非稅收入規(guī)范化管理研究的論文

1、<p>　　非稅收入規(guī)范化管理研究的論文</p><p>　　非稅收入規(guī)范化管理研究的論文</p><p>　　「內(nèi)容提要」非稅收入是政府收入體系的一個(gè)有機(jī)組成部分。我國非稅收入管理的突出問題是數(shù)額大、征收主體多元化、管理規(guī)范性差，帶來嚴(yán)重負(fù)面效應(yīng)。本文在分析上述問題形成原因的基礎(chǔ)上，提出改革和規(guī)范我國非稅收入管理的思路，即對(duì)非稅收入的不同種類區(qū)別對(duì)待，分流歸位，依法立項(xiàng)，建立和

2、完善規(guī)范化征管體系，并以治本為目的實(shí)施財(cái)政、行政、法制、投融資等方面的配套改革，文中還就此提出了一系列具體措施建議。</p><p>　　「關(guān)鍵詞」非稅收入，改革，管理，規(guī)范化</p><p>　　非稅收入是政府收入體系的一個(gè)組成部分，但其超常規(guī)增長(zhǎng)和無序膨脹卻是我國在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期出現(xiàn)的一種特殊現(xiàn)象。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，加強(qiáng)對(duì)非稅收入的規(guī)范化管理，建立合理的非稅收入秩序，是構(gòu)建公共財(cái)政框架

3、的重要內(nèi)容之一，同時(shí)也是整頓和規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，從源頭上、制度上防治腐敗的重要舉措。</p><p>　　一、非稅收入概念的提出</p><p>　　非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式，屬于財(cái)政資金范疇。廣義地說，非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入，具體來看，主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保障繳款、財(cái)產(chǎn)經(jīng)營收入、出售商品及服務(wù)收入、罰款和罰沒收入

4、、贈(zèng)與收入、特許收入、主管部門集中收入及其它收入等。</p><p>　　長(zhǎng)期以來，我國一直使用“預(yù)算外資金”的概念和口徑。在國家正式文件里，最早出現(xiàn)“非稅收入”一詞是在《財(cái)政部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案的通知》即財(cái)庫[2001]24號(hào)文件中。w其后，《關(guān)于2002年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2003年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》提出要“確實(shí)加強(qiáng)各種非稅收入的征收管理”，2003年5月發(fā)布的《

5、財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、監(jiān)察部、審計(jì)署關(guān)于加強(qiáng)中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)等收入“收支兩條線”管理的通知》的（財(cái)綜[2003]29號(hào)）文件中，第一次對(duì) “非稅收入”概念提出了一個(gè)較明確的界定：“中央部門和單位按照國家有關(guān)規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費(fèi)、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入?！?這種從“預(yù)算外資金”到“非稅收入”的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我

6、國在建立公共財(cái)政體系、規(guī)范政府收入機(jī)制上認(rèn)識(shí)的深化。</p><p>　　非稅收入與預(yù)算外資金相比，既有區(qū)別又有聯(lián)系。非稅收入是按照收入形式對(duì)政府收入進(jìn)行的分類；預(yù)算外資金則是對(duì)政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類?，F(xiàn)在提非稅收入概念，表明隨著預(yù)算管理制度改革（部門預(yù)算和綜合預(yù)算的實(shí)施）和政府收入機(jī)制的規(guī)范，可以逐漸淡化預(yù)算外資金概念。目前非稅收入的主體還是預(yù)算外資金，但有相當(dāng)一部分非稅收入已經(jīng)被納入預(yù)算內(nèi)管理，今

7、后的改革目標(biāo)是要隨著部門預(yù)算和綜合預(yù)算的深入推進(jìn)，將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理。</p><p>　　二、我國非稅收入的現(xiàn)狀、管理存在的問題及原因分析</p><p>　?。ㄒ唬?基本情況和存在的問題——非稅收入數(shù)額大、征收主體多元化、管理欠規(guī)范</p><p>　　建國初期，我國預(yù)算外資金主要是為數(shù)較少的稅收附加和零星的收費(fèi)收入。1953年，預(yù)算外資金只有 8.9

8、1億元 ，相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的 4.2 %.改革開放前的1978年全國預(yù)算外資金為347億元，相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的 30.6 %；在體制轉(zhuǎn)軌和財(cái)政分權(quán)改革的過程中，我國預(yù)算外資金迅速膨脹，非稅收入在整個(gè)政府收入體系中的地位由“拾遺補(bǔ)缺”，演變?yōu)檎紦?jù)“半壁河山”，成為與預(yù)算內(nèi)收入、稅收收入并駕齊驅(qū)的財(cái)力資源。1992年預(yù)算外資金為 3855億元 ，相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入的 97.7% .1993年調(diào)整口徑后，預(yù)算外資金收縮到相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)1/3左

9、右，但增長(zhǎng)仍迅速， 1996年預(yù)算外資金決算數(shù)為 3893億元 ，仍相當(dāng)于財(cái)政收入的一半。</p><p>　　根據(jù)下表反映的情況，我國非稅收入由1978年的960.09億元增長(zhǎng)到2000年的4640.15億元，增長(zhǎng)了4.83倍。 由于轉(zhuǎn)軌過程中，還存在大量的既非預(yù)算內(nèi)也非預(yù)算外的灰色財(cái)力（制度外收入），但是考慮到其法律地位的不合理性，此估算結(jié)果中并未將其納入“非稅收入”規(guī)模。</p><p&

10、gt;　　即使這樣，根據(jù)上表數(shù)據(jù)，我國非稅收入占財(cái)政性資金的比重在1985年為42％，1990年達(dá)到了50％，世紀(jì)之交也在接近40%的水平。</p><p>　　我國非稅收入超常規(guī)膨脹的問題，突出表現(xiàn)在地方層次。例如湖南省2002年非稅收入總額達(dá)到278億元，相當(dāng)于同期地方財(cái)政收入的1.36倍；而且從增長(zhǎng)速度也超過地方財(cái)政收入，1998－2001年，該省非稅收入分別較上年增長(zhǎng)15.25%、9.22%、13.22%

11、，比同期地方財(cái)政收入的增幅分別高出5.33、3.01和6.89個(gè)百分點(diǎn)，比同期各項(xiàng)稅收的增幅分別高出10.55、4.76和6.46個(gè)百分點(diǎn)。廣東省2002年預(yù)算外資金收入達(dá)499.42億元 ，比上年增長(zhǎng)36.6%，占一般預(yù)算收入的41.56%，但考慮到非稅收入的口徑比預(yù)算外資金的概念要大，其非稅收入所占的比重要也要超過50%.非稅收入大于稅收的情況，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)一般要平緩一些，這可能是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府地方稅源相對(duì)充裕，不必像欠發(fā)

