中國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)政策研究.pdf

1、時(shí)光荏苒，國(guó)情境遷，中國(guó)已經(jīng)迎來(lái)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)代，以科學(xué)發(fā)展理念為指引，采取政府推動(dòng)，市場(chǎng)帶動(dòng)方式，城鄉(xiāng)正在經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展、社會(huì)共同進(jìn)步，生態(tài)協(xié)調(diào)改善的二為一體，三維并進(jìn)的科學(xué)發(fā)展態(tài)勢(shì)。從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，糧食是一種消費(fèi)者生活必需品、工業(yè)原材料、農(nóng)民收入重要載體與國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的基礎(chǔ)依托。糧食產(chǎn)業(yè)通過(guò)生產(chǎn)、流通與消費(fèi)三個(gè)部門活動(dòng)將城鄉(xiāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)緊密地聯(lián)系在一起，有著促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)由二元分割走向一體整合的經(jīng)濟(jì)潛能。從

2、政治角度來(lái)說(shuō)，糧食涉及一國(guó)居民生存、社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家安全，從而使得糧食產(chǎn)業(yè)成為國(guó)家糧食安全目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)載體，承載著社會(huì)長(zhǎng)治久安的基本功能。正是因?yàn)榧Z食產(chǎn)業(yè)具有經(jīng)濟(jì)與政治雙重功能，引起糧食產(chǎn)業(yè)管理倍受各國(guó)歷朝各代政府青睞與重視，尤其是在當(dāng)前WTO規(guī)則框架下，我國(guó)正在堅(jiān)定不移地利用各種對(duì)策措施，不遺余力地加強(qiáng)糧食產(chǎn)業(yè)管理工作，其中，通過(guò)朝綱政令來(lái)強(qiáng)化糧食生產(chǎn)、管制流通與引導(dǎo)消費(fèi)，是最常用也是最有效的措施手段。
　　 運(yùn)用糧食產(chǎn)業(yè)政策

3、來(lái)引導(dǎo)糧食產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，需要以糧食產(chǎn)業(yè)政策有效力為前提條件，通常情況下，控制政策效力大小的決定因素之一在于政策設(shè)計(jì)是否存在缺陷，因此，糧食產(chǎn)業(yè)政策能否取得期望效績(jī)，關(guān)鍵在于政策設(shè)計(jì)本身的科學(xué)性。理論上說(shuō)，政策科學(xué)設(shè)計(jì)工作是一項(xiàng)無(wú)止境的工作，若政策存在設(shè)計(jì)不足，需要尋找問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)成因，然后有的放矢地根除病因，修復(fù)政策應(yīng)有功效；若政策設(shè)計(jì)科學(xué)，未雨綢繆，需要對(duì)未來(lái)潛在問(wèn)題進(jìn)行防微杜漸地探析。從我國(guó)實(shí)踐上來(lái)看，目前，新經(jīng)濟(jì)背景正在催動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)

4、政策發(fā)生流變，以工農(nóng)平行發(fā)展為背景的糧食產(chǎn)業(yè)政策正在向前演進(jìn)，適合新國(guó)情、新糧情的糧食產(chǎn)業(yè)政策體系正在生成，然而，新政策體系在輔射效能的同時(shí)，一些原有不合宜政策仍然被使用，在相當(dāng)程度上羈絆著當(dāng)前糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，新政策潛在的問(wèn)題正在逐漸浮出水平，在一定程度上制約著糧食產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，這些問(wèn)題都在說(shuō)明當(dāng)前運(yùn)行的糧食產(chǎn)業(yè)政策并不理想，而問(wèn)題重要成因在于演進(jìn)設(shè)計(jì)存在缺陷，因此，科學(xué)設(shè)計(jì)糧食產(chǎn)業(yè)政策，生成合理的糧食產(chǎn)業(yè)政策體系已成為促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)新一

