公共管理mpa行政管理學專題

1、,東南大學,,行政管理學專題,專 題 一,一、公共管理碩士背景分析MBA公共行政 (public administration) PA---MPAJM 法律碩士 公共政策 (public policy) MPP公共管理( public management) MPM,公共行政的概念,公共行政概念的來源Administration——為……服務，控制或統(tǒng)治Management——意為用手控制Public Admin

2、istration——為……服務Public management——控制或“獲得結(jié)果”manager——經(jīng)理人員administrator——行政官員或行政人員,,,中國和美國,2007年中國共100所,,中國校友網(wǎng)2007中國高校杰出政治家校友排行榜名次學校名稱所在地區(qū)人數(shù)　　1　清華大學　　　　北京　　　41　　2　北京大學　　　　北京　　　34　　3　中國人民大學　　北京　　　25　　4　吉林大學　　　　吉林　　　

3、18　　5　哈爾濱工業(yè)大學　黑龍江　　17　　6　復旦大學　　　　上?！　　?4　　7　山東大學　　　　山東　　　9　　8　上海交通大學　　上海　　　9　　9　中國石油大學　　北京　　　8　　10　南京大學　　　　江蘇　　　7　　　　中國科技大學　　安徽　　　7　　　　北京師范大學　　北京　　　7,,北大教育背景的正部級官員　　姓名　　出生年份　現(xiàn)職　　　　　　　　　　　　　教育背景　　王夢奎　1938　國務院發(fā)展研

4、究中心主任　　　　　北大經(jīng)濟系　　廖錫龍　1940　中央軍委委員，總后勤部長　1999－2001北大研究生班　陳福今　1941　國家行政學院常務副院長、黨委書記　北大哲學系　胡德平　1942　中央統(tǒng)戰(zhàn)部副部長、全國工商聯(lián)第一副主席北大歷史系　張維慶　1944　國家計生委主任　　　　　　　　　　北大哲學系　鄧楠　　1945　中國科技協(xié)會副主席、黨組書記　　　北大物理系　蔡武　　1949　國務院新聞辦主任　　　　　　　　　北大國

5、政系　薄熙來　1949　商務部部長　　　　　　　　　　　　北大歷史系李源潮　1950　江蘇省委書記　　1986年獲北京大學經(jīng)濟管理碩士學位　冷溶　　1952　中國社科院常務副院長　　　　　　　北大哲學系　　袁純清　1952　陜西省省長　　　　　　　　　　　　北大法律系　白春禮　1953　中國科學院常務副院長　　　　　　　北大化學系　李克強　1955　遼寧省委書記　　　　　　　　　　　北大法律系　趙樂際　1957　陜西省委書記

6、　　　　　　　　　　　北大哲學系　胡春華　1963　共青團中央書記處第一書記　　　　　北大中文系　　郭庚茂　1950　河北省省長　北大國政系政治學專業(yè)干部專修科,,傳統(tǒng)文化“上醫(yī)醫(yī)國，其次醫(yī)人” “社會科學是治國的科學”,,快速變化帶來的沖擊,,,,,,計劃經(jīng)濟,市場經(jīng)濟,加入WTO,1978,1992,1999,2004,,,,政府行政政府獨政,建設中的公共行政,探索中的公共管理,,,,專題一,二、真問題與真辦法三、理念

7、——制度——行為/方法,理念,1、理念：事理國家精神、政府理念、執(zhí)政黨的戰(zhàn)略、政治家的思想、管理理路漸進與激進統(tǒng)治-管理-服務行政與政治價值監(jiān)督理念：野心對抗野心：權(quán)力、權(quán)利、社會多元以美國為例：,國家精神,1774年建國——確立自由資本主義思潮，通過獨立宣言的精神融入美國憲法杰弗遜（Thomas Jefferson）-天賦人權(quán)《獨立宣言》=約克的《政府論》1866年，《憲法》第14條附加條款：個人至上：“任何國

8、家和政府機構(gòu)不得制訂違反基本公民權(quán)力的法律規(guī)章，不得在不經(jīng)過一定法律程序的情況下就剝奪任何人的生命自由與財產(chǎn)，也不得在管區(qū)內(nèi)取消公民接受平等的法律保護的權(quán)力?！薄稇椃ā犯郊訔l款第2款，國家不得干預公民持槍的自由。市場自由：家喻戶曉的金玉良言,政府執(zhí)政理念,1、自由（Civil Liberty）Three Freedom(Speech, Worship, Fear)個人、社會、市場；self-regulation,NGOs…2、

9、平等（ Equal Rights）Racial+Sexual；法律規(guī)范下受保護的權(quán)力和平等的機會。3、政治參與（Public Opinion & Political Socialization）（1）多數(shù)主義；（2）精英主義；（3）多元主義Voting and Participation;Interest Groups;沒有唯一可行的模式；The News Media.4、變化5、實用主義,美國政府的管理,1）政