12、達(dá)地區(qū)的政府那樣，要更大程度上依賴非稅的途徑籌資。</p><p>　　地方非稅收入的過度膨脹和無序混亂有其直接的體制背景。收費(fèi)主體多元化、管理政出多門?，F(xiàn)行地方收費(fèi)主體主要有地方財(cái)政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛(wèi)生監(jiān)督部門、公安、司法、檢查、城建、環(huán)保、教育等管理部門，每個(gè)部門都有收費(fèi)名目，而且一個(gè)部門收取多種費(fèi)，同時(shí)管理上職權(quán)分散，亂收費(fèi)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。盡管經(jīng)過多年對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目的清理、減并、撤銷，根

13、據(jù)財(cái)政部綜合司的有關(guān)數(shù)據(jù)，2000年全國性的收費(fèi)項(xiàng)目仍有200多項(xiàng)，2002年為335項(xiàng)，地方每個(gè)省的收費(fèi)項(xiàng)目平均在100多項(xiàng)目以上，其中仍不乏有不合理和欠規(guī)范的收費(fèi)項(xiàng)目。此外，更嚴(yán)重的是，盡管中央三令五申，向企業(yè)和居民的亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派仍然屢禁不止，秩序混亂，有的地方和部門的收費(fèi)罰款甚至沒有基本的標(biāo)準(zhǔn)，由具體執(zhí)行人員掌握，收多收少、收與不收彈性大，隨意性強(qiáng)。再有，盡管有關(guān)收費(fèi)規(guī)定對(duì)收入的用途有明確規(guī)定，但由于監(jiān)管上的疏松薄弱，許

14、多費(fèi)用存在收用不符。</p><p><b>　?。ǘ?原因分析</b></p><p>　　體制轉(zhuǎn)軌是我國非稅收入膨脹的大背景。非稅收入（尤其是預(yù)算外非稅收入）的產(chǎn)生以是以統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政管理體制的打破為背景，其發(fā)展則以體制轉(zhuǎn)型時(shí)期各類經(jīng)濟(jì)主體釋放其長(zhǎng)期受到抑制的自主性與創(chuàng)造性的強(qiáng)烈需求為依托，其無序膨脹則是以轉(zhuǎn)軌時(shí)期監(jiān)督和約束機(jī)制薄弱為基本條件。</p>

15、<p>　　在轉(zhuǎn)軌過程中我國政府收入來源渠道多元化、非稅收入迅速增長(zhǎng)的原因相當(dāng)復(fù)雜，其中既有體制性因素，也有非體制性壓力。歸納起來，成因主要有以下幾點(diǎn)：</p><p>　　第一，分權(quán)式改革連帶出了事權(quán)財(cái)權(quán)化意識(shí)，激活了原先受壓抑的局部利益，中央各部門和地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)總是試圖通過多渠道籌資來落實(shí)自己擴(kuò)展了的事權(quán)。改革過程中自上而下逐步把經(jīng)濟(jì)管理權(quán)分散給各級(jí)政府和主管部門，其目的在于充分調(diào)動(dòng)地方政府

16、及有關(guān)部門促進(jìn)發(fā)展的積極性并加快實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)優(yōu)化。與此同時(shí)，政府各部門也強(qiáng)化了自己的事權(quán)。中央政府在向地方、部門分散事權(quán)的同時(shí)，相應(yīng)大大降低了自己的資金分配能力。一方面，由于預(yù)算內(nèi)稱之為收入上解或支出補(bǔ)助的轉(zhuǎn)移支付存在較嚴(yán)重的非客觀性而苦樂不均、“鞭打快?！?，因而地方政府就不再把更多的希望寄托在預(yù)算內(nèi)資金的轉(zhuǎn)移支付上，而是走“自力更生”的道路，擴(kuò)張預(yù)算外資金和非預(yù)算外資金，走非規(guī)范之路來落實(shí)資金以履行職能（職能合理與否姑且不論

17、）。另一方面，由于各部門并不愿僅通過政策的制定、調(diào)整權(quán)來樹立自己的威望，而是希望利用實(shí)實(shí)在在的資金分配權(quán)來強(qiáng)化自己的地位，因此，各部門的預(yù)算外資金和非預(yù)算外資金也快速膨脹。事權(quán)趨向于演變?yōu)樨?cái)權(quán)，財(cái)權(quán)反過來又支撐事權(quán)擴(kuò)大。</p><p>　　第二，各級(jí)政府間彼此戒備，盡可能擴(kuò)大不納入體制約束的資金。轉(zhuǎn)軌時(shí)期，我國先后進(jìn)行過四次較大的財(cái)政體制改革（1980、1985、1988、1994年），每次改革的目的都包括規(guī)范

18、政府間財(cái)政資金分配原則并強(qiáng)化各級(jí)政府的協(xié)調(diào)。應(yīng)當(dāng)看到，改革效應(yīng)是遞增的，初始目的的實(shí)現(xiàn)程度逐步加深，但也必須承認(rèn)，各級(jí)政府間的彼此戒備和算計(jì)從未消除。其根源在于，“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)”規(guī)則的存在勢(shì)必促使各級(jí)政府維護(hù)本級(jí)利益并盡可能擴(kuò)張收入，而已有的制度規(guī)范遠(yuǎn)不足以保證上下雙方利益邊界的清晰和穩(wěn)定。在確定政府間財(cái)力分配時(shí)，決策中往往是上級(jí)說了算，下級(jí)只能提建議，并沒有實(shí)際決策權(quán)。這樣，下級(jí)政府干脆就把資金劃到預(yù)算外乃至制度外。正是因?yàn)檎?/p>

19、之間的資金分配尚未走入法治化和客觀、公正、合理的道路，各級(jí)政府盡可能通過擴(kuò)張預(yù)算外收入和非預(yù)算收入來不斷加大自己的可支配財(cái)力。當(dāng)然，這種情況在經(jīng)歷了1994年比較徹底、具有突破性的財(cái)稅改革之后，已有所改變。</p><p>　　第三，“正稅”的稅源流失較嚴(yán)重，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)資金增長(zhǎng)乏力，迫使各級(jí)政府通過非規(guī)范之策籌措預(yù)算外、體制外資金。我國的名義稅率始終遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際稅率，各種納稅主體都在通過多種辦法規(guī)避稅收，稅收征管

20、機(jī)構(gòu)依法治稅水平和努力程度也低于合理標(biāo)準(zhǔn)，因而偷漏稅和越權(quán)、濫行減免稅普遍存在，預(yù)算內(nèi)收入難以隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長(zhǎng)。這也使各部門、地方政府傾向于通過收費(fèi)和自主政策來籌措所需資金來緩解收支矛盾。</p><p>　　第四，政府系統(tǒng)各部門、各權(quán)利環(huán)節(jié)在本位利益驅(qū)動(dòng)下，通過擴(kuò)張可供他們掌握支配的預(yù)算外收入和非預(yù)算收入，來尋求其福利最大化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮沖擊下，政府系統(tǒng)及財(cái)政供養(yǎng)的事業(yè)單位幾度出現(xiàn)“創(chuàng)收”高潮，其方式手段五