5、輪發(fā)展的必然選擇，本文依托這一現(xiàn)實(shí)背景，辟章分節(jié)地對(duì)中國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)政策問(wèn)題進(jìn)行探索性研究：
　　 對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)政策概念進(jìn)行界定，歸納出糧食產(chǎn)業(yè)政策是指政府制定的對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)整體進(jìn)行效率性生產(chǎn)調(diào)控、均衡性結(jié)構(gòu)調(diào)整，并給予糧食生產(chǎn)部門公平性特殊發(fā)展扶持、直接或間接干預(yù)糧食生產(chǎn)、流通與消費(fèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、流通與交易活動(dòng)，引導(dǎo)糧食商品、服務(wù)、金融等市場(chǎng)形成和市場(chǎng)機(jī)制的建立，以及促進(jìn)社會(huì)保障均等化實(shí)現(xiàn)的政策總稱，基本內(nèi)涵是糧食政策目標(biāo)、政策主體與

6、政策手段，其結(jié)構(gòu)為生產(chǎn)政策、流通政策與消費(fèi)政策；其次使用定性分析方法，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共品、政策效力和制度等四個(gè)角度對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)政策的功能、供給主體、效力及設(shè)計(jì)條件等內(nèi)容進(jìn)行理論詮釋，得出結(jié)論是：糧食產(chǎn)業(yè)政策屬于公共品范疇，有輔助糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的巨大潛能，對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)供給有效力的糧食產(chǎn)業(yè)政策是政府責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任，而有效力的政策一則要求一個(gè)政策目標(biāo)需要由多個(gè)政策來(lái)支撐運(yùn)行，二則需要滿足有效制度的五個(gè)條件，從而使糧食產(chǎn)業(yè)政策研究有了深厚

7、論理論的支持。
　　 對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)政策歷史沿革進(jìn)行梳理和對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行描述，研究表明，在1949年至2009年期間，糧食產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)出財(cái)政投入項(xiàng)目?jī)?nèi)容逐步擴(kuò)大，投入數(shù)量波動(dòng)遞增的趨勢(shì)變化，從2004年以后，糧食支持政策項(xiàng)目容量出現(xiàn)迅猛擴(kuò)增，財(cái)政支撐強(qiáng)度迅速走高，從而鎖定依靠財(cái)政投入來(lái)支持糧食產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)行，引導(dǎo)糧食產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展的路徑。從現(xiàn)狀來(lái)看，2004年之后，糧食生產(chǎn)政策發(fā)展速度最快，其次是流通政策，最后是消費(fèi)政策，從而使糧食產(chǎn)業(yè)

8、政策出現(xiàn)非均衡演進(jìn)變化，這種變化不利于糧食產(chǎn)業(yè)政策整體效能的發(fā)揮，有可能將糧食經(jīng)濟(jì)引入政策“失靈”上的陷阱，使得糧食經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制不保，佐證當(dāng)前我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)存在問(wèn)題。
　　 采用實(shí)證分析方法對(duì)我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)政策中存在的問(wèn)題進(jìn)行探尋，認(rèn)為當(dāng)前存在7個(gè)主要問(wèn)題，從基礎(chǔ)上阻礙著政策引導(dǎo)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的績(jī)效，從深層次上制約政策期望目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終束縛著我國(guó)高水平糧食安全建設(shè)的長(zhǎng)足發(fā)展。問(wèn)題成因主要?dú)w結(jié)為4個(gè)主要方面，一則政策體系本

9、身固有的矛盾；二則政策設(shè)計(jì)存在不足；三則特殊經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段原因；四則政策運(yùn)行存在不足。
　　 從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)三個(gè)角度對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行評(píng)析，發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)濟(jì)績(jī)效整體向好，但局部存在問(wèn)題；社會(huì)效益不是十分明顯，而且，在糧食安全度貢獻(xiàn)率較偏的實(shí)情下，人口增長(zhǎng)支持度走低趨勢(shì)，將引起未來(lái)糧食產(chǎn)業(yè)政策社會(huì)總效益降低的風(fēng)險(xiǎn)；生態(tài)效益不佳，而且未來(lái)狀況更另人堪憂。從總體績(jī)效狀況來(lái)看，目前，我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)政策不優(yōu)良，需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)和修

