事業(yè)單位制度

1、第五篇事業(yè)單位制度第一章事業(yè)單位概述第一節(jié)事業(yè)單位的涵義及其性質(zhì)一、事業(yè)單位的內(nèi)涵事業(yè)單位的概念是我國所特有的，世界上其他國家沒有事業(yè)單位這樣的稱謂。國際上通常把類似于我國事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)稱之為社會公益性組織或公共機(jī)構(gòu)，主要指學(xué)校、醫(yī)院、協(xié)會、孤兒院等部門。事業(yè)單位作為一種社會組織，產(chǎn)生于新中國建立之初，但當(dāng)時還未稱其為事業(yè)單位。1955年7月，在全國人大常委會《關(guān)于1954年國家決算和1955年國家預(yù)算的報告》中，從經(jīng)費(fèi)使用的角度首次使

2、用了事業(yè)單位的概念。之后，在1963年7月，由國家編制委員會代國務(wù)院草擬的《關(guān)于編制管理的暫行辦法》，把事業(yè)單位界定為“為國家創(chuàng)造和改善生產(chǎn)條件，促進(jìn)社會福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費(fèi)由國家事業(yè)費(fèi)開支的單位”。1965年5月，國家編制委員會制定的《關(guān)于劃分國家機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見(草案)》中把事業(yè)單位界定為“凡是直接從事為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民文化生活等服務(wù)活動，產(chǎn)生的價值不能用貨幣表現(xiàn)，屬于全民所有制的單位，列為國家

3、事業(yè)單位編制”。1984年，全國編制工作會議印發(fā)的《關(guān)于國務(wù)院直屬事業(yè)單位編制管理的實(shí)行辦法》中把事業(yè)單位表述為“凡是為國家制造或者改善生產(chǎn)條件，從事為國民經(jīng)濟(jì)、人民文化生活、增進(jìn)社會福利等服務(wù)活動，不是以為國家積累資金為直接目的的單位，可定為事業(yè)單位，使用事業(yè)編制”。1998年，國務(wù)院發(fā)布了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，首次從法律上將事業(yè)單位界定為“國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文

4、化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。1999年，全國人大常委會通過的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》再一次明確規(guī)定事業(yè)單位包括：“公益性非營利為目的的教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會公共文化機(jī)構(gòu)、社會公共體育機(jī)構(gòu)和社會福利機(jī)構(gòu)等”2004年6月，國務(wù)院關(guān)于《修改的決定》再次重申了1998年的界定，即事業(yè)單位就是“國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”按照

5、上述概念，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備四個條件：一是依法設(shè)立事業(yè)單位的設(shè)立應(yīng)由法定審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，依法登記，或者依照法律規(guī)定直接進(jìn)行法人登記二是從事公益服務(wù)事業(yè)單位從事的是教育、科技、文化、衛(wèi)生等涉及人民群眾公共利益的服務(wù)活動，一般不履行行政管理職能。三是不以營利為目的。事業(yè)單位一般不從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，經(jīng)費(fèi)來源有的需要財政完全保證，有的可通過從事一些經(jīng)批準(zhǔn)的服務(wù)活勸取得部分收入，但取得的收入只能用于事業(yè)單位的再發(fā)展，不得用于管理層和職員分紅等四是社會

6、組織事業(yè)單位是組織機(jī)構(gòu)而不是個人，必須有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所，有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的從業(yè)人員和經(jīng)費(fèi)來源，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。我國的事業(yè)單位是與行政單位、企業(yè)單位相對應(yīng)的一個概念與行政機(jī)關(guān)相比，二者盡管都屬于公共部門，都為社會提供公共產(chǎn)品，但行政機(jī)關(guān)主要從事行政管理和社會管理，它是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具有外在的公共管理職能，并且上級政府機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)有領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)關(guān)系。而事業(yè)單位主要從事公共服務(wù)活動，一般不具有對外公共管理的職

