玩忽職守罪量刑之立法思考

1、<p>　　玩忽職守罪量刑之立法思考</p><p>　　本文案例啟示：玩忽職守罪量刑偏輕直接影響了打擊瀆職犯罪的社會效果，當(dāng)前導(dǎo)致玩忽職守罪量刑過輕的原因是多方面的。對此，可以從降低立案標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化量刑情節(jié)、豐富刑種、嚴(yán)格緩免刑適用情節(jié)、限制量刑裁量權(quán)、加強量刑監(jiān)督等方面緩解輕刑化現(xiàn)狀。 </p><p>　　一、玩忽職守罪量刑現(xiàn)狀 </p><p>　　

2、玩忽職守罪是指國家機關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或不認(rèn)真履行職責(zé)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。我國刑法對玩忽職守罪在量刑上規(guī)定兩個層次，一是造成重大損失，處三年以下有期徒刑或者拘役；二是情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。由于法定量刑的存在，在一些重特大案件中，相關(guān)責(zé)任人因玩忽職守造成慘重?fù)p失后所得到的懲罰與其所造成的損失相比凸顯罪刑失衡，刑罰的威懾、警示預(yù)防作用就大打折扣，此種情況從以下案例中可窺一斑。

3、</p><p>　　[案例一]浙江金華縣原縣長王新根玩忽職守，放縱虛開增值稅發(fā)票，稅價合計40多億元，給國家造成直接經(jīng)濟損失7億多元，在稅務(wù)機關(guān)的追繳下，最終有1.83億元的稅收沒有追回，被以玩忽職守罪判處有期徒刑三年。 </p><p>　　[案例二]河南省焦作市“天堂”大火特大火災(zāi)事故，共造成74人死亡，2人受傷，直接財產(chǎn)損失199524元。焦作市工商局直屬分局原科長劉聯(lián)平、原副局長

4、杜斌，違規(guī)對“天堂音像俱樂部”發(fā)放營業(yè)執(zhí)照，東方紅派出所原指導(dǎo)員劉忠漢疏于安全檢查，是導(dǎo)致火災(zāi)事故的重要原因，法院以玩忽職守罪分別判處劉聯(lián)平、杜斌、劉忠漢有期徒刑5年。 </p><p>　　[案例三]平頂山市新華四礦發(fā)生瓦斯爆炸，致使76人死亡，15人受傷。齊同燕作為平頂山市新華區(qū)主管安全生產(chǎn)的副區(qū)長，在分管煤炭局、地礦局、安監(jiān)局期間，其工作流于形式，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，致使國家和人民的利益遭受重大損失，其行為構(gòu)成玩

5、忽職守罪，被判處有期徒刑3年，緩刑5年。 </p><p>　　從以上三個案例中可以看出一組數(shù)字：7億―3年；死亡74人―5年；死亡76人―判3緩5。由此可見，7個億損失才承擔(dān)3年有期徒刑責(zé)任，74條人命才換來5年監(jiān)禁，無論從數(shù)字比較，還是價值上判斷都是嚴(yán)重失衡的，然而此類情況并非個案，因國家機關(guān)工作人員失職造成重大損失的案例不勝枚舉，在慘不忍睹的事實面前，顯然職能部門監(jiān)管的失職甚至瀆職“功不可沒”。然而，慘重的

6、損失與輕判形成鮮明對照，大量審判實例凸顯我國玩忽職守罪量刑普遍輕緩化的現(xiàn)狀，不得不引起我們的思考和研究。 </p><p>　　二、玩忽職守罪量刑輕緩化原因 </p><p>　　目前，導(dǎo)致玩忽職守罪量刑過輕的原因很多，有立法觀念的原因，也有量刑配置的問題，但總結(jié)起來，主要有以下幾個方面： </p><p>　　（一）傳統(tǒng)法律觀念是量刑輕緩的重要根源 </p&