10、偏演進(jìn)。
　　 對(duì)世界主要國(guó)家與地區(qū)的糧食產(chǎn)業(yè)政策有益經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)分析。研究表明，下面一些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒：美國(guó)糧食生產(chǎn)、流通與消費(fèi)政策都是在統(tǒng)一框架下設(shè)計(jì)而成，政策體系內(nèi)部呈現(xiàn)出明顯的關(guān)聯(lián)性、遞進(jìn)性與統(tǒng)一性特點(diǎn)；巴西完善的糧食價(jià)格政策體系，保證其糧食產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)按計(jì)劃有序展開，消費(fèi)政策與社會(huì)救濟(jì)政策相結(jié)合，取得糧食社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益共同增長(zhǎng)的有益結(jié)果；歐盟實(shí)行有特點(diǎn)的收購(gòu)與儲(chǔ)備政策、鼓勵(lì)糧食加工業(yè)技術(shù)研發(fā)政策和嚴(yán)格食品進(jìn)口

11、標(biāo)準(zhǔn)化控制政策，對(duì)減弱外部市場(chǎng)的沖擊，保護(hù)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的作用明顯；日本運(yùn)行重點(diǎn)補(bǔ)貼政策、糧食進(jìn)口技術(shù)壁壘政策與口糧消費(fèi)本土化引導(dǎo)政策，在促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善糧食安全水平方面都起到積極的作用。
　　 在提出糧食產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)思想和條件基礎(chǔ)上，從短期、中期與長(zhǎng)期等三個(gè)時(shí)間階段入手，按照主體政策與配套政策內(nèi)在相關(guān)聯(lián)的要求，分別對(duì)糧食生產(chǎn)政策、流通政策與消費(fèi)政策主體內(nèi)容進(jìn)行了科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計(jì)，客觀地提出每一主體政策的配套政策，從而設(shè)計(jì)出一

12、個(gè)短期、中期、長(zhǎng)期相兼顧，主體政策與配套政策相兼容的相對(duì)完整政策體系設(shè)計(jì)。重點(diǎn)厘清短期糧食產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)行機(jī)制，研究表明，按照本文短期政策體系設(shè)計(jì)，生產(chǎn)政策以收入補(bǔ)貼為中核心，通過(guò)7支推動(dòng)力、8支雙側(cè)動(dòng)力與19支輔助動(dòng)力，形成一個(gè)生產(chǎn)政策運(yùn)行機(jī)制網(wǎng)絡(luò)；流通政策以糧食流通企業(yè)發(fā)展政策為核心，以15支推動(dòng)力、4支拉動(dòng)力、5支雙側(cè)動(dòng)力與17支輔助動(dòng)力為基礎(chǔ)，形成一個(gè)流通政策運(yùn)行機(jī)制網(wǎng)絡(luò)；消費(fèi)政策以口糧食消費(fèi)安全政策為核心，以8推動(dòng)力、3支拉動(dòng)力、

13、1支雙側(cè)動(dòng)力與9支輔助動(dòng)力為基礎(chǔ)，形成一個(gè)消費(fèi)政策運(yùn)行機(jī)制網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)三個(gè)核心政策按著一定的動(dòng)力秩序運(yùn)動(dòng)，將三個(gè)政策板塊聯(lián)結(jié)為一個(gè)有機(jī)的糧食產(chǎn)業(yè)政策整體。
　　 針對(duì)破解糧食產(chǎn)業(yè)政策中存在的問(wèn)題以及促進(jìn)本文所設(shè)計(jì)政策的順利運(yùn)行，提出8項(xiàng)對(duì)策建議：建立推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)行的觀念支持；創(chuàng)新糧食產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)行所需要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思想；形成糧食產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)行的大環(huán)境；建立糧食產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)控機(jī)制；理順糧食產(chǎn)業(yè)政策投入結(jié)構(gòu)；強(qiáng)化糧食生產(chǎn)政策基礎(chǔ)工作建設(shè)