美國金融監(jiān)管改革及最新進展情況簡報

1、<p>　　美國金融監(jiān)管體制改革</p><p>　　危機前的美國金融監(jiān)管體制</p><p>　?。ㄒ唬┪C前美國金融監(jiān)管體制概況</p><p>　　美國金融業(yè)長期以來實行“雙層多頭”金融監(jiān)管體制。所謂的“雙層”指的是在聯(lián)邦和州兩個層級都有金融監(jiān)管部門，“多頭”是設立了多家監(jiān)管機構，分別行使不同的監(jiān)管職責。</p><p>　　

2、具體來說，在金融危機以前，美國聯(lián)邦一級的金融監(jiān)管機構有：美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)（Federal Reserve System，簡稱美聯(lián)儲或FED）、貨幣監(jiān)理署（The Office of the Comptroller of the Currency，簡稱OCC）、聯(lián)邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC）、全國信用社管理局（National Credit Union Admi

3、nistration，簡稱NCUA）、證券交易委員會（Securities and Exchange Commission，簡稱SEC）和商品期貨交易委員會（Commodity Futures Trading Commission，簡稱CFTC）。州一級的監(jiān)管機構包括各州銀行業(yè)監(jiān)管機構、證券業(yè)監(jiān)管機構和保險業(yè)監(jiān)管機構。此外，美國還有跨部門的監(jiān)管機制，主要是聯(lián)邦金融機構檢查委員會（Federal Financial Institution

4、 Examinations Council，簡稱FFIEC）和總統(tǒng)金融市場工作組（President’s Working</p><p>　　（二）銀行業(yè)監(jiān)管機構的基本情況</p><p>　　1、聯(lián)邦儲備系統(tǒng)（FED）</p><p>　　1913年12月23日，美國威爾遜總統(tǒng)簽署了《聯(lián)邦儲備法》，由此創(chuàng)立了承擔中央銀行職能的聯(lián)邦儲備系統(tǒng)。聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的組成包括：

5、聯(lián)邦儲備委員會（The Board of Governors of the Federal Reserve System）、聯(lián)邦公開市場委員會（Federal Open Market Committee）、聯(lián)邦儲備銀行（Federal Reserve Banks），以及數(shù)千家會員銀行。</p><p>　　其中，聯(lián)邦儲備委員會的主要職責包括：制定貨幣政策，運用法定存款準備金和再貼現(xiàn)率兩大工具，影響市場資金成本與價

6、格，促進經(jīng)濟、就業(yè)和物價等經(jīng)濟指標的穩(wěn)定；實施金融監(jiān)管，控制金融市場的系統(tǒng)性風險；管理美國支付清算體系。</p><p>　　聯(lián)邦公開市場委員會的主要職責是根據(jù)經(jīng)濟形勢，決定聯(lián)邦基金利率水平，運用公開市場操作這一貨幣政策工具，通過買賣美國國債和政府機構債券，將聯(lián)邦基金利率控制在目標水平，從而影響長短期利率、匯率走勢，繼而引導商品生產(chǎn)與價格、就業(yè)狀況等經(jīng)濟指標，以此實現(xiàn)貨幣政策目標。此外, 它還負責決定貨幣總量的增

7、長范圍（即新投入市場的貨幣數(shù)量），并對聯(lián)邦儲備銀行在外匯市場上的活動進行指導。 </p><p>　　聯(lián)邦儲備銀行的主要職能包括：一是貨幣發(fā)行職能。各聯(lián)儲區(qū)行負責向所在區(qū)域銀行系統(tǒng)發(fā)放和回收現(xiàn)金。二是貨幣政策職能。聯(lián)儲銀行參與政策制定，進行宏觀經(jīng)濟調(diào)研并提出貼現(xiàn)率調(diào)整建議。三是銀行監(jiān)管職能。聯(lián)儲區(qū)行主要負責對在各州注冊的商業(yè)銀行、銀行控股公司以及外國商業(yè)銀行進行現(xiàn)場檢查。四是政府服務職能。財政