21、花八門，除創(chuàng)辦出來的經(jīng)濟(jì)實(shí)體要以種種方式對(duì)政府部門的權(quán)力環(huán)節(jié)上交部分收入之外（這種情況即使在名義上雙方“脫鉤”之后，仍普遍存在），也包括巧立名目直接收取各種“費(fèi)”，以“辦公（辦案、辦事等）需要”為名索要錢物，等等。所有這些政府系統(tǒng)創(chuàng)收而來的收入，一部分歸入預(yù)算外，另外相當(dāng)可觀的一部分，曾歸入“制度外”。在非稅收入在部門、單位收支掛鉤的情況下，利益驅(qū)動(dòng)尤甚。收費(fèi)資金收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還。收費(fèi)單位將收費(fèi)資金實(shí)行專戶儲(chǔ)存之后，

22、財(cái)政部門扣除10%一30%的比例，分批返還給收費(fèi)主體，收得越多，返還的越多；二是全額返還。財(cái)政部門根據(jù)收費(fèi)單位編制用款計(jì)劃將專戶儲(chǔ)存的收費(fèi)資金分批撥付給收費(fèi)主體。近年在推行“收支兩條線”改革之后，還有不少暗中的“掛鉤”關(guān)系。這種收支掛鉤的收費(fèi)體制，使收費(fèi)的多少與單位的福利水平、個(gè)人收入息息相關(guān)，這是收費(fèi)過多過濫、膨脹不止、企業(yè)和居民不堪重負(fù)的重要?jiǎng)右颉?lt;/p><p>　　第五，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌變型時(shí)期市場(chǎng)、技術(shù)和

23、體制諸條件發(fā)生較大變化的情況下，必然發(fā)生某些公共產(chǎn)品向“半公共產(chǎn)品”乃至私人產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變，使公共產(chǎn)品邊界模糊漂移，進(jìn)而公共服務(wù)與商業(yè)性服務(wù)邊界相應(yīng)模糊漂移，不同性質(zhì)的收費(fèi)魚龍混雜，于是原本就具有擴(kuò)張非規(guī)范收入動(dòng)機(jī)的政府部門及權(quán)力環(huán)節(jié)，更借勢(shì)巧立名目增加收費(fèi)，擴(kuò)張這類收入。</p><p>　　第六，根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)行中央和省級(jí)兩級(jí)管理，按隸屬關(guān)系分別由國務(wù)院和省級(jí)物價(jià)、財(cái)政部門組織實(shí)施。其中項(xiàng)目管

24、理以財(cái)政部門為主會(huì)同物價(jià)部門；征收標(biāo)準(zhǔn)以物價(jià)部門為主會(huì)同財(cái)政部門；涉及到農(nóng)民利益的重點(diǎn)收費(fèi)項(xiàng)目需報(bào)經(jīng)國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府同意；政府基金則由財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門管理。在一些相關(guān)文件中還賦予了地方政府審批附加費(fèi)、建設(shè)費(fèi)的職權(quán)。這種相互交叉、多頭控制的運(yùn)行機(jī)制，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中執(zhí)行起來漏洞很多：一是把收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)管理分開，收費(fèi)管理和政府性基金分開，人為地割裂了收費(fèi)管理的內(nèi)在聯(lián)系；二是行政性收費(fèi)和事業(yè)性收費(fèi)按同一原則進(jìn)行調(diào)控，不

25、利于區(qū)別對(duì)待加以合理化；三是管理收費(fèi)的不同部門，由于所處地位不同，認(rèn)識(shí)和處理問題的出發(fā)點(diǎn)存在差異，加之法律約束乏力，導(dǎo)致一些在中央得不到審批的收費(fèi)項(xiàng)目就分散到地方審批，在一個(gè)部門得不到批準(zhǔn)就轉(zhuǎn)移到另一個(gè)部門審批，以某種名目得不到批準(zhǔn)就換個(gè)名目審批，因而成為導(dǎo)致非稅收入無序擴(kuò)張的一種體制性因素。</p><p>　　第七，政出多門競(jìng)相收費(fèi)的機(jī)制，與行政體制改革的長(zhǎng)期滯后有關(guān)。政府行使職能上“缺位”與“越位”并存，政

26、府與市場(chǎng)得分工界定模糊不清，各級(jí)政府的事權(quán)劃而不清，界而不定，政府部門之間職責(zé)交叉嚴(yán)重。因而在體制轉(zhuǎn)軌和政府職能轉(zhuǎn)換的過程中，每次體制變革都容易衍生出一些靠收費(fèi)“吃飯”的部門，行政機(jī)構(gòu)陷入精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹的惡性循環(huán)之中。預(yù)算內(nèi)財(cái)力無法滿足政府規(guī)模龐大的日益增長(zhǎng)的開支需要，于是非規(guī)范的非稅收入就成了支撐政府運(yùn)轉(zhuǎn)的一種選擇。</p><p>　　第八，國家某些重大基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)留資金缺口是某些收費(fèi)和基

27、金等非稅收入項(xiàng)目出臺(tái)的重要原因。大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施和重大工程建設(shè)需要巨大的資金投入，政府財(cái)力在這種巨大的資金需求面前往往不足，而這些重大的、影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的、戰(zhàn)略性工程的開工建設(shè)又時(shí)不待我，這種建設(shè)資金缺口就往往通過開征新的基金或收費(fèi)等非稅收入的方式來彌補(bǔ)。例如，為支持三峽工程建設(shè)，國務(wù)院決定自1992年開始在全國電網(wǎng)就按0.3 分／度的標(biāo)準(zhǔn)征收三峽工程建設(shè)基金（扶貧地區(qū)及農(nóng)業(yè)排灌用電除外），1994年起征收標(biāo)準(zhǔn)改為0.4 分／度，

28、1996年起，在原征收基金的基礎(chǔ)上，對(duì)三峽工程直接受益地區(qū)及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，將征收標(biāo)準(zhǔn)提高到0.7 分／度。截止1995年底，三峽建設(shè)基金為工程提供的建設(shè)資金占整個(gè)工程建設(shè)資金總需量的一半左右，成為三峽工程建設(shè)最主要的資金來源?！澳纤闭{(diào)”工程中，中央財(cái)政（包括國債資金）直接投入也只占總投入的20％左右，40％通過銀行貸款籌集，余下的部分則要通過水費(fèi)加價(jià)征收“南水北調(diào)工程基金”來補(bǔ)充 .</p><p>　　第九，

