基層政府社會政策執(zhí)行力不足的原因及對策

1、<p>　　基層政府社會政策執(zhí)行力不足的原因及對策</p><p>　　【內(nèi)容摘要】近年來，我國制定了一系列惠及民生的社會政策。但基層政府在這些社會政策的執(zhí)行和落實(shí)上卻不盡人意，因此，本文主要從基層政府執(zhí)行力的角度論述了社會政策執(zhí)行力不足的原因，并從提高社會政策的理解力、宣傳力和創(chuàng)新力三個方面來探討改善基層政府社會政策執(zhí)行力的措施。 </p><p>　　【關(guān) 鍵 詞】基層政府

2、社會政策 執(zhí)行力 對策 </p><p>　　近年來，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，為構(gòu)建社會主義和諧社會，加快以民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，我國制定了一系列惠及民生的社會政策，從免除農(nóng)業(yè)稅到實(shí)行種糧直補(bǔ)和購置農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼；從義務(wù)教育到師范生免費(fèi)教育；從農(nóng)村合作醫(yī)療到基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度；從經(jīng)濟(jì)適用房到租房補(bǔ)貼和保障性住房，等等。這些社會政策的制定和落實(shí)不僅有利于當(dāng)前的民生建設(shè)，又有利于社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。然而，基層政府在

3、這些社會政策的執(zhí)行和落實(shí)上往往不盡如人意。特別是近年來，社會政策實(shí)踐中出現(xiàn)的各種重大問題愈來愈多地屬于政策執(zhí)行范疇，或者說這些問題與政策執(zhí)行不力緊密相關(guān)。因此，基層政府社會政策執(zhí)行力不足是一個值得深入探討的問題。 </p><p>　　一、社會政策與社會政策執(zhí)行力的現(xiàn)狀 </p><p>　　我們這里所關(guān)注的“社會政策”，主要是指與民生緊密相連的各種社會保障和基本公共服務(wù)方面的政策，包括黨

4、的十七大報(bào)告所提出的面向全民的“六有”目標(biāo)，即學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居和貧有所助[1]。所謂執(zhí)行力，就是為了完成某項(xiàng)任務(wù)而表現(xiàn)出來的各種能力的總和。社會政策執(zhí)行力是指政策執(zhí)行主體在準(zhǔn)確理解各項(xiàng)社會政策的基礎(chǔ)上，通過各種政策資源的集中調(diào)控和使用，有效地執(zhí)行社會政策的能力和效力。其本質(zhì)就是政策執(zhí)行主體將制定好的社會政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過程中，所發(fā)揮出來的內(nèi)在能力和力量。眾所周知，社會政策的制定并不等于社會問題的解決，要徹

5、底解決問題，則有賴于有效的社會政策執(zhí)行。正如馬克思所說：“一步實(shí)際運(yùn)動比一打綱領(lǐng)更重要。”[2]可見，只有通過有效的政策執(zhí)行，才能保證社會政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，才能有效檢驗(yàn)社會政策的成效。就目前而言，社會政策的執(zhí)行主體主要是指基層政府，因而，如何提高基層政府社會政策執(zhí)行力，是目前基層政府應(yīng)該認(rèn)真思考的問題。 </p><p>　　近年來，我國基層政府社會政策執(zhí)行力在逐年提高，以天津?yàn)槔?，天津已制定?00多項(xiàng)惠及民生的

6、社會政策，涉及社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)、住房、人口、婚姻與家庭、公民福利、社會救濟(jì)等社會建設(shè)的各個方面。比如，形成了“三種住房、三種補(bǔ)貼”的住房保障政策體系，為41萬戶中低收入住房困難家庭提供了住房保障。66個“城中村”改造全面啟動，已完成20個。連續(xù)3年出臺增加群眾收入的政策措施，使城鄉(xiāng)居民收入年均分別增長14%和10.4%。實(shí)施保企穩(wěn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)、促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)等一系列就業(yè)政策，使得天津市新增就業(yè)186萬人，城鎮(zhèn)登記失

7、業(yè)率穩(wěn)定在3.6%。就業(yè)困難群體得到有效幫扶，1018戶三類困難企業(yè)56萬職工得到妥善安置。增加企業(yè)退休人員養(yǎng)老金。形成了“低保特困救助、優(yōu)惠政策、社會救濟(jì)”的救助體系，建立了基本生活必需品價格上漲與困難群眾生活補(bǔ)貼聯(lián)動機(jī)制，優(yōu)撫對象撫恤補(bǔ)助、城鄉(xiāng)低保、特困救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)都有新的提高。實(shí)施惠及廣大農(nóng)民的農(nóng)村“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展戰(zhàn)略，等等[3]。這些社會政策的執(zhí)行和實(shí)施收到了良好的效果。可以看出，這些社會政策的執(zhí)行十分得力，也可以說，