8、部在聯(lián)儲區(qū)行開設政府資金專戶，各類政府部門的日常收支都通過該賬戶進行操作，為稅收繳納、各類國債和聯(lián)邦機構債券資金的清算提供服務。五是存款機構服務職能。為各存款機構提供支票清算、轉賬支付、電子匯款等資金清算服務。</p><p>　　2、貨幣監(jiān)理署（OCC）</p><p>　　美國貨幣監(jiān)理署成立于1863年，隸屬于財政部，總部位于華盛頓。貨幣監(jiān)理署對在聯(lián)邦注冊的銀行的業(yè)務活動進行全面監(jiān)督管

9、理，確保美國整個銀行體系的穩(wěn)定健康和競爭能力。</p><p>　　貨幣監(jiān)理署的主要職責包括：一是銀行監(jiān)管職責。貨幣監(jiān)理署對申請在聯(lián)邦注冊的商業(yè)銀行（包括外資銀行）進行審批，對其機構增設撤并和資本金調(diào)整等事項進行審批，并主要對聯(lián)邦注冊的全國性銀行的境內(nèi)外的各項經(jīng)營活動開展監(jiān)督管理。二是金融穩(wěn)定職責。貨幣監(jiān)理署通過監(jiān)管服務，促進整個銀行業(yè)的安全、高效和健康運行。</p><p>　　儲蓄機構

10、監(jiān)管署（Office of Thrift Supervision，簡稱OTS）主要負責儲蓄協(xié)會及其控股公司的監(jiān)管。但根據(jù)《多德-弗蘭克法案》，儲蓄機構監(jiān)管署于2012年7月21日并入貨幣監(jiān)理署。貨幣監(jiān)理署因此新增了監(jiān)管在聯(lián)邦注冊的儲蓄銀行和儲蓄貸款協(xié)會的職能。</p><p>　　3、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）</p><p>　　美國政府針對20世紀20年代到30年代初大量銀行倒閉導致

11、的金融危機，根據(jù)《格拉斯-斯蒂格爾法》于1933年成立了聯(lián)邦存款保險公司，總部位于華盛頓。聯(lián)邦存款保險公司的宗旨是通過提供存款保險，維護公眾對銀行體系的信心，監(jiān)督銀行安全運營，確保存款安全，維護存款人利益。該公司向參與存款保險的金融機構的收取保險費，組成保險基金，在金融機構發(fā)生風險時，動用保險基金對儲戶補償。</p><p>　　4、全國信用社管理局（NCUA）</p><p>　　全國信

12、用社管理局負責監(jiān)管所有持有聯(lián)邦牌照的信用社，以及選擇參加其存款保險計劃的州牌照信用社。全國信用社管理局作為“最終貸款人”為信用社提供流動性支持，同時管理運作“全國信用社保險基金”，為信用社提供存款保險。</p><p>　　5、各州銀行管理機構</p><p>　　各州政府均下設專門的銀行管理局（廳），實施對州注冊銀行的金融監(jiān)管。主要職責是準入審批并發(fā)放州注冊銀行執(zhí)照、機構撤并；頒布并實施

13、本州銀行的監(jiān)管政策和規(guī)章制度；對州立銀行和其他金融機構日常經(jīng)營活動進行檢查；對經(jīng)營不善銀行吊銷執(zhí)照并勒令停業(yè)整頓。</p><p>　　（三）證券、保險業(yè)監(jiān)管機構的基本情況</p><p>　　1、證券交易委員會（SEC）</p><p>　　美國證券交易委員會是根據(jù)《1934年證券交易法》于1934年成立的美國聯(lián)邦政府專門委員會，旨在監(jiān)督證券法規(guī)的實施。</

14、p><p>　　美國證券交易委員會的管理條例旨在加強信息的充分披露，保護市場上公眾投資利益不被玩忽職守和虛假信息所損害。美國所有的證券發(fā)行無論采取何種形式都必須向委員會登記注冊，發(fā)行人必須要按相關規(guī)定進行信息披露。證券交易所、投資銀行、證券經(jīng)紀商、共同基金、投資顧問及其他所有在證券領域里提供服務的中介機構和個人都必須接受委員會監(jiān)督管理。</p><p>　　2、商品期貨交易委員會（CFTC）&

