我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的法律控制機(jī)制研究.pdf

1、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，即鄉(xiāng)級(jí)政府所面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。它是由于鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政支出與有限的財(cái)政收入之間的尖銳矛盾，導(dǎo)致鄉(xiāng)級(jí)政府難以有效履行其支出責(zé)任和義務(wù)，從而損害農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種可能性。在當(dāng)代社會(huì)，財(cái)政不僅是政府賴以存在和運(yùn)作的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)保障。而我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和累積，不僅嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)級(jí)政府的正常運(yùn)作，也使得鄉(xiāng)村公共物品供給缺乏，農(nóng)民的多項(xiàng)權(quán)利不能得以順利實(shí)現(xiàn)。因而防范和化解鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，就成為維護(hù)和促進(jìn)農(nóng)民權(quán)益

2、的基礎(chǔ)條件。 在本文中，筆者首先界定了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵，并選取了四川省南部某農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為樣本，通過(guò)實(shí)地調(diào)研，以實(shí)證分析的方式分析了當(dāng)前我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政狀況。進(jìn)而認(rèn)為，在經(jīng)歷了農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入在短期內(nèi)增長(zhǎng)有限，而財(cái)政支出卻呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)的格局。鄉(xiāng)級(jí)政府在履行自身的職能和支出責(zé)任方面呈現(xiàn)出一種無(wú)能為力的狀態(tài)。因此，鄉(xiāng)級(jí)政府面臨著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，且日益接近失控的臨界點(diǎn)。其次，筆者從法律制

3、度的層面探析了鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源，認(rèn)為財(cái)政收支劃分法的缺失、轉(zhuǎn)移支付法律制度的缺陷以及預(yù)算監(jiān)督乏力是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要成因。再次，筆者從權(quán)利實(shí)施成本的視角分析了鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制的必要性，從法律功能的視角分析了鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制的可行性。最后，筆者認(rèn)為應(yīng)從財(cái)政收支劃分法律制度、轉(zhuǎn)移支付法律制度、預(yù)算監(jiān)督制度三個(gè)方面構(gòu)建我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的法律控制機(jī)制。 全文共分為四個(gè)部分： 第一部分：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。本部分在界定財(cái)

4、政風(fēng)險(xiǎn)及鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析。筆者通過(guò)實(shí)地調(diào)研，分析了四川省南部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)近幾年來(lái)的財(cái)政收支缺口、收支結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村公共物品的供給狀況，在此基礎(chǔ)上，從整體上概括了我國(guó)中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾突出、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給缺乏。由此得出鄉(xiāng)級(jí)政府存在著巨大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)論。 第二部分：鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的制度原因探析。這是本文的重點(diǎn)部分之一。本部分從以下三個(gè)方面分析了鄉(xiāng)級(jí)

5、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因：一是財(cái)政政支劃分法的缺失。作為財(cái)政法領(lǐng)域中重要的部門法，財(cái)政收支劃分法的缺失導(dǎo)致了鄉(xiāng)級(jí)政府的財(cái)政收入權(quán)未能得到合理保障，鄉(xiāng)級(jí)政府的財(cái)政支出權(quán)限界定不明。不僅弱化了鄉(xiāng)級(jí)政府汲取財(cái)政收入的能力，也使得鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政支出“越位”，且承擔(dān)了許多上級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任。二是轉(zhuǎn)移支付法律制度存在的缺陷。目前我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度在結(jié)構(gòu)、資金分配、支付模式上存在著諸多不合理，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)稅改革后所依賴的轉(zhuǎn)移支付資金不能很好地解決其公

6、共產(chǎn)品供給的缺口。三是預(yù)算監(jiān)督乏力。由于我國(guó)預(yù)算法律制度的缺陷，使得權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督往往流于形式，難以有效制約政府的財(cái)政支出權(quán)。筆者從預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行三個(gè)方面分析了這一問(wèn)題。認(rèn)為預(yù)算監(jiān)督的乏力造成了財(cái)政資金使用的低效，財(cái)政支出隨意性過(guò)大，成為引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一大隱患。上述三個(gè)原因中，轉(zhuǎn)移支付法律制度主要側(cè)重從鄉(xiāng)級(jí)政府收入來(lái)源的角度進(jìn)行分析，預(yù)算監(jiān)督制度側(cè)重從鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政支出的角度進(jìn)行分析，而財(cái)政收支劃分法則是從基礎(chǔ)性法

7、律規(guī)范的層面，對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府“收”與“支”造成的影響來(lái)進(jìn)行分析。三個(gè)方面相互聯(lián)系，相互影響，使得鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生、累積呈現(xiàn)出一種復(fù)雜化的傾向，也使得鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制成為一項(xiàng)系統(tǒng)的工程。 第三部分：鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)法律控制的必要性與可行性。從必要性來(lái)說(shuō)，財(cái)政是庶政之母，是政府存在和運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的保障。筆者主要從權(quán)利成本的角度論證了鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的增大，使得農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)面臨著極大的障礙。因而控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，才能

8、最終確保農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。從可行性來(lái)說(shuō)，法律的社會(huì)控制功能決定了法律是控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的最佳路徑。根據(jù)其它國(guó)家的實(shí)踐，法律也是控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可行方式。此外，就我國(guó)而言，由于中央財(cái)政支農(nóng)力度的加大以及各地推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，也為鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的法律控制提供了一個(gè)良好的外部環(huán)境。 第四部分：我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)法律控制機(jī)制的構(gòu)建。這也是本文的重點(diǎn)部分。筆者主張建立的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的法律控制機(jī)制，是以《財(cái)政收支劃分法》為基礎(chǔ)，以轉(zhuǎn)移支付法律制度為重