8、天津市基層政府社會政策執(zhí)行狀況</p><p>　　然而，任何事物都有其兩面性，在肯定基層政府社會政策執(zhí)行力不斷提升的同時，我們也必須充分和清醒地認(rèn)識到社會政策執(zhí)行過程中所存在的一些問題。比如，政策執(zhí)行缺乏規(guī)范；政策執(zhí)行手段單一；執(zhí)行程序復(fù)雜；執(zhí)行有法不依；執(zhí)行人員素質(zhì)有待提高，等等。其主要表現(xiàn)形式為：社會政策的機(jī)械執(zhí)行、拒絕執(zhí)行、部分執(zhí)行、歪曲執(zhí)行、象征執(zhí)行、替代執(zhí)行以及選擇執(zhí)行等。這些我們統(tǒng)稱之為“社會政策執(zhí)

9、行力不足”。社會政策執(zhí)行力不足這一現(xiàn)象還普遍存在。近年來，由于社會政策執(zhí)行力不足而引發(fā)的社會問題很多，如釘子戶事件、華南虎事件等，這些事件都涉及到了社會政策執(zhí)行的問題[4]。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各類矛盾集中凸顯，社會政策執(zhí)行力不足的情況也越來越明顯。如教育亂收費(fèi)、房價居高不下、食品安全等方面的問題，不論是已有的法律法規(guī)，還是新制定的政策措施，都能切中問題的要害，但實(shí)施效果卻不能令人滿意，可以說問題的關(guān)鍵在于基層政府執(zhí)行力不夠。因

10、此，我們著重從基層政府執(zhí)行力的角度，分析基層政府社會政策執(zhí)行不足的原因，并提出相應(yīng)的對策建議。 </p><p>　　二、基層政府社會政策執(zhí)行力不足的原因分析 </p><p>　　造成社會政策執(zhí)行不足的因素是多方面的，我們這里主要從基層政府的角度去分析，因?yàn)榛鶎诱歉黜?xiàng)社會政策執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以說，任何一項(xiàng)社會政策在制定出來以后，最終要靠基層去執(zhí)行和落實(shí)。在社會政策執(zhí)行過程中，基層政

11、府對政策的理解程度、執(zhí)行態(tài)度、執(zhí)行方式等因素都會影響社會政策的有效執(zhí)行。因此，我們主要從以上三個方面分析基層政府社會政策執(zhí)行力不足的原因。 </p><p>　　（一）基層政府在社會政策理解上存在偏差 </p><p>　　基層政府往往只是社會政策的執(zhí)行者，而不是社會政策的制定者，因此，他們對社會政策的理解程度對于社會政策的執(zhí)行至關(guān)重要。一般而言，基層政府只有正確把握了社會政策的內(nèi)容和精神

12、實(shí)質(zhì)，才能準(zhǔn)確地執(zhí)行社會政策。從總體上看，基層政府能夠認(rèn)真學(xué)習(xí)并較好較好地理解社會政策的內(nèi)容，但仍然存在理解上的一些偏差。具體表現(xiàn)在：一是在政策目標(biāo)、政策原則、政策措施等基本要素理解上的偏差。這種偏差在具體操作過程中往往會造成社會政策目標(biāo)的變形。比如，在城中村建設(shè)中所出現(xiàn)的強(qiáng)拆遷、偷拆遷等不良現(xiàn)象，在一定程度上正是由于某些基層政府對拆遷政策缺乏準(zhǔn)確的理解而導(dǎo)致的。二是在社會政策長遠(yuǎn)目標(biāo)和政策的長遠(yuǎn)價值上存在缺陷。如果基層政府對社會政策的

13、長遠(yuǎn)價值、功能和作用沒有充分的認(rèn)知，勢必會帶來社會政策執(zhí)行工作中的簡單化、短期化、功利化等非理智傾向。三是在理解和執(zhí)行社會政策上往往憑經(jīng)驗(yàn)、想當(dāng)然，缺少聯(lián)系實(shí)際的精神。這種主觀片面的理解和執(zhí)行政策，會使得執(zhí)行不能正確地體現(xiàn)決策的意圖。比如，在農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，都存在產(chǎn)業(yè)雷同，缺少規(guī)模經(jīng)濟(jì)等問題，就其原因，在于基層政府在執(zhí)行相關(guān)政策時，機(jī)械地照搬、照抄，不能結(jié)合實(shí)際</p><p>　　任

