基層行政執(zhí)法中存在的問題及其對(duì)策

1、<p>　　基層行政執(zhí)法中存在的問題及其對(duì)策</p><p>　　摘要：行政法治建設(shè)是依法治國方略的實(shí)施和推進(jìn)法治中國建設(shè)的關(guān)鍵，而與實(shí)現(xiàn)行政法治建設(shè)最為密切的行政執(zhí)法尤其是基層行政執(zhí)法還存在諸多問題。究其深層原因，乃是傳統(tǒng)落后的執(zhí)法理念尚未完全轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代法治的執(zhí)法理念之故。法治行政執(zhí)法理念的樹立需要通過具體路徑予以實(shí)現(xiàn)。本文通過對(duì)基層行政執(zhí)法中存在的問題進(jìn)行分析，結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)提出了解決基層執(zhí)法中主要存

2、在的問題的部分對(duì)策。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；理念；具體路徑 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-0475（2016）04-0053-02 </p><p>　　自1999年我國將依法治國寫進(jìn)憲法以來，我國的社會(huì)主義法治國家建設(shè)取得了一系列的成就。2013年，十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)法治中國建設(shè)作為全面深化改革的

3、重大問題之一，更是將我國的法治國家建設(shè)進(jìn)一步推向深入。眾所周知，法治國家建設(shè)最為關(guān)鍵的是行政法治建設(shè)。然而目前，與實(shí)現(xiàn)行政法治建設(shè)最為密切的行政執(zhí)法尤其是基層行政執(zhí)法還存在諸多問題，主要表現(xiàn)為慣性執(zhí)法、從眾執(zhí)法、僥幸執(zhí)法、懶惰執(zhí)法等方面。探究這些問題背后的深層次原因，并有針對(duì)性的采取相應(yīng)的措施，從而逐步提高基層執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)，對(duì)于行政法治建設(shè)無疑具有重大的意義。 </p><p>　　一、基層行政執(zhí)法中存在的主要

4、問題 </p><p>　?。ㄒ唬T性執(zhí)法問題 </p><p>　　所謂慣性執(zhí)法，就是執(zhí)法者在長期執(zhí)法過程中形成的相對(duì)固定的執(zhí)法態(tài)度、方式、行為等，其典型心態(tài)是“我一直都是這樣干的，也沒出什么事?。　边@種慣性執(zhí)法往往是在法制不健全的背景下形成的，隨著法制的逐步完善，慣性執(zhí)法者往往不去主動(dòng)學(xué)習(xí)新的法律，或者雖然學(xué)習(xí)了但仍然按照以往的習(xí)慣執(zhí)法，故常常出現(xiàn)有法不依的情形。隨著法治建設(shè)的逐步深入

5、，這種慣性執(zhí)法常常因違法而無效。筆者曾經(jīng)參與過一個(gè)行政處罰案件的聽證，有關(guān)法律明確規(guī)定了該類行政處罰所應(yīng)該遵循的程序，但執(zhí)法者視而不見，嚴(yán)重違反了相應(yīng)的程序，最終導(dǎo)致該行政處罰無效。事后問及該案的執(zhí)法者，他并非完全不知該類行政處罰所應(yīng)遵循的程序，其完全是按照自己以前的習(xí)慣去執(zhí)法。這種慣性執(zhí)法問題目前在基層執(zhí)法者中仍較為普遍的存在，也是行政法治建設(shè)迫切需要解決的問題。 </p><p>　?。ǘ谋妶?zhí)法問題 &l

6、t;/p><p>　　所謂從眾執(zhí)法，是指執(zhí)法者不去嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律的規(guī)定去執(zhí)法，而是跟著周圍其他執(zhí)法者的方式去執(zhí)法。其典型心態(tài)是“大家都這樣干的，我為什么要特殊呢？”由于以前行政法制不健全，基層行政執(zhí)法者在執(zhí)法時(shí)普遍存在著隨意性較大的問題，隨著行政法治建設(shè)的進(jìn)行，需要對(duì)以前的執(zhí)法方式、行為、模式等進(jìn)行相應(yīng)的修正和改變。而在法制不健全的背景下形成的從眾執(zhí)法問題無疑已成為行政法治建設(shè)的障礙。 </p>&l

7、t;p>　　（三）僥幸執(zhí)法問題 </p><p>　　所謂僥幸執(zhí)法，是指執(zhí)法者在執(zhí)法時(shí)存有僥幸心理，認(rèn)為自己執(zhí)法的合法性或合理性問題不會(huì)有誰去深究的，因而執(zhí)法時(shí)存有一定的隨意性，沒有嚴(yán)格依法執(zhí)法。其典型心態(tài)是“民不告官不究，民哪懂得那么多，沒事的?！边@種執(zhí)法時(shí)心存僥幸的執(zhí)法者，常常是違法執(zhí)法，對(duì)行政法治建設(shè)的危害極大。 </p><p>　?。ㄋ模卸鑸?zhí)法問題 </p>