10、府雇員的三種類型選舉型Elected, 任命型Appointed, 公務員Civil Servants2）政府部門的五種形式--內(nèi)閣部門Cabinet departments: State,Treasury, Defense, Justice, Interior, Agriculture, Commerce, Labor, Health & Human Service, Housing and Urban Develo

11、pment, Transportation, Energy, Education, Veteran Affairs, Homeland Security--獨立機構(gòu)Independent Agency: 中情局CIA, NASA--規(guī)制機構(gòu)Regulatory Agency: 證監(jiān)委SEC, 環(huán)保局EPA--國有企業(yè)Government Corporations: 郵政UPS和鐵路--行政委員會Presidential Com

12、missions: 永久性（CCR）和臨時性的委員會,,民主黨（吃苦耐勞）,驢象之爭,美國兩黨制：,共和黨（穩(wěn)重保守）,美國政黨體制,政府意識形態(tài)的政治光譜,,,自由,右,權(quán)威,社會民主主義,無政府—資本主義,新右派,斯大林主義,左,,,,,,法西斯主義,保守主義,自由主義,共產(chǎn)主義,社會主義,,,你是左還是右,公平的結(jié)果是左；公平的程序是右：反對自由市場造成的不均等為左；而接受之則為右：偏好一個「更大的」政府為左；偏好一個「更

13、小的」政府為右：平等為左；自由為右：一個現(xiàn)世政府為左；一個宗教政府為右：集體主義為左；個人主義為右：革新為左；保守為右：法律支配文化為左；文化支配法律為右：支持國家獨立、自治和主權(quán)（尤其是小團體為左）；僅支持建立國家和政府為右：國際主義和世界觀為左；國家利益為右：認為人性和社會為可變性的為左；認為它們?yōu)楣潭ㄐ缘臑橛艺J為人性本善為左；認為人性本惡為右：,我國的政府管理理念的變遷,從革命黨到執(zhí)政黨從政權(quán)到現(xiàn)代化方式：從

14、革命到發(fā)展（改革家與革命家）,雙重雙軌結(jié)構(gòu),,執(zhí)政黨中央,全國人大,國務院,黨員 社 會,,,,,,,,,,,,,,林肯的“三民主義： Of the people , by the people , for the people

15、 (民有 民治 民享）孫中山：三民主義胡錦濤：新三民主義民本——民生——民意——民主——民權(quán),政府所存在的問題,,2、制度,壞的制度會使好人做壞事，好的制度可以讓壞人做好事 ——哈耶克絞肉機自生與建構(gòu)犯人船需要——利益——資源——管理——組織——制度（秩序）,制度的特征,首先，制度最基本的功能是節(jié)約，即讓一個或更多的經(jīng)濟人增進自身的福

16、利而不使其他人的福利減少，或讓經(jīng)濟人在他們的預算約束下達到更高的目標水平。主要方式有：利用潛在的規(guī)模經(jīng)濟、專業(yè)化（或）外部性（外部經(jīng)濟）；防止個人或團體犯錯誤，規(guī)避風險，減少機會主義；形成激勵機制，提高經(jīng)濟組織的效率；其次，制度是人類適應環(huán)境的選擇，確切的說，是人類對其挑戰(zhàn)的響應。第三，制度是一種公共產(chǎn)品，其作為一種公共行為的規(guī)則，必須由國家來提供。,制度變遷的方式,制度變遷是指制度創(chuàng)立、變更及隨著時間變化而被打破的方式（諾思

17、，1981），它有兩種方式：誘致性制度變遷，指個人或集團為了謀取制度不均衡所導致的利益而自發(fā)進行的制度創(chuàng)新（林毅夫 ，1994）；強制性制度變遷；制度變遷的動因是降低交易費用和信息成本，減少風險，擴大收益，發(fā)生危機，外部挑戰(zhàn)和沖擊，利益集團沖突，集團行動，國家行動等。制度變遷與技術變遷有相似之處，即推動制度變遷和技術進步的行為主體都是追求收益最大化的。,制度的實施,制度實施是制度建設的最重要的內(nèi)容，也是使制度建設起到應有作用的重

18、要機制。實施制度有三種基本形式：自我實施，即合約各方自己約束自己遵守已經(jīng)制定的規(guī)則；這實際是一種激勵機制；互相實施，即合約各方互相監(jiān)督，如果一方不遵守規(guī)則，其他各方可以“以眼還眼，以牙還牙”，用退出交易的方式警告或懲罰違約者；由第三方實施，即在合約各方一致同意的前提下，大家把監(jiān)督合約實施的權(quán)利，包括由此而來的施加懲罰的權(quán)利都交給某個具有一定權(quán)威性的第三方，即相當于我們的法院或勞資仲裁機構(gòu)等，以此來提高合約履行的公正和效率。,對人