29、諸多法律法規(guī)本身所規(guī)定的非稅收入項(xiàng)目過多、過雜。例如我國的《土地管理法》就規(guī)定了土地使用權(quán)出讓金、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)等多項(xiàng)收費(fèi)；《森林法》規(guī)定的有森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、森林植被恢復(fù)費(fèi)等征費(fèi)項(xiàng)目；《教育法》規(guī)定政府有權(quán)征收教育附加費(fèi)、地方教育附加費(fèi)、農(nóng)村教育費(fèi)附加。此外《水法》、《礦產(chǎn)資源法》等諸多法律法規(guī)及其相應(yīng)的實(shí)施條例或辦法，在界定行政管理權(quán)時(shí)都分別明確了相應(yīng)的收費(fèi)或基金開設(shè)權(quán)，甚至有

30、些由不同法律法規(guī)所規(guī)定的征收項(xiàng)目，由于缺乏充分的協(xié)調(diào)而出現(xiàn)交叉或重復(fù)。這種由關(guān)于某些特定行業(yè)和專門領(lǐng)域的法律法規(guī)來直接設(shè)定征收項(xiàng)目也是形成我國非稅收入項(xiàng)目數(shù)量過多、規(guī)模增長(zhǎng)迅速的原因之一。</p><p>　　三、改革我國非稅收入管理的思路</p><p><b>　?。ㄒ唬?分流歸位</b></p><p>　　加強(qiáng)對(duì)非稅收入的規(guī)范化管理，需

31、要對(duì)非稅收入正本清源，區(qū)別其不同項(xiàng)目的性質(zhì)，通過清理整頓實(shí)施分類改革，采取不同的處理方式，使之“分流歸位”。具體可分別考慮：</p><p>　　1、應(yīng)取消的非稅收入項(xiàng)目。一是某些政府部門履行管理職能而對(duì)管理對(duì)象征收的行政管理費(fèi)，原則上應(yīng)予以取消。因?yàn)閷?duì)某項(xiàng)工作進(jìn)行管理是政府的職能，是政府有關(guān)部門代表政府行使權(quán)力的份內(nèi)之事，不應(yīng)再對(duì)管理對(duì)象收取管理費(fèi)。二是制度外收費(fèi)，即通常所說的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，應(yīng)堅(jiān)決予以

32、取締。</p><p>　　2、應(yīng)改為稅收的非稅項(xiàng)目。某些政府性基金和附加收入，可納入現(xiàn)有稅種之內(nèi)或開征新稅。如將交通方面的養(yǎng)路費(fèi)、交通運(yùn)輸管理費(fèi)等合并后，統(tǒng)一開征燃油稅，在車輛用油環(huán)節(jié)征收；將環(huán)保部門的排污（廢水、廢汽、廢水、廢渣、噪聲） 費(fèi)以及污水處理費(fèi)等統(tǒng)一改為“環(huán)境保護(hù)稅”；將地方用于城市建設(shè)的收費(fèi)、基金、附加等合并到“城市建設(shè)維護(hù)稅”之中；也可設(shè)想將教育方面的教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加、教育基金合并改設(shè)

33、“教育稅”；將分散在勞動(dòng)、民政、人事、衛(wèi)生等部門的社會(huì)保障基金與資金改為統(tǒng)一征收的“社會(huì)保障稅”。</p><p>　　3、繼存并加以規(guī)范的非稅收入項(xiàng)目。實(shí)行稅費(fèi)改革后，繼續(xù)保留的收費(fèi)大體包括四類：一是政府部門向法人或居民實(shí)施特定管理和提供特殊服務(wù)所收取的各種證照收費(fèi)、注冊(cè)費(fèi)，如企業(yè)注冊(cè)登記費(fèi)、護(hù)照費(fèi)、婚姻證書工本費(fèi)等；二是政府機(jī)關(guān)為維護(hù)國家主權(quán)而實(shí)施的收費(fèi)，如海關(guān)監(jiān)管手續(xù)費(fèi)、外交部門的簽證費(fèi)等；三是政府機(jī)關(guān)或政

34、府授權(quán)機(jī)構(gòu)，按照使用者付費(fèi)原則，向國有資源使用者收取的管理費(fèi)，如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、城市道路占用費(fèi)等；四是一些帶有懲罰性質(zhì)的收費(fèi)（如排污費(fèi)、海洋工程排污費(fèi)等收費(fèi)）以及罰沒收入。三是各級(jí)政府為發(fā)展某項(xiàng)事業(yè)而設(shè)立的基金、附加，如水利建設(shè)基金等；四是國有資產(chǎn)收益，主要包括國有企業(yè)上繳利潤、國有股權(quán)收益、國有資產(chǎn)變賣收入等。另外，還有少量暫不宜取消或規(guī)定征收期限未滿，且難以實(shí)行“費(fèi)改稅”的政府性基金，如三峽工程建設(shè)基金、民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)等，經(jīng)國務(wù)

35、院批準(zhǔn)后，在一定時(shí)期內(nèi)可繼續(xù)征收。</p><p>　　4、有發(fā)展前景的非稅收入，具體包括國有資產(chǎn)經(jīng)營收入、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、土地轉(zhuǎn)讓收入、彩票發(fā)行收入（公益金）、煙酒轉(zhuǎn)賣收入、特許權(quán)收入等。例如，特許權(quán)收入是個(gè)人或集團(tuán)憑借政府賦予的特權(quán)在特定領(lǐng)域內(nèi)銷售商品或提供服務(wù)而取得的收入。從嚴(yán)格意義上講，特許權(quán)是國家的一項(xiàng)行政資源，也是國家的無形資產(chǎn)，國家理應(yīng)參與其收入分配。特許權(quán)收入包括：中央銀行的鑄幣稅收入（貨幣發(fā)行

36、收入）、證券、信托和保險(xiǎn)的特許權(quán)收入、發(fā)行有價(jià)證券和郵票的特許收入、中央電視臺(tái)全國電視播放特許收入、使用國家無線電頻道資源的特許收入、電信號(hào)碼資源占用特許收入；特殊證照牌號(hào)拍賣收入；使用國家空中資源（航空或其他飛行）的特許收入；開采礦產(chǎn)資源的特許收入；經(jīng)營鹽業(yè)和免稅商品等特許權(quán)收入；以及行政收費(fèi)中的各種許可證收費(fèi)收入等。目前，我國大部分特許權(quán)收入并沒有開征，其中有些處于發(fā)展初期、規(guī)模小、開征條件尚未成熟，有的則是雖成熟但沒有具體實(shí)施。有

