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1、官員政績考核指標(biāo)化的困境與出路探析2013年01月25日10:43來源:《中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)》2012年5期作者:徐志國字號(hào)打印糾錯(cuò)分享推薦瀏覽量168內(nèi)容提要內(nèi)容提要:在當(dāng)前我國的壓力型體制下,上級(jí)政府主要通過各種指標(biāo)來激勵(lì)與約束下級(jí)政府官員。人們似乎普遍樂觀地認(rèn)為,通過設(shè)計(jì)更為合理的官員政績考核體系,就可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)型政府的目標(biāo),適應(yīng)黨的科學(xué)發(fā)展觀政策的要求。理論與經(jīng)驗(yàn)研究表明,無論對其指標(biāo)設(shè)計(jì)進(jìn)行怎樣的改革和完善,這種
2、自上而下的官員考核方式都會(huì)有著內(nèi)在的無法克服的缺陷,甚至出現(xiàn)政績造假等消極后果。為走出這一困境,官員的激勵(lì)與考核必須引入“民主”等非指標(biāo)化的制度加以配合。即增進(jìn)地方民眾對于地方官員的約束力,促使地方官員以“民意”為施政方向,從而構(gòu)建自上而下與自下而上相均衡的激勵(lì)與約束體系,真正實(shí)現(xiàn)官員治理的科學(xué)化。關(guān)鍵詞:官員政績考核GDP指標(biāo)幸福指標(biāo)民主在當(dāng)前我國政府體制下,官員政績考核體系在改革開放以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有非常重要的地位。上級(jí)政府主要是
3、通過政績考核指標(biāo)的方式激勵(lì)與約束下級(jí)政府官員的行為。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型,學(xué)術(shù)界大量的文獻(xiàn)都在探索官員績效考核指標(biāo)的科學(xué)設(shè)計(jì)問題。人們似乎普遍帶有一種樂觀情緒,認(rèn)為通過設(shè)計(jì)更為合理的官員政績考核體系,就可以促進(jìn)各級(jí)政府官員更好地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。當(dāng)前,“指標(biāo)考核”的重新設(shè)計(jì)和定位成為遍布中國各地區(qū)、各級(jí)政府的一種十分獨(dú)特的政治現(xiàn)象。本文對上述觀點(diǎn)提出質(zhì)疑,官員績效考核指標(biāo)化制度只是激勵(lì)與約束政府官員行為的一種方式,其內(nèi)在的缺陷是無
4、法通過“內(nèi)在完善”克服的。我們必須另辟路徑,引入“民主”等非指標(biāo)化的官員激勵(lì)與約束機(jī)制,才能真正地促使各級(jí)政府官員更有動(dòng)力為市場經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)服務(wù),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。一、官員政績考核指標(biāo)化的發(fā)展歷程:從“GDP指標(biāo)”到“幸福指標(biāo)”觀察當(dāng)前中國政府的各級(jí)組織,我們可以發(fā)現(xiàn),黨和中央政府對省級(jí)政府及中央各部委,省級(jí)政府對地級(jí)市政府,地級(jí)市政府對區(qū)、縣級(jí)政府,區(qū)、縣級(jí)政府對街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)基層政府以及政府對各公務(wù)人員都普遍實(shí)行數(shù)量化的管理方
5、式。其實(shí),我國的官員政績考核的指標(biāo)化管理并非僅是對于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部,在幾乎所有的由黨和政府直接管理的“類政府”國有單位,比如對于高等學(xué)校、醫(yī)院、國有企業(yè)等,也同樣實(shí)行指標(biāo)管理的方式。我國的這種官員政績考核指標(biāo)化制度與世界其他國家相比也十分獨(dú)特,幾乎沒有任何一個(gè)國家像中國這樣如此重視用各種“量化指標(biāo)”來考核官員。指標(biāo)化考核官員的制度在我國改革開放以來經(jīng)歷過兩個(gè)階段的發(fā)展。本世紀(jì)以前,主要采用以GDP為核心的數(shù)量指標(biāo)對官員進(jìn)行考核。這一指標(biāo)最
6、早由美國政府提出,并于1993年被引入我國,成為地方官員考核的主導(dǎo)性指標(biāo)??己私Y(jié)果與官員的晉升存在著普遍的正相關(guān)關(guān)系,地方政府領(lǐng)導(dǎo)人也因此將GDP的增長放在了地方工作的重中之重。為了在同級(jí)官員的競爭中取得優(yōu)勢,地方官員開始像企業(yè)家一樣經(jīng)營所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。實(shí)踐中,這種制度產(chǎn)生了十分強(qiáng)大的激勵(lì)效果,甚至構(gòu)成了改革開放以來經(jīng)濟(jì)奇跡的主要原因。[1]不過,這種以GDP為中心的政績考核方式也產(chǎn)生了一些十分消極的后果,這表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展以粗放型為