14、何一項(xiàng)社會政策一經(jīng)法律程序作出并付諸實(shí)施，基層政府就要積極配合，無條件執(zhí)行。這就是所謂社會政策上的認(rèn)同。這種認(rèn)同也可以理解為基層政府對社會政策執(zhí)行的一種態(tài)度。實(shí)踐證明，基層政府只有對社會政策的目標(biāo)指向、遵循原則和內(nèi)容規(guī)定認(rèn)可和贊同時，才能以積極的姿態(tài)去執(zhí)行。否則，就會采取馬虎、不合作的消極態(tài)度來對待政策執(zhí)行，從而出現(xiàn)政策執(zhí)行的拖延和效率低下的情況。從實(shí)際情況看，基層政府對現(xiàn)有的社會政策基本上都能認(rèn)同，但在一些利益分配上還不達(dá)到高度認(rèn)同的

15、狀況。這里的利益分配主要涉及兩大方面，一是與當(dāng)?shù)卣w或局部利益相關(guān)時，比如，國家三令五申保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，但很多地方仍然存在拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象，國家號召“以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局”，并投入大量資金，但仍有污染嚴(yán)重的項(xiàng)目存在；二是與執(zhí)行主體個人利益相關(guān)時，比如，在農(nóng)村推行的“費(fèi)改稅”政策主要依靠鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府工作人員執(zhí)行，而“費(fèi)改稅”政策執(zhí)行的結(jié)果，勢必堵塞鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府亂收費(fèi)，亂罰款的漏洞，甚至使許多鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府財(cái)政收入減少，政策執(zhí)行人員直接利益

16、受損[5]。這種政策執(zhí)行與其自身利益的相關(guān)度，使政策執(zhí)行人員在執(zhí)行國家政策時態(tài)度和行動上比較消極。可見，基層政府作為社</p><p>　　（三）基層政府在社會政策執(zhí)行方式上存在問題 </p><p>　　社會政策能否順利地實(shí)施，不僅與基層政府對社會政策的理解和認(rèn)同程度有關(guān)，還與基層政府所采用的執(zhí)行手段、執(zhí)行方法和溝通方式有關(guān)。正如美國政策科學(xué)家安德森所言，“為了使某項(xiàng)政策有效，需要的不僅

17、僅是廣泛的權(quán)威和用以支付實(shí)施代價的撥款，良好的控制和政策實(shí)施技術(shù)也是必不可少的”[6]。目前基層政府在社會政策執(zhí)行方式上存在的問題主要表現(xiàn)在：一是，執(zhí)行手段強(qiáng)調(diào)剛性。一些基層政府執(zhí)行主體在執(zhí)行社會政策過程中習(xí)慣于強(qiáng)制、命令式的方式，采用粗暴野蠻的手段。如在進(jìn)行舊城改造、房屋拆遷的過程中的強(qiáng)制拆遷事件，城管與攤販之間的搶、砸事件等，這些政策執(zhí)行上的偏差和扭曲，不僅加劇了當(dāng)?shù)卣c群眾的矛盾與沖突，也大大降低了政府的執(zhí)行效力。二是，執(zhí)行方法

18、缺乏靈活性。一些執(zhí)行人員的執(zhí)行處于一種被動式，使得政府執(zhí)行效率低下。對有關(guān)任務(wù)的執(zhí)行方法簡單機(jī)械、缺乏靈活性和創(chuàng)造性。如一些基層政府部門習(xí)慣于“陀螺式”的執(zhí)行方式，往往是布置多、落實(shí)少，使得基層政府執(zhí)行效率低下。三是，溝通協(xié)調(diào)不當(dāng)。社會政策執(zhí)行往往會涉及到不同的執(zhí)行組織、執(zhí)行人員和政策執(zhí)行對象，這就要求基層政府必須使各級組織部門和機(jī)關(guān)有機(jī)配合，相互溝通和協(xié)調(diào)，保證執(zhí)行活動</p><p>　　三、改善基層政府社會

19、政策執(zhí)行力的措施 </p><p>　　基于基層政府對社會政策的理解和認(rèn)同程度以及政策執(zhí)行方式上存在的不足，我們主要應(yīng)從提高社會政策的理解力、宣傳力和創(chuàng)新力三個方面來探討改善基層政府社會政策執(zhí)行力的措施。 </p><p>　?。ㄒ唬┨岣呋鶎诱鐣呃斫饬?</p><p>　　能否正確理解社會政策的指導(dǎo)思想、原則、對象、內(nèi)容是提升基層政府社會政策執(zhí)行力的重要前

20、提。這就要求基層政府在社會政策執(zhí)行上做好兩個方面的工作：一是要全面透徹地了解社會政策。任何一項(xiàng)社會政策都有其特定的目標(biāo)、內(nèi)容、功能、價值、適用范圍和實(shí)施條件，當(dāng)一項(xiàng)社會政策制定和頒布后，基層政府只有真正地了解社會政策的目標(biāo)和內(nèi)容，知曉社會政策的功能與價值，領(lǐng)會社會政策的精神實(shí)質(zhì)，明確社會政策的作用界限，掌握社會政策制定的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)，弄清社會政策與他們之間的利益關(guān)系，才能保證社會政策準(zhǔn)確無誤的執(zhí)行。二是要因地制宜的理解社會政策。一