37、些涉及特許經(jīng)營的業(yè)務(wù)范圍較廣，企業(yè)或部門自身的經(jīng)營成果與特許經(jīng)營收益交織在一起不容易區(qū)分。</p><p>　?。ǘ?建立和完善規(guī)范化的非稅收入征收和管理體系</p><p>　　因循非稅收入“分流歸位”的改革思路，對(duì)于那些合理繼存以及具有發(fā)展前景的非稅收入，需要納入綜合預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的收入收繳和實(shí)施“收支兩條線”管理方式。</p><p>　　1.強(qiáng)化部門

38、預(yù)算、編制綜合預(yù)算，將非稅收入逐步納入預(yù)算管理（“三而二”，后“二而一”的思路）</p><p>　　按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府職能調(diào)整與規(guī)范的客觀要求，在近年已基本實(shí)現(xiàn)三大塊政府財(cái)力（預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和制度外財(cái)力）“三而二”的歸并（即不允許存在制度外財(cái)力和“小金庫”）之后，還要?jiǎng)?chuàng)造條件實(shí)行“二而一”的歸并，即在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算完整性，相應(yīng)將“預(yù)算外資金”也予以取消。應(yīng)該在不斷改進(jìn)和完善1994年分稅分級(jí)

39、體制的前提下，積極推進(jìn)這種歸并過程。今后應(yīng)進(jìn)一步提高對(duì)解決這一問題的認(rèn)識(shí)和繼續(xù)對(duì)預(yù)算外資金和制度外資金進(jìn)行清理，盡快將仍處于非預(yù)算地位的資金（如某些地區(qū)的土地收益）納入預(yù)算外，把所有預(yù)算外資金納入財(cái)政專戶。某些非預(yù)算資金還可直接轉(zhuǎn)入預(yù)算內(nèi)。在取消不合理收費(fèi)項(xiàng)目的同時(shí)，對(duì)那些具有一定合理性的收費(fèi)項(xiàng)目，要提高其法治化、規(guī)范化程度，納入“正稅”渠道，并隨著“分稅制”的完善，在構(gòu)建地方稅體系過程中給予地方立法機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)囊虻刂埔说亩惵收{(diào)整權(quán)與設(shè)稅

40、權(quán)。某些具有合理性但不宜改為稅的收費(fèi)，也應(yīng)轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)的規(guī)費(fèi)形式。地區(qū)、社區(qū)內(nèi)的一次性集資，原則上應(yīng)經(jīng)過公共選擇程序決定。至于某些原政府單位“企業(yè)化”之后的經(jīng)營性收費(fèi)，應(yīng)與政府體系脫鉤，轉(zhuǎn)入商業(yè)性資金運(yùn)作模式。全部預(yù)算外資金和非預(yù)算資金應(yīng)以“綜合預(yù)</p><p>　　“收支兩條線”是推進(jìn)非稅收入規(guī)范化管理的重大改革舉措，改革涉及到的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，阻力較大，需要積極穩(wěn)妥推進(jìn)和深化。</p><

41、;p>　　深化“收支兩條線”管理改革牽涉到各部門的利益調(diào)整，加上很多歷史遺留問題積弊很深，因此是一項(xiàng)內(nèi)容復(fù)雜、難度很大的工作。隨著改革推進(jìn)，有兩個(gè)問題比較突出：一是各部門政策外待遇相差懸殊。這一問題由來已久，情況復(fù)雜，由于直接觸及部門和單位既得利益，因此調(diào)整的難度和遭遇的抵觸必然很大，但對(duì)這一問題勢(shì)必逐步加以規(guī)范。二是預(yù)算單位銀行賬戶過多過亂，易于轉(zhuǎn)移和隱匿資金，逃避監(jiān)督，成為深化“收支兩條線”改革的重要制約因素。因此，建立國庫單

42、一賬戶體系和財(cái)政集中收付制度，是深化“收支兩條線”管理改革的重要環(huán)節(jié)和重要保證措施。</p><p>　　繼續(xù)深化“收支兩條線”改革，一是要將部門的預(yù)算外收入全部納入財(cái)政專戶管理，有條件的納入預(yù)算管理，任何部門和單位不得坐支、截留和挪用；二是部門預(yù)算要綜合反映部門及所屬單位預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況，提高預(yù)算支出的透明度；三是財(cái)政部門要科學(xué)合理核定分類分檔支出標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)準(zhǔn)足額提供經(jīng)費(fèi)；四是要完善賬戶管理，清理和規(guī)范預(yù)算

43、單位的銀行賬戶，保障各項(xiàng)預(yù)算外資金及時(shí)足額上繳財(cái)政，嚴(yán)防轉(zhuǎn)移截留預(yù)算外資金、“小金庫”和“賬外賬”等問題的發(fā)生。</p><p>　　此外，實(shí)行“收支兩條線”后，單位的所有支出經(jīng)由統(tǒng)一的預(yù)算安排，其財(cái)力的供給根據(jù)實(shí)際需要來核定，這樣執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位沒有了原來收支掛鉤時(shí)候直接利益的“激勵(lì)”，在法規(guī)和制度不完善、監(jiān)督不嚴(yán)密的情況下，有可能使執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位對(duì)非稅收入在征收前轉(zhuǎn)移或非法、違規(guī)減免。相對(duì)稅收來說，非稅收入非穩(wěn)定性

44、、非普遍性和征收的靈活程度更大，從而使這種轉(zhuǎn)移收入和任意減免行為變得更加容易和不易被監(jiān)督。這樣，非稅收入部門和單位所掌握的減收和免收權(quán)就有可能轉(zhuǎn)化為一種權(quán)力租金，從而誘發(fā)尋租行為與權(quán)錢交易，導(dǎo)致非稅收入不能應(yīng)收盡收。因此，實(shí)現(xiàn)收支兩條線后，不可避免地要考慮重新設(shè)計(jì)對(duì)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位合理、規(guī)范的激勵(lì)機(jī)制，但應(yīng)該是在預(yù)算內(nèi)來考慮，并與監(jiān)督和約束機(jī)制保持對(duì)稱性。</p><p>　　3.擴(kuò)大和完善非稅收入銀行代收</

45、p><p>　　非稅收入銀行代收是貫徹實(shí)施“收支兩條線”的重要形式和手段。非稅收入實(shí)行銀行代收管理辦法的核心，就是執(zhí)收單位在向繳款人收費(fèi)時(shí)，與現(xiàn)金實(shí)行徹底分離。具體操作辦法是取消執(zhí)收單位的收入過渡戶，執(zhí)收單位只能向繳款人開票，由繳費(fèi)人持票到財(cái)政指定的銀行代收網(wǎng)點(diǎn)繳費(fèi)，資金通過銀行代收網(wǎng)點(diǎn)直接繳入同級(jí)財(cái)政非稅收入歸集專戶。</p><p>　　發(fā)展和完善銀行代收，有助于實(shí)現(xiàn)非稅收入征管規(guī)范化、信