7、gt;<p>　　玩忽職守罪的量刑與其造成的巨大損失之間的不相稱，與我國的法律思想及傳統(tǒng)法律觀念有重大關(guān)系。從中國封建社會將犯罪劃分為公罪與私罪時起，公罪處罰從輕的意識就已深入人們的思想，并成為一種文化沉淀，再加上自古“官重民輕”價值觀念的束縛，使得對玩忽職守行為在立法上輕舉輕打，量刑幅度偏低，更導(dǎo)致大案要案中有玩忽職守行為的人得不到嚴(yán)懲，也使得刑罰在本罪上失之過寬。 </p><p>　?。ǘ┤?/p>

8、罪標(biāo)準(zhǔn)高、法定刑低是直接因素 </p><p>　　根據(jù)我國刑法規(guī)定，行為人的玩忽職守行為必須致公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的情況下才能構(gòu)成玩忽職守罪，并且首個量刑幅度是3年以下有期徒刑或拘役，最高刑期也僅為7年有期徒刑，這同貪污賄賂以及一些經(jīng)濟犯罪的法定刑相比明顯過輕。同時，法定刑低意味著犯罪成本低，犯罪成本低就會讓犯罪人產(chǎn)生僥幸心理，在利益的誘惑面前不惜以身試法。 </p><p&

9、gt;　?。ㄈ┝⒎笮詫?dǎo)致法院自由裁量權(quán)空間過寬 </p><p>　　目前，我國緩刑、免刑的適用很大程度上依賴于法官的內(nèi)心確信。由于現(xiàn)行法律和有關(guān)司法解釋對法官在什么情況下可以對被告人適應(yīng)緩刑，在什么情況下可以適用免刑等問題沒有作出具體規(guī)定，對緩刑的前提條件“情節(jié)嚴(yán)重”、“悔罪表現(xiàn)”、“不具有社會危害性”等，法律和司法解釋也沒有任何描述性或者列舉性的規(guī)定，導(dǎo)致法官在對被告人量刑時沒有可操作性的法律依據(jù)，造成

10、宣告緩刑、免刑的隨意性比較大。 </p><p>　　立法的模糊性和抽象性客觀上使得法院的自由裁量權(quán)空間過寬，為玩忽職守罪的輕刑化創(chuàng)造了條件。“有的法官在自由裁量過程中，對可以從輕、減輕處罰的均予以減輕處罰，甚至連減兩個量刑檔次后，適用緩刑?！盵1] </p><p>　?。ㄋ模┝啃倘狈τ行ПO(jiān)督機制 </p><p>　　如前所述，法官在對玩忽職守罪量刑時，自由裁量

11、權(quán)空間過寬，而這種自由裁量又缺乏有效的監(jiān)督機制，直接加劇了該罪輕刑化判決的趨勢。雖然法律規(guī)定檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對法院的審判活動進(jìn)行監(jiān)督，但在量刑監(jiān)督方面，缺乏可操作性強的具體標(biāo)準(zhǔn)，檢察官對于法官的自由裁量權(quán)，往往只能從學(xué)理上推斷是否屬于量刑畸輕，然后提出抗訴等監(jiān)督意見，并且實踐中，檢察機關(guān)對玩忽職守罪的量刑方面提出抗訴的情況少之又少。 </p><p>　　此外，還存在形勢政策、刑罰觀念、量刑主體的個體性要素、行政權(quán)干

12、預(yù)等外在因素的影響，使得玩忽職守罪輕刑化的趨勢日趨明顯。 </p><p>　　三、完善玩忽職守罪量刑的立法思考 </p><p>　?。ㄒ唬┩晟仆婧雎毷刈锪啃痰谋匾?</p><p>　　1.實現(xiàn)“量刑公正”的內(nèi)在要求 </p><p>　　量刑公正與定罪公正一樣，是刑事司法公正的重要內(nèi)容之一，是司法公正最敏感的神經(jīng)，它是當(dāng)事者可以感受到