15、lt;/p><p>　　商品期貨交易委員會是美國政府的一個獨立機構，成立于1974年，最初任務是監(jiān)管美國的商品期貨和期權市場，之后職責范圍逐漸更新和擴展，現(xiàn)負責監(jiān)管商品期貨、期權和金融期貨、期權市場。</p><p>　　商品期貨交易委員會的任務是保護商品和金融期權期貨市場的參與者免受欺詐、操縱等不當行為的侵害，培育開放、競爭和健康的期貨和期權市場。通過有效的監(jiān)管，商品期貨交易委員會能夠使得期

16、貨市場發(fā)揮價格發(fā)現(xiàn)和風險轉移的功能。</p><p><b>　　各州保險監(jiān)管局</b></p><p>　　美國的保險監(jiān)管職責主要由各州的保險監(jiān)管局承擔，包括市場準入以及監(jiān)測檢查等日常監(jiān)管。此外，各州保險監(jiān)管局于1987年共同設立了全美保險監(jiān)管協(xié)會（National Association of Insurance Commissioners ，簡稱NAIC），作為

17、州保險監(jiān)管局的輔助監(jiān)管機構。</p><p>　?。ㄋ模┛绮块T監(jiān)管機構的基本情況</p><p>　　1、聯(lián)邦金融機構檢查委員會（FFIEC）</p><p>　　聯(lián)邦金融機構檢查委員是成立于1979年的一個跨部門機構，作為銀行業(yè)監(jiān)管機構的協(xié)調(diào)機構，主要職責是協(xié)調(diào)統(tǒng)一各個負責監(jiān)管銀行機構的聯(lián)邦監(jiān)管部門的監(jiān)管檢查原則、標準和報告格式。</p><p

18、>　　2、總統(tǒng)金融市場工作組（PWG）</p><p>　　總統(tǒng)金融市場工作組最初是里根總統(tǒng)于1988年創(chuàng)設的，工作組成員包括財政部長、美聯(lián)儲主席、證券交易委員會主席和商品期貨交易委員會主席。其職能是進行跨部門的協(xié)調(diào)，共享信息，以及研究涉及跨部門監(jiān)管的事宜。</p><p>　　美國金融監(jiān)管體制改革</p><p>　?。ㄒ唬抖嗟?弗蘭克法案》主要內(nèi)容<

19、;/p><p>　　2007年次貸危機發(fā)生后，美國政府針對監(jiān)管體制中的漏洞積極推行金融體制改革，對金融監(jiān)管采取了一系列措施，力圖堵塞監(jiān)管漏洞。2009年6月，奧巴馬政府頒布了被外界稱為金融體制改革方案的白皮書，旨在增強美國資本市場的競爭力，保護美國的消費者利益和維護市場穩(wěn)定。2010年7月21日，美國總統(tǒng)奧巴馬正式簽署經(jīng)過一年多修正的金融監(jiān)管改革法案——《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者金融保護法案》（《多德-弗蘭克法

20、案》），力求從強化宏觀審慎監(jiān)管、提高監(jiān)管標準、建立自救處置機制、加強影子銀行監(jiān)管、改革證券市場、加強消費者保護等方面改革金融監(jiān)管。該法案圍繞監(jiān)管系統(tǒng)性風險和消費者金融保護兩大核心，著重推進了七個方面的改革措施。</p><p>　　成立消費者金融保護局，加強對消費者權益的保護</p><p>　　新法案在美聯(lián)儲體系下建立消費者金融保護局（Consumer Financial Protect

21、ion Bureau，簡稱CFPB），對向消費者提供信用卡、按揭貸款等金融產(chǎn)品或服務的銀行或非銀行金融機構進行監(jiān)管。消費者金融保護局擁有檢查所有抵押貸款相關業(yè)務并對其實施監(jiān)管的權力，大型非銀行金融機構及資產(chǎn)規(guī)模超過100億美元的銀行或者信貸機構均將在其管轄范圍之內(nèi)。</p><p>　　法案賦予其的職責有：第一，該局可以通過數(shù)據(jù)分析和研究，以對相關金融市場進行監(jiān)管，并對這些產(chǎn)品和服務的適當性進行評估。第二，該局有