8、<p>　　所謂懶惰執(zhí)法，是指執(zhí)法者執(zhí)法時(shí)明知應(yīng)遵循相應(yīng)的程序，進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)查取證，但嫌程序麻煩或調(diào)查取證困難，往往敷衍了事，在忽略程序或證據(jù)不足的情形下就作出行政行為。其典型心態(tài)是“那么麻煩干嘛，結(jié)果差不多正確就可以了?！笔獠恢F(xiàn)代法治是特別需要注重程序的，嚴(yán)格遵循法定的程序是現(xiàn)代法治的應(yīng)有之義。不注重程序也很難保證結(jié)果的正確，即便結(jié)果正確，如因程序違法則同樣是違法行為，是行政法治建設(shè)中必須摒棄的。 </p>

9、<p>　　二、解決基層行政執(zhí)法中主要問題的對(duì)策 </p><p>　　目前，基層行政執(zhí)法中存在的問題較多。究其深層原因，乃是傳統(tǒng)落后的執(zhí)法理念尚未完全轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代法治的執(zhí)法理念之故。行政執(zhí)法理念，就是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的看法、態(tài)度、信念和價(jià)值觀，它決定執(zhí)法人員在行政執(zhí)法時(shí)的方式和態(tài)度。行政執(zhí)法理念如何，直接關(guān)系行政執(zhí)法的效果和水平。[1]（P.29）因此，欲解決基層行政執(zhí)法中存在的

10、問題，必須改變傳統(tǒng)的帶有“人治”烙印的執(zhí)法理念，樹立起適應(yīng)現(xiàn)代行政法治建設(shè)需要的包括堅(jiān)持重視程序的理念、體現(xiàn)權(quán)利本位的理念、樹立服務(wù)行政的理念、牢記公平正義的理念等法治行政執(zhí)法理念。而法治行政執(zhí)法理念的樹立則需要通過如下具體路徑來實(shí)現(xiàn)。 </p><p>　?。ㄒ唬﹫?zhí)法全程公開化 </p><p>　　行政公開原則是行政法的基本原則之一，屬于程序性的基本原則，是指行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)，

11、除涉及國家機(jī)密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密外，必須向行政相對(duì)人和社會(huì)公開與行政職權(quán)有關(guān)的事項(xiàng)。[2]（P.100）行政公開是行政法治建設(shè)的必然要求，體現(xiàn)在行政執(zhí)法中就是要求執(zhí)法全程公開化，也就是凡是行政權(quán)的行使涉及到行政相對(duì)人合法權(quán)益的，則該行政權(quán)行使的全部過程都要公開，而不僅是在某個(gè)或若干個(gè)階段上的公開。公開的內(nèi)容涉及到執(zhí)法的依據(jù)、過程和結(jié)果等各個(gè)方面，公開的方式也是多種多樣，但必須是行政相對(duì)人能夠知曉的方式。除了傳統(tǒng)的報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)

12、、信息公開欄等途徑外，還應(yīng)允許行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)法過程進(jìn)行錄音錄像，以充分發(fā)揮行政公開原則的作用。執(zhí)法全程公開化，有助于確保行政執(zhí)法的規(guī)范性、透明性，也體現(xiàn)了對(duì)行政相對(duì)人的尊重?；鶎訄?zhí)法者應(yīng)該堅(jiān)持執(zhí)法全程的公開化，這是培育和樹立重視程序等法治行政執(zhí)法理念的有效途徑。 </p><p>　?。ǘ﹫?zhí)法方式人性化 </p><p>　　關(guān)于人性化執(zhí)法，理論界已多有闡述。隨著我國依法治國方略的實(shí)施，

13、執(zhí)法機(jī)關(guān)也對(duì)人性化執(zhí)法較為重視。所謂人性化執(zhí)法，是指一種文明的執(zhí)法方式，倡導(dǎo)在執(zhí)法活動(dòng)中以人為主體和目的，尊重公民權(quán)利，依據(jù)人所具有的正常的感情和理性采取適當(dāng)?shù)木唧w工作方式來執(zhí)行法律。[3]（P.129）人性化執(zhí)法體現(xiàn)在行政執(zhí)法中就是要求行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的條件和程序，充分尊重行政相對(duì)人的合法權(quán)利，善待每一個(gè)行政相對(duì)人。需要注意人性化執(zhí)法中“人性化”與“執(zhí)法”的關(guān)系，二者的重心在“執(zhí)法”，“人性化”是依法執(zhí)法前

14、提下的“人性化”，不能因“人性化”而淡化、弱化甚至是忽視依法執(zhí)法?！叭诵曰笔且环N執(zhí)法方式，它要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)法的過程中給予行政相對(duì)人以充分的人文關(guān)懷，充分尊重和保障行政相對(duì)人的人權(quán)。 　　（三）執(zhí)法程序互動(dòng)化 </p><p>　　正當(dāng)法律程序是行政法的基本原則之一，其基本含義是指行政機(jī)關(guān)做出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對(duì)人，向相對(duì)人說明行為的根據(jù)、理由，聽取