19、性的不信任――幽暗意識對理想的不奢求――現(xiàn)實定位對改良的不放棄――進步取向,制度存在假設,行政的前提假設,1、休謨的“無賴原則”假設　　　——人人應被假定為無賴?！　?、麥迪遜的“非天使”統(tǒng)治假設　　　——人不是天使，由人組成的政府也不是天使，人的本性即是政府的本性，人必須由外在的制約，政府更必須由外在的控制。　　3、孟德斯鳩“局限存在物”假設　　　——人，作為一個物理的存在物來說是和一切物體一樣，受不變的規(guī)律支配，作為一

20、個智能的存在物來說人類是一個感性的存在受到種種不定因素的影響，無知與錯誤是必然的，只能通過社會生活外在的東西（正式規(guī)則與非正式規(guī)則）予以補償和救正?！　?、孟德斯鳩“權(quán)力無休止界限”人——假設一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人使用權(quán)力要一直到遇到介限的地方才休止這就是權(quán)力或權(quán)力者的特質(zhì)。防止辦法用權(quán)力制約權(quán)力。,@帕金森定律：“官場病”1957年，英國學者帕金森(C. Northcote Parkins

21、on) 《帕金森定律——組織變態(tài)之研究》Parkinson’s Law,定律一：冗員增加原理: 官員數(shù)量增加與工作量并無關系，而是由兩個原動因造成的。,* 官員們彼此為對方制造工作（如行政審批，工商、稅務、審計、公安，既得利益驅(qū)使）,* 每一個官員都希望增加部屬而不是對手（如“投票”） ；,定律二：中間派決定原理 為了爭取中間派的支持，雙方頗費心機進行爭取，特別是雙方勢均力敵的情況下。所以，不是競爭對手而是中間派成了

22、主角,* 對決定的內(nèi)容不十分清楚的人 * 意志薄弱的人* 耳朵不大靈光的人 老好人,定律三：雞毛蒜皮定律 大部分官員由不懂得百萬、千萬元而只懂得千元的人組成，以至于討論各種財政議案所費的時間與涉及的金額呈反比，即涉及的金額越大，討論的時間越短，反之時間則越長。雞毛蒜皮的事情則花費很多時間,定律四：辦公場合的豪華程度與機關的事業(yè)和效率呈反比 事業(yè)處于成長期的機關一般沒有足夠的興趣和時間設計完美無缺的總部。所以，“設計完美

23、乃是凋零的象征”，“完美就是結(jié)局，結(jié)局就是死亡”。修運河，秦淮河,定律五：雞尾酒會公式會議與雞尾酒會（飯局）同在。把會場從左到右分為A-F六段，從進門處到最遠端分為1-8八段，則可劃分出48個區(qū)域；在假定酒會開始的時間為H，且最后一名客人離開的時間是最初一名客人進場后2小時20分鐘，則，重要人物都會在H+75至H+90的時間在E/7區(qū)域集合，最重要的人物自然會在其中,如H=10；則H+75=11:15，H+90 =11:30 ，E/

24、7,door,定律六：嫉妒癥（分三個時期） 在嫉妒癥流行的機關里，高級主管辛苦而遲鈍，中層干部勾心斗角，底層人員垂頭喪氣而不務正業(yè),第一階段，出現(xiàn)了既無能又好嫉妒的人物， 即患上了“庸妒癥（平庸而嫉妒）”；,第二階段，這些庸妒癥患者不幸進入或原本就在高層，盡一切可能 手段排斥比自己強的人，拒絕提升能力強的人；“愚蠢比賽”,第三階段，機關仿佛被噴了DDT，凡才智者一概不得入內(nèi)，機關病入

25、 膏肓，此時的機關已經(jīng)無藥可救了,定律六：嫉妒癥（分三個時期） 在嫉妒癥流行的機關里，高級主管辛苦而遲鈍，中層干部勾心斗角，底層人員垂頭喪氣而不務正業(yè),第一階段，出現(xiàn)了既無能又好嫉妒的人物， 即患上了“庸妒癥（平庸而嫉妒）”；,第二階段，這些庸妒癥患者不幸進入或原本就在高層，盡一切可能 手段排斥比自己強的人，拒絕提升能力強的人；“愚蠢比賽”,第三階段，機關仿佛被噴了DDT，凡才智者一概不得入內(nèi)，

26、機關病入 膏肓，此時的機關已經(jīng)無藥可救了,定律七：退休混亂（50歲現(xiàn)象） 一般退休的年齡是R，在前3年（R-3）人的精力會開始減退；問題在于如何挑選合適的接替者，工作表現(xiàn)越優(yōu)秀，任職時間越長，越難尋得合適的接替者，而在位者總會設法阻止職位較低的人接近自己的職位，以至不得不延長自己的退休時間,@彼德原理：“不稱職”1969年，美國教育家、心理學家、管理學家L.J.彼德 The Peter’s Principl