13、、旁觀者可以觀察到的“看得見的正義”。量刑公正要求法院對犯罪人裁量刑罰、決定刑罰時要做到依法進(jìn)行，罰當(dāng)其罪、刑罪相稱。 </p><p>　　就法定量刑來講，量刑公正的前提是罪的法定刑設(shè)置是科學(xué)合理的，在法定刑的設(shè)置上要綜合考慮罪名特點及社會危害性。玩忽職守罪雖為過失犯，但其社會危害性有時比故意犯罪的社會危害性要大，加之具有一定的特殊身份，使得其所造成的社會后果往往不可估量。目前，該罪法定刑的設(shè)置難以實現(xiàn)刑罰的目

14、的，因此，對其進(jìn)行合理的修改和完善是實現(xiàn)量刑公正的內(nèi)在要求。 　　2.罪刑相適應(yīng)原則的精神體現(xiàn) </p><p>　　我國現(xiàn)行刑法對玩忽職守罪的法定刑幅度配置有悖于對業(yè)務(wù)過失應(yīng)當(dāng)配置重于普通過失的法定刑的原則。例如，與過失致人死亡罪、過失致人重傷罪的法定刑幅度相比，玩忽職守罪的法定刑幅度配置就違背了該原則。 </p><p>　　量刑時往往過于輕緩，也與罪刑相適應(yīng)原則不適應(yīng)。從一定程度上

15、講，雖然玩忽職守罪呈現(xiàn)的主觀惡性不大，行為手段也并不特別惡劣，但其所造成的危害后果有時甚至比故意犯罪所造成的后果更為嚴(yán)重，它給國家所造成的財產(chǎn)損失、給群眾的生命、健康所造成的損失更是慘不忍睹，但就因其主觀方面多為過失犯罪，且當(dāng)事人沒有謀取私利，容易博得同情，從而在處理時量刑偏輕，使得罪刑不相適應(yīng)。因此，從符合罪刑相適應(yīng)原則精神體現(xiàn)的角度上，有必要進(jìn)行量刑完善。 </p><p>　　3.嚴(yán)懲瀆職犯罪的必要舉措 &

16、lt;/p><p>　　當(dāng)前，我國正處于社會矛盾凸現(xiàn)的關(guān)鍵時期，廣大人民群眾要求嚴(yán)厲懲治職務(wù)犯罪的呼聲很高，依法嚴(yán)懲職務(wù)犯罪是民心所向，從嚴(yán)治吏就要從遏制職務(wù)犯罪輕刑化開始。在職務(wù)犯罪中，群眾關(guān)注的焦點往往是在貪污賄賂罪上，對玩忽職守等瀆職罪有一定的容忍度。筆者認(rèn)為，如果立法能加大對玩忽職守等瀆職罪的處罰力度，彰顯對此類案件嚴(yán)懲態(tài)度，必將能迎合群眾嚴(yán)懲職務(wù)犯罪的訴求，并對懲治及預(yù)防瀆職罪大有裨益。 </p>

17、;<p>　?。ǘ┩晟仆婧雎毷刈锪啃痰牧⒎ńㄗh </p><p>　　近年來，我國立法已經(jīng)開始關(guān)注對一些領(lǐng)域玩忽職守行為的處罰力度，例如刑法修正案（八）增設(shè)了食品監(jiān)管瀆職罪，并將其最高刑罰提高至十年有期徒刑。但筆者認(rèn)為，若要在所有領(lǐng)域加大對玩忽職守行為的處罰力度，就必須對玩忽職守罪進(jìn)行量刑上的修改及完善，對此提出以下幾點立法建議： </p><p>　　1.降低立案標(biāo)準(zhǔn)、提