22、權根據(jù)現(xiàn)行消費者金融法來設立規(guī)則，并采取適當?shù)膹娭茍?zhí)行來處理違規(guī)事件。第三，負責實施金融教育。第四，負責接收、處理和解答消費者的投訴。第五，該局有責任保護弱勢消費者，包括年長者、服役人員及其親屬。</p><p>　　此外，消費者金融保護局下設金融知識辦公室（Office of Financial Literacy）加強對公眾的金融知識教育，并設立社區(qū)熱線，處理消費者對金融產(chǎn)品和服務的投訴。</p>

23、<p>　　成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，應對系統(tǒng)性風險</p><p>　　新法案建立由9家金融監(jiān)管機構首腦組成的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（Financial Stability Oversight Council，簡稱FSOC），美國財長同時擔任金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會主席，成員還包括美聯(lián)儲主席、貨幣監(jiān)理署主席、聯(lián)邦存款保險公司主席、美國證監(jiān)會主席、消費者金融保護局主席等。</p><p>

24、　　設立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會主要有三重目的：一是識別威脅金融穩(wěn)定的風險；二是強化市場紀律，消除股東、債權人、交易對手方關于政府將保護其免受損失的預期；三是應對威脅金融體系穩(wěn)定的新的風險因素。</p><p>　　金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會主要職責有：一是認定系統(tǒng)重要性非銀行金融機構。被認定為系統(tǒng)重要性的非銀行金融機構必須接受美聯(lián)儲監(jiān)管。二是促進成員機構、其他聯(lián)邦或州監(jiān)管機構之間的信息共享，協(xié)調(diào)政策制定、檢查、報告和處罰等事

25、項。三是跟蹤國內(nèi)外金融監(jiān)管和金融發(fā)展動態(tài)，并向國會提出建議，提高金融市場效率和競爭力，促進金融穩(wěn)定。四是為資本充足率、杠桿率、流動性、風險集中度等方面制定和實施更嚴厲的監(jiān)管標準，并針對金融機構的某些業(yè)務可能導致流動性風險或可能引發(fā)金融體系連鎖反應的，向功能監(jiān)管機構提出提高監(jiān)管標準的建議。五是認定具有系統(tǒng)重要性的支付結算系統(tǒng)等金融市場基礎設施。六是探尋可能影響金融穩(wěn)定的監(jiān)管真空。</p><p>　　此外，該委員會

26、擁有“先發(fā)制人”的監(jiān)管授權，即為防范可能的系統(tǒng)性風險，在三分之二多數(shù)投票通過后，可批準美聯(lián)儲對大型金融機構強制分拆重組或資產(chǎn)剝離。美國財政部建立的金融研究所，配備經(jīng)濟學家、會計師、律師、前任監(jiān)管人員等專家，也將協(xié)助金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會進行金融信息的收集和分析，并將相關結果定期上報國會并公開披露。</p><p>　　3、完善機制，解決“大而不能倒”問題</p><p>　　首先，法案致力于健

27、全預防機制，降低金融機構“大而不能倒”情況出現(xiàn)的可能性。主要措施是建立新的系統(tǒng)風險監(jiān)管框架，將所有具有系統(tǒng)重要性的銀行和非銀行金融機構納入美聯(lián)儲的監(jiān)管之下，并引入“沃爾克規(guī)則（Volcker rule）”，限制銀行和控股公司從事自營性交易，禁止銀行做空或做多其銷售給客戶的金融產(chǎn)品。</p><p>　　其次，為了保護納稅人利益，法案還進一步完善了處置機制。一是由聯(lián)邦存款保險公司建立有序清算機制，對系統(tǒng)性重要金融機