27、e,彼德原理：在層級組織中，每個員工都將晉升到自己不能勝任的階層；,彼德原理推論：每個職位最終將由不能勝任的員工占據(jù)，層級組織的工作多半由尚未到達不勝任階層的員工完成；,原因：個人的能力總是有限，但晉升總是必然的,彼德差別定理：政府和私人機關的最大差別，忙著花錢與忙著掙錢；,胡爾定理：多數(shù)“貴人”提拔，可能產(chǎn)生乘數(shù)提拔效應；,艾利斯進步定理：一件麻煩事接替另一件麻煩事；,馬克.土溫禁果定理：亞當(Adam)不是為了蘋果而要蘋

28、果，而是因為那是禁果他才要；,斯威夫特野心定理：野心(Ambition)驅(qū)使人做最為平凡的事情，所以，攀登的姿勢和匍匐前進別無二致；,華盛頓辦事定理：一人做事敷衍了事，二人合作做事互相推委，三人公事永無成事之日；,憲法（全國人大）,一級法,二級法,三級法,四級法,,,“制度至上、人才至上” 現(xiàn)代西方有個著名公式：良好的社會=好的人+良好的制度。認識問題、思考問題、解決問題的主體是人；最好最根本的方法、手段是制度、體制、機制的

29、設計、規(guī)定和創(chuàng)新,錢穆制度陷阱,錢穆制度陷阱是我國現(xiàn)代著名歷史學家錢穆提出的一個觀點。他在分析中國歷史中中國政治制度演繹的傳統(tǒng)時，一個制度出了毛病，就再定一個制度防止它。結(jié)果制度越來越多，往往造成前后矛盾、執(zhí)行困難，反而失去效率與效力。 比如，有的城市在制訂交通法規(guī)中，先規(guī)定機動車撞人后，根據(jù)違章情節(jié)各負其責，后又改為“行人違章撞了白撞”，在后又改為“機動車負全責”，最后又改回“各負其責”…讓人無所適從。 錢穆制度陷阱說明對

30、權(quán)力的監(jiān)督是一件困難的事。我們在完善監(jiān)督制度的過程中要力防陷入“錢穆制度陷阱”。有效的監(jiān)督制度不可能是一個單項的制度，而應是一個制度體系。但這個制度體系不是以制度的多少為標準的，不是越多越好，而是在于管用不管用。因此，制定制度要切中問題要害，建立真正管用的制度框架。,當前政府體制改革的方向,政府權(quán)力縱向合理劃分：府際關系優(yōu)化政府權(quán)力橫向合理配置：部門關系優(yōu)化時機成熟時調(diào)整行政區(qū)劃：減少政府層級政府權(quán)力合理配置的焦點：行政審批和財政

31、體制改革,3、行為/方法：,機制-管理-技術流程再造：創(chuàng)新原因：服務型政府一元——多元,方法,1、干預方法（1）行政方法：有令不行、有禁不止（2）經(jīng)濟方法：適時、適度、有效（3）法律方法：公正、適時和嚴格執(zhí)行 2、服務方法（1）指導和引導：信息公開（2）建議和咨詢：教育培訓（3）協(xié)調(diào)與協(xié)商：救濟救助 3、市場的方法（1）合同外包（2）授權(quán)經(jīng)營（3）委托經(jīng)營,公共服務市場化的運行模式政府規(guī)劃或必要的投資

32、減稅（掌舵者、合同談判者、合同監(jiān)管者） ? 競爭性市場化運作（通過合同競標、特許經(jīng)營、BOT、有償承包經(jīng)營、行政委托、市場融資、政府采購等方式負責生產(chǎn)與經(jīng)營，包括公私在內(nèi)的多元力量劃槳） ? 消費者自主選擇（政府財政補貼的憑單制、特殊服務的用者付費、多個服務據(jù)點，以選擇形成公共服務消費市場）,通過

33、公共管理社會化和公共服務市場化，政府職能的范圍和實現(xiàn)形式發(fā)生了重大變化。,,,,（4）在政府與公共部門引入競爭機制：提高服務質(zhì)量,?公對公的競爭： ?公對私的競爭：?私對私的競爭： 思考：不在于公或私，而在于競爭和選擇；當前公共服務的壟斷與質(zhì)次價高。,,（5）組織管理的變革：外部取向的靈活化、績效化、顧客導向　 ?政府內(nèi)部進一步分權(quán)：在地方自治的基礎上進一步分權(quán)；探索微觀組織結(jié)構(gòu)的扁平化、瘦

34、小化、模塊化、機動化、項目化、團隊化； ?由注重法規(guī)、分工、過程、投入等內(nèi)部取向，轉(zhuǎn)向注重績效和結(jié)果控制的外部取向，用績效取代效率（3E）：成本——投入——產(chǎn)出——效果 經(jīng)濟——效率——效益 經(jīng)濟要求兩點：投入適度和成本觀念. 效率要求創(chuàng)新：體制、機制、行為與技術以及以結(jié)果為導向的組織設計。 效益要求樹立科學發(fā)展觀與政績觀：建立外部為主的評價機制。,?引入企業(yè)管理技術與方法及風格