18、高法定刑 </p><p>　　如前述，無論從瀆職犯罪的社會危害性日益嚴(yán)重的趨勢來看，還是從嚴(yán)厲打擊職務(wù)犯罪的角度來看，玩忽職守等瀆職犯罪的法定刑都應(yīng)當(dāng)提高，只有這樣，才能增加職務(wù)犯罪人的犯罪成本，從而發(fā)揮刑事法律最強有力的震懾作用。 </p><p>　　對瀆職犯罪的刑事處罰堅持從嚴(yán)的精神在各國瀆職犯罪立法中較為普遍。鑒于前述我國玩忽職守犯罪法定刑偏輕的狀況，適當(dāng)提高玩忽職守罪的法定刑標(biāo)

19、準(zhǔn)勢在必行。結(jié)合我國實際國情，建議將法定最高刑提至15年有期徒刑。 </p><p>　　2.細(xì)化量刑情節(jié)，與法定刑幅度合理對應(yīng) </p><p>　　為避免法官的自由裁量權(quán)空間過寬，立法時應(yīng)當(dāng)制定可操作性強的量刑標(biāo)準(zhǔn)。通過對犯罪情節(jié)、犯罪數(shù)額的具體量化，設(shè)定結(jié)果加重與情節(jié)加重相結(jié)合的量刑情節(jié)，并針對不同量刑情節(jié)對刑期做出合理的、有層次的分解。例如，可以劃分為“造成較大損失”、“重大損失”

20、、“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)特別嚴(yán)重”等幾個量刑情節(jié)，相應(yīng)制定不同的量刑幅度。并且，在制定刑期幅度時要克服現(xiàn)行刑法法定刑太粗疏、彈性太大的弊端，量刑幅度不能過寬。 </p><p>　　有了細(xì)化的量刑情節(jié)和嚴(yán)格意義的刑罰幅度，法院就容易進(jìn)行量刑操作，更好地實現(xiàn)量刑合理化的要求。依照刑格規(guī)定按格量刑，可以對司法行為實施制約，在處理從重、加重、從輕、減輕等處罰情節(jié)時加以嚴(yán)格限制，也容易做到量刑合理化，避免發(fā)生量刑畸輕畸重的

21、現(xiàn)象。[2] </p><p>　　3.豐富刑種，增加罰金刑的適用 </p><p>　　在我國，玩忽職守罪只有有期徒刑、拘役兩種自由刑，刑種單一，無針對性地對玩忽職守罪的主體一概適用剝奪自由刑不能滿足實踐中預(yù)防和打擊此類犯罪的需要，因此有必要豐富該罪的刑種。 </p><p>　　縱觀其他國家刑法典，對玩忽職守罪的刑種設(shè)置方面比我國要豐富，包括短期、長期監(jiān)禁刑、罰

22、金刑和剝奪資格刑，個別國家針對非典型性玩忽職守行為還設(shè)置了死刑。筆者認(rèn)為，畢竟玩忽職守罪是過失犯罪，增設(shè)死刑不具有合理性，資格刑也是不必要的。 </p><p>　　雖然資格刑具有政治否定性，能使“腐敗分子政治上身敗名裂”，正如孟德斯鳩曾說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力直到遇到有界限的地方才休止。”[3]對于玩忽職守罪的犯罪人，有必要施以資格刑褫奪其成為國家機關(guān)工作

23、人員的資格。但根據(jù)我國公務(wù)員法，曾因犯罪受刑事處罰的、曾被開除公職的不得被再次錄用為公務(wù)員，足以剝奪主體再犯玩忽職守罪的可能性，因此無再設(shè)資格刑的必要。 </p><p>　　應(yīng)當(dāng)增設(shè)罰金等財產(chǎn)刑，財產(chǎn)刑能使“腐敗分子經(jīng)濟上傾家蕩產(chǎn)”，可以實現(xiàn)雙管齊下，發(fā)揮刑事法律強有力的震懾作用。比如對造成物質(zhì)結(jié)果損害的犯罪人可以規(guī)定必須適用財產(chǎn)刑，而對造成非物質(zhì)性損害后果的犯罪人可以考慮選擇適用罰金刑。以此增加犯罪人的經(jīng)濟成