7、能，事業(yè)單位之間不存在領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)關(guān)系與企業(yè)相比，大部分事業(yè)單位由于為社會提供服務(wù)產(chǎn)品，因此可以獲得相應(yīng)的貨幣收入，并且也注重自身的經(jīng)濟(jì)效益，但其存在和發(fā)展的根本目的是社會公益，生產(chǎn)的營利不能在單位職工或者管理者中間進(jìn)行分配。而企業(yè)則是以營利為目的的經(jīng)濟(jì)組織，資產(chǎn)的所有者可參與剩余產(chǎn)品的分配。有的人認(rèn)為我國的事業(yè)單位與國外的非營利組織相似。但在實(shí)際上，非營利組織除具有非營利性和組織性之外，還具有民間性、自治性和自愿性的特征。而我國的事業(yè)

8、單位基本上都是由政府舉辦的、從事公益服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)，不屬于民間組織，人事安排和內(nèi)部管理均按照國家相關(guān)政策和制度來進(jìn)行管理，不具有自治性、自愿性的特征。因此，我國的事業(yè)單位與國外的非政府組織盡管在社會功能上存在某些相同或者相似之處，但在舉辦主體和內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)方面存在著較大差異。1998年10月，國家發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中規(guī)定“民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人，利用非國有資產(chǎn)舉辦的非營

9、利社會服務(wù)活動的社會組織。如各類民辦學(xué)校、醫(yī)院、文藝團(tuán)體、科研院所、體育場館、職業(yè)培訓(xùn)中心、福利院、人才交流中心等”民辦非企業(yè)的界定范圍基本上與國外的非營利機(jī)構(gòu)相同。二、事業(yè)單位的性質(zhì)事業(yè)單位在我國社會生活中，無論從數(shù)量還是布局上都屬于規(guī)模龐大、情況復(fù)雜的社會組織，從整體情況來看，其基本性質(zhì)是：第一，公益性。事業(yè)單位設(shè)立的宗旨是為了社會公益，具有公益性。一切事業(yè)單位都是為人民群眾提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，必須把社會效益、公共利益放在首位。因此

10、，我國事業(yè)單位具有非經(jīng)濟(jì)性的屬性，基本上屬于非物質(zhì)生產(chǎn)部門，其活動屬于社會活動而非經(jīng)濟(jì)活動。事業(yè)單位創(chuàng)造的價值大多不直接表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)和貨幣形態(tài)，它們都是可以多次消費(fèi)甚至永久性消費(fèi)的。第二，公有性。事業(yè)單位的舉辦主體主要是國家機(jī)關(guān)，經(jīng)費(fèi)來源是國家財政供給，因此具有公有性。政府的事業(yè)單位管理部門在其所管轄的領(lǐng)域內(nèi)處于絕對主導(dǎo)地位。改革開放前，我國的事業(yè)單位基本上由各級委托承擔(dān)具體行政行為或提供行政支持，從事監(jiān)管、資質(zhì)認(rèn)證、執(zhí)法監(jiān)督等活動的

11、準(zhǔn)行政組織的事業(yè)單位。其基本功能是通過承擔(dān)政府委托的政策執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督、社會管理和公共政策研究等事務(wù)，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)和社會秩序的穩(wěn)定，保證黨和國家大政方針的實(shí)施。如金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)、工程與環(huán)境質(zhì)量監(jiān)理機(jī)構(gòu)、交通監(jiān)理機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、資格認(rèn)證機(jī)構(gòu)、政府部門直屬的政策研究機(jī)構(gòu)和信息統(tǒng)計機(jī)構(gòu)等都屬于此類。這類單位只允許政府舉辦，經(jīng)費(fèi)來源靠國家公共財政全額撥款，對有執(zhí)法收費(fèi)權(quán)的單位要嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”，基本可以采取與一般政府部門類似的管理方式和

12、運(yùn)行機(jī)制，其工作人員可根據(jù)“黨管干部”原則，參照公務(wù)員管理。生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位是一些面向特定社會群體的專業(yè)性服務(wù)組織，針對市場需求，承擔(dān)中介溝通職能，為市場和企業(yè)服務(wù)，具有一定經(jīng)營性，具有較強(qiáng)“私益性”的社會事業(yè)單位，從事服務(wù)、咨詢、協(xié)調(diào)等活動，一般都擁有比較穩(wěn)定的財源，通常具備自主經(jīng)營、自主管理和自我發(fā)展的能力，可以作為經(jīng)濟(jì)主體參與市場競爭，實(shí)行企業(yè)化管理。如職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、社會中介機(jī)構(gòu)、新聞媒介出版機(jī)構(gòu)、廣播影視機(jī)構(gòu)乃至部分賓館、招待

