制失效。這就是本文提出的中國電力市場規(guī)制理論。
　　 我們認為，現(xiàn)行的電力產(chǎn)業(yè)市場化改革的路徑可能過于激進，該路徑試圖完全和快速地建立類似于國外成熟市場經(jīng)濟模式的電力市場，

9、但是卻忽視了該路徑與現(xiàn)行電力運行體制、規(guī)制制度和規(guī)制環(huán)境以及增長機制和增長模式的激勵相容性，從而導致改革遭遇挫折并陷入僵局。作為一種替代思路，一種漸進相容性的改革路徑似乎更容易得到切實有效實行，并且同時提高電力市場的運行效率。這種思路首先在于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行電力市場存在的主要問題，然后從解決問題的角度（而不是從跨越問題的角度）來借鑒和創(chuàng)新國外的改革措施和成功經(jīng)驗，這種改革路徑的目標首先在于完善現(xiàn)行的電力運行體制，而不是推倒了重建，這不僅大大減小

10、了改革的阻力，而且同時提高了運行效率，是當前電力產(chǎn)業(yè)改革比較現(xiàn)實可行的一條路徑。而本文提出的中國電力規(guī)制理論和模型就為這種路徑的實現(xiàn)奠定了理論基礎(chǔ)，并提供了邏輯起點。
　　 根據(jù)該理論，作為規(guī)制者的地方政府有激勵降低終端用戶電價，而且不易被俘獲，同時現(xiàn)行規(guī)制權(quán)力的分配與當前中國的基本制度環(huán)境相適應(yīng)，具有協(xié)調(diào)運行和激勵相容的特征，這是現(xiàn)行電力運行體制的優(yōu)點，但是現(xiàn)行電力運行體制還存在兩個根本問題，一個是發(fā)電環(huán)節(jié)效率低下，造成成本軟

11、約束，一方面壓縮了電網(wǎng)的利潤，另一方面損害了競爭的公平;另一個是輸配售環(huán)節(jié)的壟斷導致了電網(wǎng)市場勢力的濫用和加劇，一方面，眾多終端用戶利益受損，另一方面，工業(yè)結(jié)構(gòu)趨于重型化，加劇了經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)型的困難?，F(xiàn)行的改革路徑試圖通過“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”和“輸配分離，批發(fā)競爭”來解決這兩個問題，并試圖建立新的監(jiān)管機構(gòu)——電力監(jiān)管委員會來負責對電力市場的專門監(jiān)管，但實踐證明，這三項改革措施要么效果并不顯著（廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)和電監(jiān)會的監(jiān)管），要么

12、遲遲得不到實施（輸配分離、批發(fā)競爭），其根源在于脫離或者忽視了中國現(xiàn)實，特別是現(xiàn)行電力運行體制的科學合理之處，而直接照抄照搬國外的改革經(jīng)驗，造成了“葉徒相似，其實味不同”。
　　 緊接著，我們根據(jù)中國現(xiàn)行的電力市場結(jié)構(gòu)，從發(fā)電、輸配售電和政府規(guī)制三個方面對國內(nèi)外相關(guān)文獻進行了系統(tǒng)綜述，同時從這三個方面對已有的電力產(chǎn)業(yè)競爭政策、電力產(chǎn)業(yè)運行模式、電力產(chǎn)業(yè)改革實踐和中國電力市場的運行現(xiàn)狀進行了總結(jié)和描述，提出了中國電力產(chǎn)業(yè)市場化改革

13、和競爭政策設(shè)計面臨的困境。這些困境主要包括:現(xiàn)行增長模式下電力經(jīng)常性短缺和電價形成機制改革困境;基本制度環(huán)境與“廠網(wǎng)分離”等結(jié)構(gòu)性改革困境;地方政府競爭與全國性統(tǒng)一電力市場的形成困境;基本制度設(shè)計與輸配電網(wǎng)建設(shè)滯后的困境;增長模式與終端電價形成機制改革困境;電力運行體制和國外改革經(jīng)驗相悖的困境;基本制度設(shè)計與規(guī)制機構(gòu)獨立性面臨的困境;經(jīng)濟增長機制與規(guī)制權(quán)力分配的困境;現(xiàn)行電力運行體制和規(guī)制重建的困境等。這些困境的提出集中反映了基本制度環(huán)

14、境和增長機制對于電力產(chǎn)業(yè)改革的重要影響。
　　 最后，在上述所有分析的基礎(chǔ)上，我們認為，中國電力產(chǎn)業(yè)競爭政策的關(guān)鍵是“輸配一體化下的售電競爭”。售電競爭的實現(xiàn)一方面可以使廣大用戶特別是小工商業(yè)用戶受益，另一方面又可以使耗電大戶的電價恢復(fù)到合理狀態(tài)，這樣一種價格結(jié)構(gòu)的理性回歸，將從根本上改變中國電力產(chǎn)業(yè)的運行格局，并同時促進中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)型，從而打破電力產(chǎn)業(yè)改革受制于經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)型的困境。沿著這樣一種改革路徑，中

15、國的電力產(chǎn)業(yè)將最終在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)形成競爭格局，而輸配環(huán)節(jié)仍然保持壟斷狀態(tài)，同時為了保證該市場結(jié)構(gòu)的有效運行，還需要進行規(guī)制分權(quán)，即由電監(jiān)會負責競爭性市場的培育和維護，而由地方政府（發(fā)改委）負責壟斷環(huán)節(jié)的規(guī)制和監(jiān)管，這樣一種規(guī)制分權(quán)，一方面可以使得電監(jiān)會的權(quán)力實現(xiàn)有了新的載體，從而避免了權(quán)力轉(zhuǎn)移帶來的改革阻力，另一方面又有利于利用地方政府追求區(qū)域經(jīng)濟增長的目標取向，從而使其有激勵降低電網(wǎng)的租金以降低終端電價，避免了“俘獲型規(guī)制失效”，同