35、： ——建立顧客導向的政府； ——明確政府的戰(zhàn)略管理體系和目標管理體系； ——推廣全面質(zhì)量管理、標桿管理、績效管理、 ——人力資源、合同管理、績效工資制、績效預算制等。 ?利用信息技術全面再造政府（BPR），建立整合一體化的電子政府運作模式； ——觀念再造； ——職能體系和輸出方式再造； ——組織結(jié)構(gòu)再造； ——組織業(yè)務流程再造。,創(chuàng)新能力,創(chuàng)新理念：,創(chuàng)新思維：

36、,創(chuàng)新實踐：,沒有最好； 只有更好。,沒有新成份；只有新組合。,想到了就去做。,,,創(chuàng)新思想,只有思想是浪漫的；,缺少思想的實踐是蠻干的；,,創(chuàng)新,世上一切事物都在變化，,唯有一個不變，,那就是,——“變化”,現(xiàn)代社會的四大變化：,（1）知識不斷更新→飽讀詩書不能終身受用；,（2）科技飛速發(fā)展→“一招鮮”不可能吃遍天；,（4）觀念不斷改變→“一 勞”不再可能“永逸”。,（3）工作不斷變動→“從一而終”已不再可能；,做一切事情都有規(guī)矩，

37、,唯有做那件事沒規(guī)矩，,那就是,——“創(chuàng)新”,正如古語所言：,求道無籬,經(jīng)世致用,行政領導者的管理創(chuàng)新所需要的，不是經(jīng)驗豐富的人，而是變革速度最快，學習能力最強的人。,現(xiàn)代行政管理的核心工作就是預測變化和創(chuàng)造變化。,一流的管理,,創(chuàng)造變化,二流的管理,三流的管理,末流的管理,頑固不化,被動變化,適應變化,,,,政府的工具政府箭袋里的箭：,二、我國行政管理市場化的實踐探索 90年代以來，隨著市場化進程的加速，我國以

38、及我省公共管理尤其是政府管理的某些部門、領域方面已嘗試引入市場競爭機制，如政府采購制度，公共工程的招標投標，土地的有償使用，營業(yè)執(zhí)照的拍賣，公共服務如環(huán)保、治安、公交的委托承包以及自然壟斷行業(yè)的開放競爭等都是將市場機制引入公共部門的具體體現(xiàn)；同時，目標管理、績效評價、全面質(zhì)量管理、合同聘任制、社會服務承諾制等一類的工商管理方法及技術也逐步在公共部門的管理中推行。新的行政管理實踐模式初露端倪，引入市場機制，用市場的力量改善政府管理的績效，

39、靠競爭與管理出效率，已成為我國21世紀公共管理改革與發(fā)展的一個基本趨勢。,● 審批制度改革● “政府采購制” ● 國有土地有償使用● 廣州市珠江環(huán)衛(wèi)體制實行“管理與服務分離” 模式● 上海市用商業(yè)化模式治理蘇州河● 治污引入民間資本● “市政公用事業(yè)引入競爭”● “打破水電國有壟斷”● 邯鄲引進市場機制經(jīng)營城市建設● “三替城市管理（集團公司）”● 上?！?050工程”全新,● “社會培訓，政府

40、買單”● 廈門市開元區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)邁向市場化● 廈門鼓浪嶼——全國首家獲得ISO14001國際標準認 證的完整行政區(qū)和風景旅游區(qū)● “學校熱衷于ISO認證”。?！?“排污權(quán)交易太原先行”（亞行太原試點排污交易制）● “東陽——義烏水權(quán)交易” ● “人事代理”服務在深圳受歡迎● “人事代理催生‘社會人’”●廣州實行郵政代理制● 醫(yī)療服務大比拼——福建推出醫(yī)療服務公示制● “讓政府種子資金越滾越

41、大” ● 干部人事制度改革引進競爭機制,行政（廣義）,公共行政,私行政,國家行政,社會公行政,,,,,,專題二 認識行政管理,專題二 認識行政管理,一、認識“行政” 1）行政是什么：選擇與均分 2）公共是什么：二、公共行政 美國公共管理權(quán)威學者沃爾多說公共行政是社會的基石，它與人類文明同在?！八鼊?chuàng)造人類文明，是人類文明的基石，給人類文明提供發(fā)展和演示的舞臺”（It frames civilization, gi

42、ves it foundation, provides a stage. Waldo,1985）,,“公共行政” （1）主體的公共性：公共部門即第一部門與第三部門 （2）目的的公共性：公共利益 （3）工具的公共性：公共權(quán)力 （4）對象的公共性：公共事務,4W1H,Who?——誰來管理？,公共管理者——人 （公務員、公共事業(yè)舉辦者、公共事業(yè)工作人員等）政務性管理人員：上級考核選派，決策型高級管理人員業(yè)務性管理