15、相對(duì)人的陳述、申辯，事后為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等。[4]（P.75）行政執(zhí)法程序是行政執(zhí)法中一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，它是聯(lián)接國家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的重要紐帶。[5]（P.94）因此，行政執(zhí)法程序不單單是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的事，行政相對(duì)人有效參與其中并與執(zhí)法人員形成良性互動(dòng)是行政執(zhí)法程序的正當(dāng)性內(nèi)涵之一，甚至是其核心。行政程序的互動(dòng)也稱行政相對(duì)人的參與權(quán)，我國學(xué)者章劍生教授將其歸納為獲得通知權(quán)、陳述權(quán)、抗辯權(quán)、申請(qǐng)權(quán)等幾個(gè)方面。[

16、6]（P.397）我國各單行的行政法律法規(guī)對(duì)此均有相應(yīng)的規(guī)定。執(zhí)法程序的互動(dòng)化要求執(zhí)法者在執(zhí)法時(shí)，首先要充分尊重行政相對(duì)人，把行政相對(duì)人視為程序的參與者而非無關(guān)緊要者，行政相對(duì)人的程序參與權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)來說就是一種法定的義務(wù)，必須確保其有效參與，充分聽取他們對(duì)行政執(zhí)法的陳述和申辯；其次要將執(zhí)法活動(dòng)嚴(yán)格限定在法定程序的范圍內(nèi)，執(zhí)法手段要文明，不得以羞辱、貶損或暴力等嚴(yán)重?fù)p害人的尊嚴(yán)的行為執(zhí)法；</p><p>　　（

17、四）執(zhí)法結(jié)果合理化 </p><p>　　現(xiàn)代行政法對(duì)行政執(zhí)法的要求已從傳統(tǒng)的合法性轉(zhuǎn)向合法性和合理性的并重，這是在行政自由裁量權(quán)日益擴(kuò)大的背景下的必然選擇?，F(xiàn)代行政法理認(rèn)為，自由裁量權(quán)必須加以約束，而這種約束則主要依靠合理性原則來完成。合理性原則已成為現(xiàn)代行政法治的一大支柱，與合法性原則一起構(gòu)成行政法基本原則的核心。執(zhí)法結(jié)果合理化要求執(zhí)法者不僅要在法律所規(guī)定的條件、種類和幅度范圍內(nèi)執(zhí)法，而且要考慮行政相對(duì)人的背

18、景、能力、態(tài)度、動(dòng)機(jī)、社會(huì)危害程度等因素，以便使執(zhí)法結(jié)果符合立法精神和目的，符合公平正義等法律理性。執(zhí)法結(jié)果合理化不僅能有效控制自由裁量權(quán)的行使，而且有助于執(zhí)法者形成公平正義等法治行政執(zhí)法理念。 </p><p>　　（五）執(zhí)法責(zé)任具體化 </p><p>　　行政執(zhí)法責(zé)任是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法時(shí)依法履行法定職責(zé)和義務(wù)，以及違反法定職責(zé)和義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。有權(quán)必有責(zé)，行使職

19、權(quán)就意味著要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這既是依法行政的根本標(biāo)志，也是實(shí)現(xiàn)依法行政的關(guān)鍵保障，更是現(xiàn)代法治國家的基本要求。因此，強(qiáng)化和細(xì)化執(zhí)法責(zé)任是行政法治建設(shè)的重要內(nèi)容。應(yīng)將執(zhí)法責(zé)任具體化，并使之落到實(shí)處，這樣才能夠使執(zhí)法者在執(zhí)法過程中改變將自己看成是管理者和秩序維護(hù)者的角色，逐步形成權(quán)利本位和服務(wù)行政的理念。 </p><p>　　總之，理念是行為的指導(dǎo)，行為是理念的體現(xiàn)。研究基層行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，從中歸納總結(jié)，分析

20、其執(zhí)法理念上的根源，是完善法治行政執(zhí)法理念的實(shí)踐基礎(chǔ)。法治行政執(zhí)法理念的樹立和完善必將大大提高基層執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)，規(guī)范執(zhí)法行為，進(jìn)而推動(dòng)行政法治建設(shè)及依法治國方略的實(shí)施。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]黃梅蘭.行政執(zhí)法與行政執(zhí)法理念[J].發(fā)展，2007， （11）. </p><p>　　[2]

21、章劍生.論行政程序法上的行政公開原則[J].浙江大 學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2000，（6）. </p><p>　　[3]劉文.論“人性化執(zhí)法”的實(shí)質(zhì)[J].中國人民公安大學(xué) 學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006，（3）. </p><p>　　[4]姜明安.行政法與行政訴訟法（第五版）[M].北京：北 京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2011. </p><p>　　[