13、所等都屬于此類。社會公益類事業(yè)單位，主要是指承擔(dān)公共事業(yè)發(fā)展職能，為社會服務(wù)，根據(jù)社會共同需要，為社會提供普遍服務(wù)和公益物品，涉及公眾基本利益和政府職能，承辦國家交辦、提倡和鼓勵發(fā)展的具有較強(qiáng)“公益性”的事業(yè)任務(wù)，從事教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動。這類單位細(xì)分的話，還可以分為純公益類和準(zhǔn)公益類事業(yè)單位。純公益類事業(yè)單位具有很強(qiáng)的“外部性”，一般不是有償經(jīng)營，因此，大多需要政府來舉辦，同時也可以鼓勵社會力量興辦，引

14、入競爭機(jī)制，甚至實(shí)行公開招標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會事業(yè)社會辦和事業(yè)主體的多元化。如基礎(chǔ)科學(xué)研究、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共圖書館、環(huán)境保護(hù)等就屬于這一類。準(zhǔn)公益類事業(yè)單位，主要是指為社會個體和特殊群體提供特殊產(chǎn)品和服務(wù)的單位，它所提供的產(chǎn)品和服務(wù)由于可能導(dǎo)致“擁擠效應(yīng)”，具有部分排他性和消費(fèi)競爭性，如高等教育、非營利醫(yī)療衛(wèi)生等。國家可通過政策優(yōu)惠取向甚至公共基金等，對這類事業(yè)予以支持和補(bǔ)貼，可以考慮逐步改為非營利機(jī)構(gòu)，參照現(xiàn)代非營利機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式組建。

15、社會公益性事業(yè)單位是我國公共事業(yè)組織的主體，也是事業(yè)單位體制改革的重點(diǎn)，主要包括科技、教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，這是真正具有非政府、非企業(yè)和非營利性質(zhì)的事業(yè)單位，所以，事業(yè)單位改革的結(jié)果，將是通過轉(zhuǎn)制、改制和回歸等途徑，使事業(yè)單位真正成為非政府、非企業(yè)和非營利的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。而根據(jù)事業(yè)單位面向的行業(yè)領(lǐng)域的差異，我國現(xiàn)行的事業(yè)單位分為10多個大類，100多個小類。這是一種傳統(tǒng)的事業(yè)單位分類，也是最基本的分類。這種分類在事業(yè)單位

16、的干部人事管理、機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計、規(guī)模控制、結(jié)構(gòu)平衡以及制定機(jī)構(gòu)編制等多項(xiàng)政府管理活動中被普遍應(yīng)用。按照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的標(biāo)準(zhǔn)，事業(yè)單位大致可分為三類：一是按照行業(yè)分類，大致分為教育、科研、環(huán)保、測繪、勘察設(shè)計、勘探、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、農(nóng)林牧漁水、交通、氣象、地震、海洋、信息咨詢、標(biāo)準(zhǔn)計量、知識產(chǎn)權(quán)、進(jìn)出口商檢、城市公用、物資倉儲、社會福利、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、機(jī)關(guān)后勤等25個行業(yè)類別。二是按照資金的來源分類，可分為全額撥款事業(yè)單位(沒

17、有穩(wěn)定的經(jīng)常性收入或收入較少，各項(xiàng)支出全部或主要依靠國家撥款的單位)、差額撥款單位(有一定數(shù)量穩(wěn)定的經(jīng)常性收入，但還不足以抵補(bǔ)本單位的經(jīng)常性支出，支大于收的差額需要國家預(yù)算撥款補(bǔ)助的單位)和自收自支事業(yè)單位(有穩(wěn)定的經(jīng)常性收入，可以抵補(bǔ)本單位的經(jīng)常性支出的單位)。三是按照性質(zhì)和特點(diǎn)分類，可以分為具有非政府公共機(jī)構(gòu)性質(zhì)的事業(yè)單位、具有一定經(jīng)濟(jì)效益的社會公益性事業(yè)單位和具有生產(chǎn)經(jīng)營性和能力的事業(yè)單位。具有非政府公共機(jī)構(gòu)性質(zhì)的事業(yè)單位，如社會