43、人員：招聘考試等途徑任用，執(zhí)行型專業(yè)管理人員公共管理者——機構(gòu) 政府機構(gòu)非政府公共機構(gòu)非營利組織,,,明確自己的角色，錯位會產(chǎn)生壓力,我該做什么,我該怎么做,,,,,我是誰,（1）主體的公共性,,,,強制,志愿,私　益,公益,,第二部門：企業(yè)、贏利組織,,第三部門：非政府、非贏利組織,,,第一部門：　　　　　　　　　 政府組織,,政企不分的傳統(tǒng)體制,,,第一部門 政府：為民服務,第二部門 企業(yè):創(chuàng)造利潤,第三部門 NPO

44、:改善人類,中國NGO/NPO的發(fā)展與特征,內(nèi)容,,,,,公共行政管理者,what?管什么（1）？三個層次,第一層次：政務（executive) 主要任務是決定施政方針、路線和基本策略。這是政務官的職責。第二層次：行政(administration) 主要任務在規(guī)劃、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。這是高級事務官的職責。第三層次：管理(management) 主要任務在運用資源、執(zhí)行計劃，達成政府組織的任務與目標。這是中下級事務官的主要

45、職責。政務-內(nèi)務-公務,公共事務的特性,公共事務的特性公益性非營利性規(guī)模性政治性責任性,表1-1 社會產(chǎn)品性質(zhì)的四種組合,表1-2 社會事務性質(zhì)的四種組合,What?——管什么（2）？,經(jīng)濟管理宏觀調(diào)控短期市場價格穩(wěn)定與有序競爭長期經(jīng)濟快速增長與充分就業(yè)國有資產(chǎn)增值與保值公共規(guī)制反壟斷和促進有效競爭干預公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品價格控制投資規(guī)模、收益與方向,公共安全等社會性規(guī)制社會管理社會保障（失業(yè)、養(yǎng)老

46、、病殘、傷害、災害、孤兒）資源與環(huán)境控制土地和自然資源管理環(huán)境控制政治管理國家與政府制度公檢法與社會秩序?qū)ν鈬H關系,What?——管什么（3） ？,國家發(fā)展戰(zhàn)略公共政策與決策法律和行政程序公共部門人力資源——公職人員公共財政（公共預算、政府采購等）國土和其他公共資源、自然環(huán)境人工環(huán)境公共項目公共信息各項公共事業(yè)政府績效,How?——怎樣管？,三個角色（人際、信息、決策）角色是管理者行為的一組期望值，

47、角色學習理論：巴伯：角色——期望——局外人主動-積極型主動-消極型被動-積極型被動-消極型,公共行政者的角色關系,范式,,,,行政理論范式,,,原因：1、“行政國家的出現(xiàn)”2“文官制度”改革運動的發(fā)展 3多種學科的形成和發(fā)展4專業(yè)教育和職業(yè) 教育的發(fā)展,形成時期(傳統(tǒng)的行政管理理論階段),成長時期(新公共行政學與公共政策時期),發(fā)展時期(現(xiàn)代管理理論階段)公共管理與治理理論,發(fā)展,專題三從公共行政到公共管理,（一）

48、起源 1887年威爾遜（W.Wilson）,《行政之研究》（二）誕生 1926年懷特（Leonad D.White）,《公共行政學研究導論》;1927年威洛比（William F. Willoughby）《公共行政原理》（三）發(fā)展1、公共行政學（Public Administration）2、公共政策（Public Policy）3、公共管理學（Public Management）,,公共行

49、政思想源流,初期：公共行政學派（20世紀20-30年代到60年代）,重視執(zhí)行研究,九、公共管理學的發(fā)展過程,1、公共行政學（Public Administration）20世紀20-30年代基礎：（1）韋伯Max Weber的科層制理論（Bureaucracy） （2）威爾遜Wilson的政治—行政二分法特點： “政策和法律的推行” 內(nèi)部取向，注重組織機構(gòu)，強調(diào)管理過程和程序，重視

50、行政原則研究。代表作品：1887年威爾遜（W.Wilson）,《行政之研究》 1900年古德諾，《政治與行政》 1908年法約爾，《一般管理原理》1911年泰勒，《科學管理原理》 1910年韋伯，《經(jīng)濟與社會》 1926年懷特（Leonad D.White）,《公共行政學研究導論》 1927年威洛比（William F. Willoughby）《公共行政原理》 1935厄威克

51、與古利克（Lyndall Urwick & Luther Gulick），《行政科學論文集》,,?傳統(tǒng)公共行政模式，產(chǎn)生于19世紀中期的政府改革運動。政務官與事務官加以區(qū)分的文官制度是現(xiàn)代公共行政產(chǎn)生的標志。 ?傳統(tǒng)公共行政模式具體五個突出特征： ——公務員保持政治中立，即價值中立和非政治化； ——政府部門內(nèi)部實行層級制和規(guī)章制度式的管理； ——公務員終身職業(yè)和“社會契約”式的職業(yè)