7、主,地方政府重復(fù)建設(shè)以及惡性競爭等屢屢發(fā)生,城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、階層之間方政府,上級(jí)政府和下級(jí)政府之間構(gòu)成了一種委托代理關(guān)系。不過我國政府的這種委托代理關(guān)系與西方國家的“法治官僚制”并不完全相同,而是具有“行政發(fā)包制”的特點(diǎn),即上級(jí)政府將相關(guān)權(quán)力和職責(zé)以“發(fā)包式”的方式發(fā)給下級(jí)政府,下級(jí)政府缺乏地方議會(huì)、司法及民眾的約束力,有著很大的自由裁量權(quán)。[4]從理論角度來說,這種體制下的指標(biāo)化績效考核方式會(huì)存在以下一些難以克服的難題。第一,政府
8、的多任務(wù)性與“強(qiáng)激勵(lì)”的局限。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家杰恩特羅里(JeanTirole)的研究,指標(biāo)管理在企業(yè)管理中十分有效,這是因?yàn)槠髽I(yè)管理的目標(biāo)十分明確,即其以單一的利潤指標(biāo)為唯一標(biāo)準(zhǔn)。與企業(yè)相比,政府主要功能是為市場和社會(huì)提供公共服務(wù),其具體職能包括提供普遍主義的法律規(guī)則、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提供公共產(chǎn)品、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及滿足人們的多樣化需求等。這些目標(biāo)是多樣的,內(nèi)部也常常相互沖突。[5]政府職能的這種多任務(wù)特征,使得指標(biāo)化的政績考核方式會(huì)產(chǎn)生激
9、勵(lì)偏差,即政府官員會(huì)將注意力集中在那些“顯性的”、“易量化的”指標(biāo)上,忽視那些不易進(jìn)行評價(jià)的指標(biāo),雖然后者對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著重要意義。為了避免政府的這種激勵(lì)偏差,西方學(xué)者認(rèn)為官僚組織不應(yīng)當(dāng)采取“強(qiáng)激勵(lì)”,而應(yīng)當(dāng)采用“弱激勵(lì)”的組織設(shè)計(jì)方式。[6]韋伯在對官僚組織進(jìn)行定義時(shí)指出,官員組織的成員應(yīng)當(dāng)是職業(yè)化的,將遵守規(guī)范、執(zhí)行命令作為其首要的行為規(guī)范。[7]韋伯的這一定義體現(xiàn)了“弱激勵(lì)”的組織設(shè)計(jì)要求,防止行政官員忽視公平、正義、穩(wěn)定等重
10、要但“不顯性的”政府職能。第二,難以精確量化的行政職能。政府作為一種公共組織,要為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品,我們雖然可以借助于現(xiàn)代工具對政府的職責(zé)進(jìn)行一定的量化分析,但是其主要職責(zé)在實(shí)踐中是很難精確量化的。即使理論上可行,也會(huì)面臨難以承受的高昂成本。因此,如果我們以完全量化的方式考核政府,必然會(huì)使得考核具有非常大的主觀性,有失公正。在當(dāng)前我國各地方政府所進(jìn)行的“幸福指標(biāo)”設(shè)計(jì)中,公民的幸福滿意度等主觀指標(biāo)一般占40%的權(quán)重。經(jīng)驗(yàn)觀察表明,不同
11、國家、不同地區(qū)、不同年齡、不同職業(yè)、不同收入人群對幸福的理解和感受程度具有較大的差異。即使是相同的調(diào)查對象,在不同時(shí)期對幸福的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)也在不斷變化。由于幸福感調(diào)查所選定的指標(biāo)和所確定的指標(biāo)權(quán)重的不同所帶來的調(diào)查結(jié)果的差異更是司空見慣。這種指標(biāo)主觀性就為官員政績考核的任意性埋下了伏筆。第三,信息不對稱。壓力型體制的信息困境表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,地方政府官員無法獲得足夠的公共事務(wù)治理情況;另一方面,上級(jí)政府無法獲得下級(jí)政府的治理狀況信
12、息。在實(shí)踐中,下級(jí)政府官員為了完成上級(jí)的壓力指標(biāo),很可能利用信息不對稱的原理,進(jìn)行各種造假行為以實(shí)現(xiàn)任務(wù)“達(dá)標(biāo)”。而且,中國地方政府組織上、下級(jí)之間具有“政績共同體”特征,為了完成上級(jí)政府的任務(wù),上、下級(jí)政府常?!肮仓\”應(yīng)付上級(jí)的檢查以及社會(huì)力量的挑戰(zhàn)。[8]第四,中國的官僚行政組織具有規(guī)則“軟約束”的特點(diǎn)。我國的政府體制是高度集權(quán)制的,地方政府在轄區(qū)內(nèi)有著巨大的影響力,幾乎不受媒體、司法及人大的制約,這會(huì)使得地方政府為了實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而采
13、取“機(jī)會(huì)主義”行為。實(shí)踐中,地方政府可以運(yùn)用其能力對統(tǒng)計(jì)部門施加壓力,從而迫使其迎合自己的意志。很多地方政府以創(chuàng)建幸福城市為目標(biāo),對企業(yè)等進(jìn)行強(qiáng)制拆遷,又不給予足夠的補(bǔ)償,這使得政府的行為缺乏可預(yù)測性,傷害了政府公信力。這同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致政府無法從市場退出,阻礙市民社會(huì)走向自治。第五,“一票否決制”指標(biāo)的危害。國家為了約束地方政府不惜犧牲社會(huì)利益發(fā)展GDP的現(xiàn)象,先后提出了多種形式的官員政績考核“一票否決制”。這種做法雖然對于官員的行為有著
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