18、科學(xué)聯(lián)合會、社會科學(xué)院、基礎(chǔ)理論研究所、圖書館、博物館、計劃生育協(xié)會等。具有一定經(jīng)濟(jì)效益的社會公益性事業(yè)單位，如養(yǎng)老院、大專院校、中小學(xué)校、重要的醫(yī)療衛(wèi)生單位、療養(yǎng)院、考試管理中心等。具有生產(chǎn)經(jīng)營性和能力的事業(yè)單位，如從事應(yīng)用技術(shù)研究科研院所、廣播電視臺、報紙、刊物和出版社、城市公用方面的市政管理、房地產(chǎn)管理、園林設(shè)計等單位。由于按行業(yè)分類是事業(yè)單位分類管理中較為簡單的一種，比較簡單易行，利于管理，因此，在這里我們將重點(diǎn)介紹事業(yè)單位的行

19、業(yè)特征，主要從事業(yè)單位的職責(zé)任務(wù)、舉辦主體、經(jīng)費(fèi)來源、功能及其他特點(diǎn)等五個方面來進(jìn)行介紹。1教育事業(yè)單位，是指從事各類高等教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、特殊教育及其他教育的組織機(jī)構(gòu)主要包括高等教育事業(yè)單位，如各類大專院校、獨(dú)立設(shè)置的研究生院(部)等；中等教育事業(yè)單位，如各類中等專業(yè)學(xué)校、中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校、中等師范學(xué)校、技工學(xué)校等；基礎(chǔ)教育事業(yè)單位，如中小學(xué)、幼兒園等；成人教育事業(yè)單位，如各類干部管理院校、教育(進(jìn)修)學(xué)院、黨校、團(tuán)校、職工大

20、學(xué)、夜大、廣播電視學(xué)校、函授學(xué)校、講師團(tuán)、各類培訓(xùn)中心等；特殊教育事業(yè)單位，如各類工讀學(xué)校、殘疾人學(xué)校等；其他教育事業(yè)單位，其職責(zé)任務(wù)是以為國家培養(yǎng)合格的勞動者和專門人才為宗旨，承擔(dān)相關(guān)教學(xué)科研任務(wù)。舉辦主體以國家舉辦為主，企業(yè)、其他社會團(tuán)體舉辦為輔。具備同其所擔(dān)負(fù)教育任務(wù)相適應(yīng)的場地和設(shè)施，并達(dá)到相應(yīng)的辦學(xué)規(guī)模和與其辦學(xué)規(guī)模相適應(yīng)的行政管理人員、教學(xué)專業(yè)人員和其他從業(yè)人員。經(jīng)費(fèi)來源主要以國家財政投人為主。功能特征上多數(shù)屬于基礎(chǔ)型事業(yè)單

21、位，服務(wù)對象面向社會，具有較強(qiáng)的社會公益性。區(qū)域分布廣，數(shù)量多，規(guī)模、規(guī)格差異大。2科技事業(yè)單位，是指從事科學(xué)技術(shù)研究和應(yīng)用開發(fā)的組織機(jī)構(gòu)主要有自然科學(xué)研究、社會科學(xué)研究、綜合性科學(xué)研究和其他科技事業(yè)單位。其中自然科學(xué)研究事業(yè)單位包括基礎(chǔ)型科研院所、公益型科研院所、技術(shù)開發(fā)型科研院所等；社會科學(xué)研究事業(yè)單位包括基礎(chǔ)理論研究院所、人文歷史研究院所等；其他科技事業(yè)單位，其職責(zé)任務(wù)以自然界、人類社會的發(fā)展規(guī)律為研究對象，擔(dān)負(fù)著科技開發(fā)、知識創(chuàng)