52、保障； ——制度化的公務員制度，并把公務員作為一個法人團體管理； ——提供標準化、無偏私的管理與服務。,傳統(tǒng)的行政管理理論,主要特征：固定的和法定的管理領域建立在層級節(jié)制原則基礎之上的權(quán)威結(jié)構(gòu)建立在書面規(guī)則基礎之上的日常管理非人格化的理性標準官員的技術能力高度的技術效率,面臨的問題:公眾參與決策水平的低下公眾接觸決策者的路徑很少專家參加決策程度很高非人道化的監(jiān)控措施控制成本不斷增加人的異化

53、組織目標置換體制僵化創(chuàng)新機會減少,,中期：新公共行政學派和政策分析或政策科學學派（20世紀50年代起至今）,重視決策研究,瓦爾多，弗雷德里克森,重視社會公平與民主,2、公共政策（Public Policy） 20世紀30-60年代基礎：（1）行為研究 （2）以決策為中心以解決實際問題為導向,為決策者提供相應的策略、知識和技能，而不是僅關注組織內(nèi)部的各種規(guī)章制度特點： “定量分析（經(jīng)濟學）手段”

54、 強調(diào)多學科交叉，進行政策設計；關注戰(zhàn)略；集中研究職業(yè)化的公共管理者；開始關注組織的外部定向。代表作品： 1947年西蒙（Herbert A. Simon）,《行政行為—行政組織決策過程的研究》等 1948年沃爾多（Dwight Waldo），《行政國家：美國公共行政的政治理論研究》等 1968年開始德羅爾《公共政策制定的再審查》（１９６８）；《政策科學構(gòu)想》（１９７１）；《政策科學探索》

55、（1971）新公共行政理論：關注社會公平、公正與民主參與,,發(fā)展時期：公共管理范式的出現(xiàn)（70年代）,P-途徑（the policy approach）政策途徑重視政策分析的定量方法重視項目管理重視政治執(zhí)行官與資深管理者的對話B-途徑（the business approach）商業(yè)途徑重視組織結(jié)構(gòu)與過程關心發(fā)展經(jīng)驗理論，重視戰(zhàn)略與組織管理重視職業(yè)化公共管理者行為建設,3、公共管理學（Public Management

56、）20世紀80年代New Public Management基礎： （1）借鑒私人部門的管理； （2）注重戰(zhàn)略管理（外部和未來的變化）特點： 與公共行政相比，公共管理更廣泛、更綜合和更少受功能專門化的限制；是對外部環(huán)境的管理。代表作品： 1990年波齊曼，《公共管理戰(zhàn)略〉 1991年9月，雪城大學會議論文《公共管理學的現(xiàn)狀》

57、 1990年雷尼，《公共管理：最近發(fā)展和現(xiàn)在的前景》 1998年雷尼，〈理解和管理公共組織〉英國、新西蘭、澳大利亞、加拿大、荷蘭等國的新公共管理文獻。,公共管理發(fā)展的理論支撐 （1）公共政策理論：問題解決為導向 （2）新公共行政理論：關注公平與公正 （3）公共選擇理論：經(jīng)濟人與政治市場分析 （4）新公共管理理論：企業(yè)家政府、市場機制與私人部門治理的借鑒 （5）治理理論：政府與社會、市場的合

58、作治理 （6）新公共服務理論：公民需求、參與和評價,公共管理對公共行政的新發(fā)展： （1）政府行政進一步民主化：直接、大眾、參與的民主 ?不僅政治系統(tǒng)要求民主，行政系統(tǒng)也要求民主； ?政府不僅要對政治和法律負責，還要對社會公民直接負責，體現(xiàn)的是一種間接民主制和直接民主制的結(jié)合。公共參與成為當今政府的第一原則。 有三個原因： ?代議制民主的局限； ?行政國家的擴張； ?行政的合法性

59、來自社會參與基礎上的認同，而不僅僅是法律。,,（2）公共管理社會化：社會的自我管理（自治理）,功能或利益性自治  非功利性的民間公益組織或行動    社區(qū)自治,,,,——相對于政府：非政府組織（NGO） ——相對于企業(yè)：非營利組織（NPO）

60、 ——學術上稱為：第三部門、第三領域 其基本特征：?組織性?民間性?不以營利為宗旨?自治性?志愿性?不同程度的公益性。,（3）公共服務的市場化 1）公共服務市場化的涵義： 一是破除政府對公共服務的壟斷，“以私補公”； 二將政府的決策和執(zhí)行分開,即政府“掌舵”(通過決策實現(xiàn)公共服務的供給),而“劃槳”(執(zhí)行，即具體的生產(chǎn)、經(jīng)營、管理）領域引進市場機制