24、本，這既符合當(dāng)今刑罰多樣化和刑罰配置的合理性要求，也利于提高行刑效率、徹底懲治瀆職犯罪人。 </p><p>　　4.嚴(yán)格緩刑、免刑適用情節(jié)，限制量刑裁量權(quán) </p><p>　　從本質(zhì)上看，玩忽職守罪犯罪緩刑、免刑適用比例高，根本原因還在于缺乏法律層面和監(jiān)督層面的強力約束。[4]從法律層面講，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善相應(yīng)的立法、司法解釋，制定統(tǒng)一而具體的免于刑事處罰和緩刑的適用標(biāo)準(zhǔn)，縮小法官量刑自

25、由裁量權(quán)的空間，排除純粹個人因素導(dǎo)致的輕刑化判決。從犯罪性質(zhì)、悔罪表現(xiàn)、造成損失、賠償態(tài)度等多個方面細(xì)化可以適用緩刑、免刑的條件，避免量刑的隨意性。 </p><p>　　另外，地方司法機關(guān)在不違背刑法規(guī)定的前提下，也可根據(jù)本地案件實際，制定出刑罰幅度小、準(zhǔn)確性強的量刑規(guī)定，以縮小法官量刑權(quán)的空間，杜絕法官利用量刑權(quán)貪贓枉法、濫用職權(quán)，增大檢察機關(guān)刑事抗訴的準(zhǔn)確度。[5] </p><p>

26、;　　5.加強量刑監(jiān)督，緩解輕刑化現(xiàn)狀 </p><p>　　緩解玩忽職守罪輕刑化現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)加大適用量刑監(jiān)督的力度，確保瀆職犯罪分子量刑適當(dāng)、罰當(dāng)其罪，有利于震懾和遏制瀆職犯罪。對于檢察機關(guān)來講，就要切實承擔(dān)起法律監(jiān)督職能，善用檢察建議，敢于抗訴。 </p><p>　　檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)善用量刑建議權(quán)，對量刑裁量權(quán)進(jìn)行限制。在審判活動中，檢察機關(guān)在提起公訴時應(yīng)當(dāng)多發(fā)揮量刑建議的作用，在事實和適

27、用法律沒有爭議的情況下，法官應(yīng)嚴(yán)肅對待量刑建議，如果其做出與量刑建議有較大差別的量刑，應(yīng)該提出充分的理由和說服力，這就促使法官加強自我約束，在量刑時謹(jǐn)慎斟酌。如果法官的量刑與量刑建議差別較大，就要分析是雙方量刑尺度的掌握問題，還是存在司法不公、徇私舞弊的情況，以便進(jìn)一步解決問題。[6] </p><p>　　除此之外，檢察機關(guān)對適用緩刑、免刑不當(dāng)?shù)陌讣獔詻Q提出抗訴，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。通過加強檢察

28、機關(guān)的量刑監(jiān)督，可以有效緩解玩忽職守罪輕刑化現(xiàn)狀。 </p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　　[1]鄒濤：《查辦瀆職犯罪新罪名案件存在問題與對策》，載《中國檢察官》2009年第7期。 </p><p>　　[2]周光權(quán)：《法定刑研究――罪刑均衡的建構(gòu)與實現(xiàn)》，中國方正出版社2000年版，第156頁。 </p>

29、;<p>　　[3][法]孟德斯鳩：《論法的精神（下）》，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第297頁。 </p><p>　　[4]李培榮：《瀆職侵權(quán)犯罪處罰罪刑不相適應(yīng)的思考》，載《中國檢察官》2009年第8期。 </p><p>　　[5]劉志偉：《刑事法專論》，中國方正出版社1998年版，第3―5頁。 </p><p>　　[6]譚世貴：《建議