46、息化的目標(biāo)；有助于從制度和管理上扭轉(zhuǎn)隨意占?jí)?、挪用?cái)政性資金的現(xiàn)象；有利于構(gòu)建財(cái)政部門、執(zhí)收單位規(guī)范、高效的收費(fèi)票據(jù)領(lǐng)購、核銷管理體系；有利于遏制自立收費(fèi)項(xiàng)目、自定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等亂收費(fèi)行為。；有利于實(shí)現(xiàn)主管部門和單位財(cái)務(wù)監(jiān)管的管理目標(biāo)。</p><p>　　4.嚴(yán)格非稅收入票據(jù)管理</p><p>　　票據(jù)的管理是非稅收入征收管理的源頭，也是監(jiān)督執(zhí)收單位是否認(rèn)真執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定的一個(gè)關(guān)鍵

47、環(huán)節(jié)。加強(qiáng)票據(jù)管理總的原則，是要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)，統(tǒng)一使用，統(tǒng)一保管，統(tǒng)一核銷和統(tǒng)一監(jiān)督，力求票據(jù)與項(xiàng)目相結(jié)合、票據(jù)與收入相結(jié)合、票據(jù)與稽核相結(jié)合。</p><p>　　今后加強(qiáng)票據(jù)管理，首先，要統(tǒng)一規(guī)范并擴(kuò)大票據(jù)覆蓋面，強(qiáng)化稽查工作，充分發(fā)揮票據(jù)的源頭控管作用，做到“以票管費(fèi)、以票促收”，監(jiān)督單位收取的費(fèi)款是否及時(shí)足額上繳財(cái)政專戶，并制止各種亂收費(fèi)行為。其次，要改變財(cái)政票據(jù)種類繁多、混亂和管理不統(tǒng)一的狀況，減少或歸

48、并，探索設(shè)計(jì)出更加精簡(jiǎn)有效和管理嚴(yán)密的收入票據(jù)。目前在不少地方改革中出現(xiàn)的統(tǒng)一的“非稅收入一般繳款書”是一種很好的模式，值得借鑒。從實(shí)際運(yùn)行來看，這一模式一方面有利于減輕執(zhí)收單位的收費(fèi)成本和提高執(zhí)收單位開票、記賬、對(duì)帳的工作效率；另一方面可以通過代碼標(biāo)準(zhǔn)化的管理，使票據(jù)號(hào)碼進(jìn)入計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理，銀行代收發(fā)生的每一筆收（繳）費(fèi)業(yè)務(wù)，財(cái)政計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)都將自動(dòng)核銷一個(gè)憑證號(hào)碼，使收費(fèi)票據(jù)自始至終處于有效的監(jiān)控之下。</p><

49、p>　　5.建立和完善非稅收入征繳管理信息系統(tǒng)</p><p>　　從某種意義上說，財(cái)政非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)的建設(shè)水平，決定著非稅收入能否真正實(shí)現(xiàn)收支兩條線管理。目前，中央與地方的分成收入和地方代收中央收入，都是通過主管部門收取后再層層上繳，存在問題較多。一是由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，代收部門存在繳庫不及時(shí)、截留、占?jí)汉团灿弥醒胧杖氲膯栴}；二是按照很多地方的收繳分離辦法，這部分收入首先要繳入同級(jí)財(cái)政專戶，

50、然后通過返還的方式返還主管部門，再由主管部門層層上繳，不僅繳庫時(shí)間長(zhǎng)，有些地方財(cái)政部門還要征收一定比例的政府調(diào)節(jié)基金；三是中央和地方重復(fù)計(jì)收入。解決這一問題的根本辦法，是中央和地方共用一套非稅收入收繳管理系統(tǒng)。但由于中央各部門以及中央和地方之間情況千差萬別，系統(tǒng)建設(shè)難度較大，并且隨著改革深化的需要，又對(duì)系統(tǒng)提出了更高的要求。</p><p>　　目前，非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)亟需在財(cái)政綜合管理、公共信息查詢、執(zhí)收

51、單位軟件、全國非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)建設(shè)等方面進(jìn)一步完善?，F(xiàn)代計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)交換、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和銀行資金清算體系，為實(shí)現(xiàn)非稅收入征繳、審核、統(tǒng)一監(jiān)管的一體化提供了有利的技術(shù)條件支撐。要結(jié)合“金財(cái)”工程的整體部署，特別是以 “金財(cái)”工程中的收入管理系統(tǒng)為依托，通過銀行代收和相關(guān)應(yīng)用軟件的不斷完善，實(shí)現(xiàn)非稅收入管理信息化、科學(xué)化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的管理目標(biāo)，控制執(zhí)收單位的收入項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、賬戶設(shè)置、票據(jù)使用等，規(guī)范執(zhí)收行為，有效防止亂收費(fèi)等問題的發(fā)生

52、，并通過信息系統(tǒng)，對(duì)政府非稅收入的來源、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等動(dòng)態(tài)變化情況進(jìn)行監(jiān)管和分析，提高財(cái)政監(jiān)管能力。</p><p>　　6.強(qiáng)化對(duì)基金專戶、預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專戶的監(jiān)督管理</p><p>　　我國非稅收入在管理方式上是采取部分納入政府預(yù)算管理，部分進(jìn)入財(cái)政專戶，作為預(yù)算外資金進(jìn)行管理。1996年國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，將13項(xiàng)政府性基金納入財(cái)政預(yù)算管理，納入預(yù)算管理的

53、非稅收入資金所占比重不斷提高，據(jù)有關(guān)部門估計(jì)，目前這部分大概占到非稅收入總額的36～40％。但是，當(dāng)前“專戶存儲(chǔ)”制度強(qiáng)制力度還不夠，預(yù)算外資金進(jìn)入“專戶”的比例也不夠高，即使是進(jìn)入了“專戶”，在使用時(shí)也往往只是報(bào)經(jīng)財(cái)政部門進(jìn)行象征性的認(rèn)可，資金使用隨意性仍然較大。</p><p>　　財(cái)政對(duì)非稅收入實(shí)行專戶管理，首先要對(duì)單位的銀行賬戶進(jìn)行清理，取消多頭開戶，確立收支專戶。一個(gè)單位原則上只能開立一個(gè)收入專戶，一個(gè)