21、項(xiàng)社會政策的制定往往是從全局出發(fā)的，不能針對各個地區(qū)的情況都作出詳細(xì)的規(guī)劃。因此，這就需要各地方政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，對有關(guān)社會政策進(jìn)行必要的加工和再決策，使各項(xiàng)具體實(shí)施的政策既與上級政策在目標(biāo)上保持一致，又能適合本地區(qū)的具體情況。只有這樣，才能使各項(xiàng)社會政策發(fā)揮其最大的效用。 </p><p>　?。ǘ┨岣呋鶎诱纳鐣咝麄髁?</p><p>　　提高基層政府社會政策宣傳力是

22、實(shí)現(xiàn)社會政策目標(biāo)的有力保障。這是因?yàn)?，任何一?xiàng)政策從制定到執(zhí)行的過程不僅需要集思廣益，充分利用民智民意，還要進(jìn)行相應(yīng)的宣講和傳播，“通過各種形式宣傳社會政策，可以在更廣泛的范圍使政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)充分認(rèn)識到所推行的社會政策與他們自身利益之間的緊密關(guān)系，使他們自覺自愿地、積極地接受和執(zhí)行政策，從而為社會政策地有效執(zhí)行奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！盵8]同時，加強(qiáng)社會政策的宣傳還可以為基層政府構(gòu)建廣泛的社會監(jiān)控系統(tǒng)，對政策執(zhí)行者進(jìn)行公眾輿論監(jiān)督。因

23、此，要提高基層政府的社會政策宣傳力。采用的宣傳方式是多種多樣的，既可以根據(jù)實(shí)際情況組成宣講團(tuán)，對政策對象進(jìn)行政策知識的宣講，并進(jìn)行必要的交流互動；也可以利用多種媒體進(jìn)行宣傳如報(bào)紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)、微博等；還可以充分利用一些智囊機(jī)構(gòu)組織研討活動，等等。這不僅有利于社會政策的順利執(zhí)行，也有利于提高基層社會政策執(zhí)行者對社會政策有更深入的了解。 </p><p>　?。ㄈ┨岣呋鶎诱鐣邉?chuàng)新力 </p>

24、<p>　　創(chuàng)新是一個民族的靈魂， 是一個國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動力。同樣，創(chuàng)新也是提升基層政府社會政策執(zhí)行力的重要途徑。這就要求基層政府在執(zhí)行過程中，要善于創(chuàng)新，善于根據(jù)實(shí)際變通政策的執(zhí)行方式，使社會政策的目標(biāo)能夠快速、準(zhǔn)確、高質(zhì)地完成。為此，我們要從以下幾個方面提高基層政府社會政策創(chuàng)新力：一是社會政策執(zhí)行手段要創(chuàng)新。社會政策的執(zhí)行離不開一定的執(zhí)行手段，執(zhí)行手段的恰當(dāng)與否直接關(guān)系到基層政府社會政策執(zhí)行的成效。我們要改變過去單純的

25、行政手段，強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、教育等手段來調(diào)整基層政府社會政策執(zhí)行活動中各種不同利益之間的關(guān)系。同時，要注重強(qiáng)調(diào)思想教育的重要性，采取以柔為主，剛?cè)岵⑦M(jìn)的執(zhí)行方式，強(qiáng)化當(dāng)?shù)卣c群眾的關(guān)系，提高基層政府的執(zhí)行力。二是社會政策執(zhí)行方法要創(chuàng)新。社會政策執(zhí)行過程中，要在遵循社會政策執(zhí)行的原則性基礎(chǔ)上，增加一些靈活性。比如，可以根據(jù)不同時間，不同對象，不同地點(diǎn)，不同環(huán)境變通政策，以高效的執(zhí)行力實(shí)現(xiàn)社會政策的戰(zhàn)略目標(biāo)。三是溝通方式要創(chuàng)新

26、。這里的溝通既包括社會政策執(zhí)行部門或執(zhí)行組織之間的溝通，也包括社會政策執(zhí)行主體和執(zhí)行對象之間的溝通。為了使溝通效果更好，我們可以考慮建立必要的</p><p>　　此外，基層政府還要通過系統(tǒng)化學(xué)習(xí)，強(qiáng)化自身的綜合素質(zhì)，提高自身對社會政策的認(rèn)同度，強(qiáng)化職業(yè)道德和思想政治覺悟，從而保證社會政策的有效執(zhí)行。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p&g

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