61、。將政府權(quán)威與市場交換的優(yōu)勢進行“雜交”,從而既滿足公平要求，又能提高效能。,1.公共選擇理論,用“經(jīng)濟人”與“政治市場”的基本假設來分析政府行為，特別是分析“政府失靈”的根源，主張引入競爭機制和強化政府委托代理機制的完善，強調(diào)縮小政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務中的職能作用，擴大市場與社會的作用,2、新公共管理理論,主張引入市場機制以改進政府公共產(chǎn)品供給機制與政府公共服務的效率，提高政府公共服務的績效，運用非政府組織和民營部門從事混合

62、公共產(chǎn)品的提供,3、治理理論,政府要有效地提供公共服務，就要與企業(yè)、社會、個人緊密合作，充分發(fā)揮非政府組織、私人部門在公共服務中的作用。其實質(zhì)是：是國家權(quán)力向社會的回歸，治理的過程就是一個還政于民的過程治理的基礎與其說是在政府，還不如說是在公民或民間社會治理只有在民主政治的條件下才能真正實現(xiàn)治理的產(chǎn)出與傳統(tǒng)政府產(chǎn)出并無不同之處，如果有什么差異的話，那也只在于過程治理失敗可以理解為是由于有關各方對原定目標是否自然有效發(fā)生爭議而又

63、未能重新界定目標所致,3、新公共服務理論,以公共取向、民主取向、公眾取向批評新公共管理理論的“市場模式”。服務而不是掌舵：幫助公民表達并滿足他們的共同利益，而不是試圖控制并將社會掌舵到一個新的方向公共利益是目的，而不是副產(chǎn)品：政府必須促成建立一個集體的、共享的公共利益觀念戰(zhàn)略地思考，民主地行動服務于公民，而不是顧客：公共利益是通過共享價值的對話而產(chǎn)生的，而不是個人自我利益的整合尊重人的價值，而不是重視生產(chǎn)力的價值,4、公共產(chǎn)品

64、的需求彈性理論,公眾收入水平的提高，導致對政府提供的公共產(chǎn)品與公共服務需求的增加,5、公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)演變理論,維持性支出（國防、國家機器的運轉(zhuǎn)經(jīng)費）經(jīng)濟性支出（固定資產(chǎn)投資、價格補貼）社會性支出（文化教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)保）,6、解除政府管制理論,最大限度地按績效或結(jié)果來判斷公共服務的質(zhì)量，而不是按投入來判斷。該理論主張：壓扁科層組織使機構(gòu)負責人擁有真正的權(quán)威加大機構(gòu)的獨立性和自主性簡化行政程序，提高辦事效率,7.新

65、保守主義經(jīng)濟理論,主張縮小政府對市場的干預，壓縮政府市場主體行為的空間。特別是用產(chǎn)權(quán)理論來解釋政府失效的原因，用經(jīng)濟學家弗里德曼的話就是：用自己的錢辦別人的事，只講節(jié)約不講效率用別人的錢辦自己的事，只講效率不講節(jié)約用別人的錢辦別人的事，既不講節(jié)約也不講效率用自己的錢辦自己的事，既講節(jié)約也講效率產(chǎn)權(quán)：紅塔集團,8、重塑政府理論 (發(fā)端于90年代的美國),政府并

66、非人們不得不認可的有害之物沒有有效的政府，所有的文明社會都不能有效地發(fā)揮其功能問題并非出在工作于政府中的人，而是出在他們工作的體制上信奉公平價值，特別是機會公平,新公共管理運動：服務+效率主義,傳統(tǒng)行政管理,新公共行政,新公共管理,公共治理,,,,,,,,,專題四：政府與市場,Why?——為什么管？How?——如何管？What?——管什么？Who？——誰來管？,,國家——社會皇權(quán)到縣——單位制、三級管理、隊為基礎國家的社

67、會植根性現(xiàn)實形式：國與府、無賴國家與無賴政府,強大的公民社會：國之福+民之福,政府組織（公共部門）,NGO 公民自治 組織,企業(yè)組織 （私人部門） 市場,,全能政府政企不分權(quán)力過于集中平均主義的社會平衡機制雙軌制政府三只眼政府——增長產(chǎn)值、收入保障、利潤放權(quán)政企分離、簡政放權(quán)存量政府公共管

68、理政府培育市場、彌補市場全額提供公共產(chǎn)品,來自天國和人間的聲音,一個慈善為懷而偶爾犯錯誤的政府比一個鐵石心腸一貫漠不關心的政府要好得多。,政府職能轉(zhuǎn)變的歷程,第一次危機,第二次危機,（1）市場優(yōu)先和市場檢驗原則（2）政府致力于改善市場運行環(huán)境（3）政府應推動可持續(xù)發(fā)展（4）政府應節(jié)制自己的權(quán)力,市場經(jīng)濟下政府的一般職能,中央政府：宏觀職能－調(diào)控地方政府：微觀職能－管理政府職能機構(gòu)：微觀規(guī)制－管理、服務,Why?——為什么管