54、支出專戶。收入專戶除財(cái)政劃解外只能收、不能支，支出專戶除財(cái)政核撥支出外，只能支、不能收。通過專戶管理，可以保證各項(xiàng)收入全額繳入財(cái)政專戶，監(jiān)督全部支出使用情況，提高資金使用效益。取消原對(duì)一些單位實(shí)行的預(yù)算外收入按一定比例留用、不上繳財(cái)政專戶的管理辦法。預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專戶的收繳清算業(yè)務(wù)，由財(cái)政部門按規(guī)定程序委托代理銀行辦理。每日由代理銀行通過資金匯劃清算系統(tǒng)將繳入預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專戶的資金，全部劃轉(zhuǎn)到預(yù)算外資金財(cái)政專戶，實(shí)行零余額管理

55、。同時(shí)，代理銀行根據(jù)財(cái)政部門的規(guī)定，按照與財(cái)政部門簽訂的委托代理協(xié)議的要求，對(duì)收繳的收入按部門進(jìn)行分賬核算，并及時(shí)向執(zhí)收單位及其主管部門、財(cái)政部門反饋有關(guān)信息。</p><p>　　7.合理整合分散的管理職能，形成牽頭的專門管理機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)有關(guān)方面的協(xié)調(diào)</p><p>　　目前，我國不少地方財(cái)政部門都陸續(xù)成立了非稅收入管理處或非稅收入管理局。專職機(jī)構(gòu)的成立，對(duì)加強(qiáng)和完善非稅收入的規(guī)范化管

56、理提供了組織保障。但是在中央層次上，非稅收入管理職能在機(jī)構(gòu)配置上卻屬于一種相對(duì)分散的管理模式。具體管理方式是，行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金項(xiàng)目的設(shè)立和標(biāo)準(zhǔn)核定以及預(yù)算外資金管理政策的制定，由財(cái)政綜合部門負(fù)責(zé)；收費(fèi)票據(jù)的發(fā)放和監(jiān)管由財(cái)政票據(jù)監(jiān)管中心負(fù)責(zé)；非稅收入的核算和決算由國庫部門負(fù)責(zé)；非稅收入收支計(jì)劃由財(cái)政各歸口管理司局負(fù)責(zé)編制，預(yù)算部門負(fù)責(zé)審定。這種從收入、票據(jù)管理、標(biāo)準(zhǔn)制定、預(yù)算編制和預(yù)決算到支出管理相對(duì)分離的管理模式，雖然有利于各

57、部門相互監(jiān)督和制衡，但其弊端也是比較明顯的，突出的問題是管理效率大為降低，表現(xiàn)在：一是各個(gè)管理環(huán)節(jié)相互脫節(jié)。在財(cái)政內(nèi)部，制定政策的部門對(duì)政策執(zhí)行情況難以完全了解，也不清楚單位所有非稅收入是否已及時(shí)足額上繳財(cái)政專戶；負(fù)責(zé)非稅收入核算和決算的部門對(duì)非稅收入的來源不清楚，無法對(duì)其增減變化情況做出準(zhǔn)確的分析；負(fù)責(zé)部門預(yù)算編制的部門，在核定非稅收入計(jì)劃時(shí)，難以衡量各執(zhí)收部門上報(bào)的收入是否符合實(shí)際，容易出現(xiàn)執(zhí)收部門虛報(bào)收入的問題。二是導(dǎo)致非稅收入征

58、收監(jiān)</p><p>　　因此，有必要將分散的管理職能進(jìn)行合理整合，形成牽頭的專職部門，并加強(qiáng)有關(guān)方面的協(xié)調(diào)，在管政策和立項(xiàng)的部門、賬戶管理部門、收入管理、統(tǒng)計(jì)部門之間形成協(xié)調(diào)機(jī)制。</p><p>　?。ㄈ?規(guī)范非稅收入管理的治本措施與配套措施</p><p>　　1.進(jìn)一步完善分級(jí)財(cái)政體制</p><p>　　我國地方各級(jí)政府非稅收入行

59、為的不規(guī)范與財(cái)政體制的不完善和缺乏穩(wěn)定性有很大關(guān)系。因此，必須把規(guī)范非稅收入同深化財(cái)政體制改革結(jié)合起來。</p><p>　　1994年實(shí)行的財(cái)稅配套改革初步構(gòu)建了中央與地方（主要以省級(jí)為代表）之間的分稅分級(jí)財(cái)政體制框架，調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府理財(cái)積極性，財(cái)政收入連年大幅度增長(zhǎng)，但是這次改革還帶有明顯的過渡性，主要表現(xiàn)在：</p><p>　　其一，盡管財(cái)權(quán)關(guān)系初步明確，但是事權(quán)的劃分卻仍然不甚明

60、晰。一些本來應(yīng)由中央提供或參與提供的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障等大部分仍在由地方負(fù)擔(dān)，或名義上由中央負(fù)擔(dān)，事實(shí)上卻是“中央請(qǐng)客、地方買單”，在地方本級(jí)收入不足以應(yīng)付的情況下，地方政府無奈只能自尋財(cái)源，默許一些政府職能機(jī)構(gòu)以收費(fèi)等形式來解決實(shí)際問題，客觀上造成非稅收入的無序擴(kuò)張。</p><p>　　其二，財(cái)權(quán)劃分不盡合理。盡管稅制上設(shè)置了地方稅，但中央仍對(duì)包括地方稅在內(nèi)的所有稅目、稅基和稅率擁有最終決定權(quán)，更

61、不用說開征新的地方稅種的權(quán)利。一旦中央調(diào)整稅基或稅率，甚至取消地方稅種（如2003年中央決定取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅），則勢(shì)必影響地方的利益，在地方?jīng)]有相應(yīng)的可替代財(cái)力彌補(bǔ)的情況下，也將使地方政府打非稅收入的算盤。</p><p>　　其三，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付還沒有到位，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付方法不僅構(gòu)成復(fù)雜，幾個(gè)主要組成部分的目標(biāo)不一致，而且體制設(shè)計(jì)上以保證既得利益為前提，在調(diào)節(jié)地區(qū)差異方面的功能還很弱，并且缺乏足夠的透明度和穩(wěn)定性

62、。地方政府尤其是落后地區(qū)的政府難以把希望寄托在預(yù)算內(nèi)資金的轉(zhuǎn)移支付上，從而容易走上擴(kuò)張預(yù)算外資金的道路。</p><p>　　以上這些問題客觀上為非稅收入的擴(kuò)張留下了制度誘因，因此在這種情況下，深化非稅收入改革及規(guī)范其管理，也必須伴隨著深化財(cái)政體制改革尋求實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。</p><p>　　深化和完善稅制的一個(gè)重要前提內(nèi)容就是創(chuàng)造條件使地方逐步擴(kuò)大地方稅收選擇權(quán)和調(diào)整權(quán)，建立比較科學(xué)、合理