28、構進行清盤，股東及無擔保債權人將承擔相應損失。二是對金融危機期間美聯(lián)儲實施的所有應急借款計劃進行一次性審計，并限制美聯(lián)儲的應急借款權。三是通過向大型金融機構征費建立“清算基金”，用于對瀕臨破產(chǎn)的金融機構的破產(chǎn)清算。</p><p>　　4、監(jiān)督高管薪酬，抑制風險過度行為</p><p>　　法案在高管薪酬問題上為股東提供了更多的話語權，包括使用代理人參與董事選舉、擁有不具約束力的投票權，即

29、對管理層薪酬有建議權，但不構成強制約束等；要求董事會下的薪酬委員會完全由獨立人士組成；允許監(jiān)管機構強行中止金融機構不恰當、不謹慎的薪酬方案，并要求金融機構披露薪酬結構中所有的激勵要素；對上市公司基于錯誤財務信息發(fā)放的高管薪酬，美國證監(jiān)會擁有追索權。</p><p>　　5、強化證券業(yè)監(jiān)管，保護投資者利益</p><p>　　法案要求制訂新的嚴格規(guī)定，以保證投資顧問、金融經(jīng)紀人和評級公司的透

30、明度和可靠性；強調(diào)華爾街經(jīng)紀人的受托職責，即客戶利益高于經(jīng)紀人的自身利益；加強美國證監(jiān)會的監(jiān)管職能，增加其監(jiān)管經(jīng)費。針對信用評級機構，新法案規(guī)定在美國證券交易委員會中成立專門的監(jiān)管辦公室，每年提供監(jiān)管報告；對評級機構要求更完全的信息披露，包括其內(nèi)部運作、評級方法、歷史表現(xiàn)、報酬來源等等；降低評級公司與被評級機構和承銷商間的利益關聯(lián)度，在評級公司人員跳槽至客戶方時實施離職審查；允許投資者對惡意和輕率的評級行為提起訴訟；鼓勵投資者建立內(nèi)部信

31、用評級標準，降低監(jiān)管機構和投資者對評級公司的依賴；對長期評級質(zhì)量低劣的機構，美國證券交易委員會擁有摘牌的權利。</p><p>　　6、加強金融衍生產(chǎn)品監(jiān)管</p><p>　　該法案特別加強了對場外交易（OTC）衍生產(chǎn)品和資產(chǎn)支持證券等的監(jiān)管，重要內(nèi)容包括：將大部分場外金融衍生產(chǎn)品移入交易所和清算中心；要求銀行將信用違約掉期等高風險衍生產(chǎn)品剝離到特定的子公司（銀行可保留常規(guī)的利率、外匯、

32、大宗商品等衍生產(chǎn)品）；對從事衍生品交易的公司實施特別的資本比例、保證金、交易記錄和職業(yè)操守等監(jiān)管要求。為防止銀行機構通過證券化產(chǎn)品轉移風險，要求發(fā)行人必須將至少5%的風險資產(chǎn)保留在其資產(chǎn)負債表上。</p><p>　　7、加強對對沖基金等機構的監(jiān)管</p><p>　　要求大型的對沖基金、私募股權基金及其他投資顧問機構在美國證監(jiān)會登記，披露交易信息，并接受定期檢查。如果此類機構具有特大規(guī)模

33、或特別風險，將同時接受美聯(lián)儲的系統(tǒng)風險監(jiān)管。針對此前保險業(yè)沒有聯(lián)邦監(jiān)管機構的制度空白，財政部下設新的監(jiān)管辦公室，與各州監(jiān)管部門聯(lián)合監(jiān)管保險公司。</p><p>　?。ǘ┙凇抖嗟?弗蘭克法案》框架下各項金融監(jiān)管改革措施推進情況</p><p><b>　　1、沃爾克規(guī)則</b></p><p>　　2011年10月11日，美國貨幣監(jiān)理署、美

34、聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司和美國證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《禁止與限制自營交易以及投資對沖基金和私募股權基金》（Prohibitions and Restrictions on Proprietary Trading and Have Certain Interests in, or Relationships with, Hedge Funds and Private Equity Funds）（征求意見稿）。該草案對《多德-弗蘭克法案》中“沃爾克