63、的地方稅收體系，在長(zhǎng)期看還要考慮賦予地方政府必要的因地制宜的設(shè)稅權(quán)。目前中央集中主要稅種的立法權(quán)是完全必要的，但是，對(duì)一個(gè)擁有13億人口的大國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源條件、稅源狀況各地差異懸殊，甚至相差很遠(yuǎn)，由中央統(tǒng)一地方稅種立法，不可能照顧好千差萬別的各地實(shí)情，不利于各地因地制宜解決實(shí)際問題，規(guī)范政府的非稅行為也就難以徹底。因此，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，可考慮逐步適當(dāng)下放稅收管理權(quán)限。從國外的經(jīng)驗(yàn)看， 實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦主義是規(guī)范

64、制度外財(cái)政的制度保障（哈維。s. 羅森， 2000）。在中國當(dāng)前的情況下，盡快完善分稅制，逐步賦予地方政府（首先是省級(jí)政府） 一定的稅收權(quán)，是很有必要的。</p><p>　　2.推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革</p><p>　　在我國“三亂”之所以屢禁不止，一個(gè)重要原因就是政府應(yīng)當(dāng)承辦的事沒有足夠的財(cái)力作保證。因此，從政府的角度講，應(yīng)按照公共財(cái)政框架的要求，積極改變職能“越位”與“

65、缺位”并存的狀況，把政府應(yīng)做、必須做的事堅(jiān)決做好，把政府不應(yīng)做的事予以排除。各級(jí)財(cái)政部門要千方百計(jì)地保證政府職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)辦事項(xiàng)的資金供應(yīng)。這樣，才能從根本擺正客觀需求和財(cái)力不足這一永恒矛盾中政府的態(tài)度，也是根治非稅收入方面弊病的根本要領(lǐng)之一。</p><p>　　規(guī)范非稅收入還要與加快機(jī)構(gòu)改革的步伐、合理分流安置現(xiàn)有收費(fèi)人員結(jié)合起來。近些年來，有些機(jī)構(gòu)成立伊始就明確用收費(fèi)來解決經(jīng)費(fèi)開支，每增加一個(gè)機(jī)構(gòu)，總伴隨著新

66、的收費(fèi)項(xiàng)目出臺(tái)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)、人員膨脹和收費(fèi)變本加厲的惡性循環(huán)。因此，規(guī)范非稅收入必須同機(jī)構(gòu)改革同步進(jìn)行，對(duì)現(xiàn)有收費(fèi)人員應(yīng)結(jié)合機(jī)構(gòu)改革妥善安置。對(duì)進(jìn)入公務(wù)員序列的，經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)；一些收費(fèi)項(xiàng)目轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)的，由經(jīng)營單位自行負(fù)擔(dān)；對(duì)符合離退休條件的，由離退休人員所在單位負(fù)擔(dān)或通過社會(huì)保障途徑加以解決。</p><p>　　3.加強(qiáng)法制建設(shè)和制度規(guī)范</p><p>　　當(dāng)前，有關(guān)非稅收入管

67、理的規(guī)章制度大多是一些政府部門分散或聯(lián)合發(fā)文的決定、辦法和通知，法律級(jí)次較低，不易協(xié)調(diào)，實(shí)際貫徹執(zhí)行難以得到充分保障。而且在這些政府文件中，基本上都是以“預(yù)算外資金”為管理對(duì)象，對(duì)非稅收入的范疇還沒有一個(gè)明晰的界定。此外，對(duì)違反非稅收入規(guī)則的事件缺乏明確的責(zé)任追究和相應(yīng)處罰或懲治的制度規(guī)范，也使得非稅收入在征收征繳過程中存在執(zhí)行不力和違規(guī)行為的多發(fā)。</p><p>　　隨著非稅收入的概念逐漸得到厘清和普遍運(yùn)用，

68、建議在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，研究起草專門的“非稅收入管理?xiàng)l例”，就非稅收入的性質(zhì)、范圍、分類、征收管理以及支出規(guī)范做出明確的規(guī)定。在實(shí)際操作層面，可考慮先行制訂《非稅收入征收管理?xiàng)l例》，并在“金財(cái)工程”的配套支持下，來制度化地解決非稅收入收繳過程中監(jiān)控不力、混亂無序的問題。</p><p>　　4.深化投融資體制改革</p><p>　　由前文的分析可知，我國有不少基金和收費(fèi)項(xiàng)目的出臺(tái)與一些國家的一

69、些（重大）基本建設(shè)投資的資金留缺口有著重要的關(guān)聯(lián)，某些收費(fèi)和基金甚至就是直接為彌補(bǔ)這種資金缺口而開設(shè)的。因此，非稅收入的配套改革的一個(gè)重要方面就是要通過深化投融資體制改革，來尋求解決某些重大、戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金來源問題，應(yīng)更多的考慮通過規(guī)范化的債券融資、政策性金融支持、資產(chǎn)證券化，或者bot、tot等其他方式來解決，而不能再通過設(shè)立新的收費(fèi)或基金項(xiàng)目的方式來籌集建設(shè)資金，特別是要嚴(yán)格防止由于項(xiàng)目概算不足、資金來源不落實(shí)和資金規(guī)模預(yù)

70、留缺口等問題而形成對(duì)收費(fèi)和基金的倒逼。</p><p><b>　　主要參考文獻(xiàn)：</b></p><p>　　1.國際貨幣基金組織，《2001政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》。</p><p>　　2.世界銀行，《世界發(fā)展報(bào)告2001－2002》。</p><p>　　3.賈康，《轉(zhuǎn)軌時(shí)代的執(zhí)著探索》中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年7月

71、第1版。</p><p>　　4.賈康，白景明，《中國政府收入來源及完善對(duì)策研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2002年第2期。</p><p>　　5.賈康主編，《稅費(fèi)改革研究文集》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年第1版。</p><p>　　6.樊綱：《論公共支出的新規(guī)范》，《中國制度變遷的案例研究（第1 集） 》， 上海人民出版社1996 年版。</p><p

72、>　　7.李友志，《政府非稅收入管理》2003年7月第1版。</p><p>　　8.李雙成，孫文基，宋義武，《費(fèi)改稅》，中國審計(jì)出版社2000年第1版。</p><p>　　9.夏杰長(zhǎng)，《中國政府收入體系研究》，《廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第3期。</p><p>　　10.李辰星，李安東，《深化收支兩條線改革，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理》，《財(cái)政研究》2002年第

73、5期。</p><p>　　11.陳志勇，《稅費(fèi)關(guān)系與地方政府收入制度的構(gòu)建》，《稅務(wù)研究》2000年第6期。</p><p>　　12.四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《省財(cái)政廳、省監(jiān)察廳關(guān)于對(duì)省級(jí)政府非稅收入實(shí)行銀行代收的管理辦法》的通知，2001第4號(hào)。</p><p>　　13.《遼寧省非稅收入收繳管理制度改革記實(shí)》，《遼寧財(cái)稅》2003年第9期。&