35、規(guī)則”的相關原則提出了具體實施措施，對合法的做市行為和禁止的自營交易提出了區(qū)分方法，并確定了諸多豁免條款。例如由美國政府、政府支持企業(yè)、地方政府發(fā)起的金融工具的交易不受“沃爾克規(guī)則”的限制，流動性、資產(chǎn)負債管理方面的自營交易也屬于豁免之列。草案還要求銀行建立內(nèi)部合規(guī)程序并向監(jiān)管機構報告相關數(shù)據(jù)，確保其相關交易業(yè)務合規(guī)。</p><p>　　該草案于2012年1月13日結束意見征詢。2013年12月沃爾克規(guī)則通過最

36、終版，并已于2015年7月21日起執(zhí)行。</p><p>　　2、強化外資銀行集團審慎標準規(guī)則</p><p>　　2014年3月，美聯(lián)儲通過了《強化外資銀行集團審慎標準規(guī)則》，此規(guī)則也屬于《多德-弗蘭克法案》中一部分，將于2016年7月1日生效執(zhí)行。此規(guī)則主要通過加強外資銀行對在美設立的附屬公司、分支機構等管理模式、風險控制、壓力測試、債務與流動性限額等方面的監(jiān)管要求，以達到防范金融危機

37、發(fā)生，降低美國金融體系風險，保持美國金融體系穩(wěn)定等目的。</p><p>　　3、系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管</p><p>　　2011年10月11日金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會發(fā)布《監(jiān)管特定非銀行金融機構》（Authority to Require Supervision and Regulation of Certain Nonbank Financial Companies）（第二次征求意見稿）

38、，進一步明確了系統(tǒng)重要性非銀行金融機構的初步識別標準。</p><p>　　2012年4月11日，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會批準通過了《監(jiān)管特定非銀行金融機構》的最終規(guī)則和解釋性指導，并于2012年5月2日生效。最終規(guī)則和解釋性指導闡述了金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會將如何依據(jù)《多德-弗蘭克法案》實施法定標準和注意事項，以及實施遵循的程序。</p><p><b>　　4、自救處置計劃</b&

39、gt;</p><p>　　2011年10月17日，美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司聯(lián)合出臺自救處置計劃（Resolution Plan）的有關規(guī)定，推動《多德-弗蘭克法案》“生前遺囑”相關監(jiān)管要求落地。并表資產(chǎn)在500億美元以上的銀行控股公司和金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會指定的由美聯(lián)儲監(jiān)管的系統(tǒng)重要性非銀行金融機構，每年均須向美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司提交自救處置計劃。當目標機構經(jīng)營出現(xiàn)困難，但仍然具償付能力且無需開展破產(chǎn)處置時，

40、可以觸發(fā)自救處置計劃。</p><p><b>　　5、衍生品交易</b></p><p>　　在 2013 年第一季度，《多德-弗蘭克法案》要求包括利率掉期（Interest Rate Swaps）和信用指數(shù)（Credit Indices）在內(nèi)的所有標準化場外衍生品合約通過受監(jiān)管的中央對手方結算機構進行統(tǒng)一清算。</p><p>　　在 20

41、14 年第二季度，《多德-弗蘭克法案》新增了互換交易平臺（Swap Execution Facility，SEF），廢除了原有的覆蓋品種有限的場外監(jiān)管平臺——衍生品交易平臺（Derivatives Transaction Execution Facility，DTEF）。法案要求小規(guī)模的場外衍生品（如利率掉期及信貸指數(shù)衍生產(chǎn)品，Credit Index Derivatives）都必須在受監(jiān)管的交易所、SEF或證券互換交易平臺（SSEF）

42、內(nèi)交易。</p><p><b>　　6、消費者金融保護</b></p><p>　　2013年2月27日，消費者金融保護局公布2013年-2017年戰(zhàn)略計劃。在此計劃中，消費者金融保護局提出四項目標：防范對消費者的金融損害，促進有利于消費者的金融舉措；使消費者擁有更好的金融生活；告知公眾，政策制定者和消費者金融保護局自己的政策制定者基于消費者金融市場和消費行為的數(shù)據(jù)