行政程序新范疇與國家權力-公共管理觀_第1頁
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文檔簡介

1、行政程序新范疇與國家權力行政程序新范疇與國家權力公共管理觀公共管理觀作者:傅小隨署名:第一合作者:無發(fā)表刊物:中共中央黨校學報期號:2002年第2期轉載情況:無是否以“當代中國政治研究所專兼職研究員”名義發(fā)表:2(說明:“1“為是,“2“為否)[摘要]由于歷史的原因,在我們的國家權力公共管理觀念中,科學管理和規(guī)范運行一直是一個薄弱環(huán)節(jié)。80年代以后政治學與行政管理學的恢復已經在很大程度上彌補了這一缺陷。但反映這一時期發(fā)達國家學術新發(fā)展的

2、程序法獨立價值學說和公正規(guī)則程序思維,至今還沒有真正在學科體系的意義上充實進我們的國家權力公共管理觀念中。其表現(xiàn)是政治學和行政管理學學科體系中并沒有關于這一內容的有力體現(xiàn)?,F(xiàn)在,法學對立法權、尤其是司法權運作程序理論的深入發(fā)掘以及哲學和政治經濟學的公正規(guī)則程序思維,至少應該以行政學增加新范疇的形式充實進來,以使其得到豐富和發(fā)展。[關鍵詞]行政程序獨立價值國家權力理論體系在國家權力的幾個主要組成部分中,司法權運用的長期實踐導致在法學理論中

3、出現(xiàn)了對程序法獨立價值的越來越普遍的認同。同時,法學對立法程序也有了高度評價和深入研究。行政權力在性質和運作方式上雖然與司法權和立法權有很大不同,但這種公共權力的直接、主動和普遍性行使,在很大意義上說,按比較精細的程序操作以接受有效約束的必要性毫不遜色于前者。在我國,行政法的體系中雖然已經包含關于行政程序的部分規(guī)定,但目前并不存在一部專門的約束政府執(zhí)法行為的行政程序法。在行政管理實踐中,政府許多基本行政行為也一直存在著嚴重缺乏法定程序約

4、束的嚴重制度缺陷。引起這個制度缺陷的是我們長期的國家權力觀念偏頗和政治行政管理學的理論缺陷。例如,行政學理論體系就對行政程序的普遍性理論和實際價值關注太少。近20多年來,發(fā)達國家的政治學、法學、政治經濟學已經將國家管理的規(guī)則程序的獨立價值觀發(fā)掘并樹立起來。我們的國家權力觀和公共管理觀也應該由此開始得到新的充實。一、法學的程序獨立價值理念開創(chuàng)了國家權力公共管理觀念的新視野程序是人們?yōu)楸WC一種行為所追求的目標宗旨的正確實現(xiàn)而對特定的行為過程

5、所預先進行的明確規(guī)范,這些規(guī)范包括了對行為主體和客體資質的要求,行為過程的步驟、時限、范圍、方式、禁忌等的規(guī)定。立法、司法審判都必須以嚴格程序約束為保障取得公正結果的基本條件。同為國家管理活動的行政管理也應該有規(guī)范程序的約束。行政程序就是關于政府管理過程各方面的這種法律規(guī)定和政府的各種規(guī)章制度中關于工作過程的規(guī)定的制度體系。它規(guī)范著政府機關和政府工作人員行使行政權力的行為,保障其運行在追求最大化公共利益的軌道上。合理的程序除了能夠保障行

6、為目標宗旨的正確實現(xiàn)之外,還有保障行為主、客體各方權益互不受損害及提高行為效率的功能。因此,程序除了其對于目標的工具價值之外,還有其本身的獨立價值。法學理論之所以在擯棄邊沁的程序法附屬論或程序工具主義之后,接受了羅爾斯的程序正義觀念,提并出了程序法獨立價值的理論,其原因是長期司法實踐中暴露出了重實體法而輕程序法導致的大量審判不公和大量案件難以準確判決現(xiàn)象。為了使法律能夠真正擔負起公正地解決各種社會的區(qū)別既是一個基礎條件的差別,也是一個價

7、值選擇上的區(qū)別:我們沒有多少“放松規(guī)制”的資本,我們特別需要強化程序規(guī)制。當前的中國是一個既需要效率又更需要公平的社會,特別需要以公正的管理制度創(chuàng)造平等的機會。所以程序規(guī)則的強化仍然是我們重要的價值取向。二、從法學的程序獨立價值理念到行政學的行政程序范疇:跨越和鏈接如果說法學已經以程序獨立價值理念為我們帶來了國家權力觀和公共管理觀的新思維的話,那么政治行政學在這方面的反映確實相對滯后了許多。除了學科間的隔漠之外,另一個原因可能是擔心行政

8、權在性質和運作上與立法權、尤其是司法權的巨大差別,能否使法的程序獨立價值觀念進入行政權范疇。為了回答這個問題,我們就必須以程序及其在兩種國家權力運行中所起的作用為視角,對司法權和行政權的異同進行分析。在國家權力體系中,司法權和行政權之所以被明確劃分開來,是因為:其一,兩種權力在國家的政治統(tǒng)治和社會管理中承擔的使命、履行的職能不同。其二,由于職能的不同,導致二者性質上有很大區(qū)別:行政權是決定權,而司法權是判斷權。行政機關可以根據(jù)法律賦予的

9、權限范圍自主作出管理決策并推行。但司法權則只能對行為是否符合法律規(guī)定和在何種程度上違犯法律進行判斷。作出正確判斷是法官唯一的工作。其三,行政權是主動性權力,它既需要“謀”,也需要“斷”和行。而司法權則是被動性權力,沒有訴訟請求不可主動作為。其四,由于行政權并不象司法權那樣總是在原告和被告兩者之間作出選擇,而是面向公眾進行價值再分配。因此,在追求公正性方面不可能采取形式上的中立立場,只能是以公共利益最大化可能為追求。而中立卻正是司法權必須

10、的特性。其五,行政權內部以嚴格的等級劃分和命令服從關系為權力順利行使的基本條件。但司法權內部不應該存在命令服從關系。雖然也有一審、終審等區(qū)別,但如果后來的判決更改甚至推翻原來的判決,那并不是出于更高一級長官的權力意志,而是出于對法律條文和事實根據(jù)的更準確的判斷。法官只服從法律和事實而不需要服從任何上級的命令。并且,行政權也必須接受司法權的有力監(jiān)督。正因為這一點,司法權才具有終極性特征。那么,兩種國家權力的諸多不同是否導致對權力履行程序在

11、需求上完全不同的結果?回答是否定的。首先,應當承認行政權的某些特性確實和程序性要求有一定沖突。例如,行政權內部嚴格的等級制和上下級之間的命令服從關系,給了長官自由意志以較大的彈性空間。在行政權內部,無論真理掌握在誰手里,最后生效的都只能是更高一級首長的指令。這一點即使法學家們也不得不承認。2002年1月《法制日報》所報道的福建長樂市人民法院給該市執(zhí)行上級領導意圖和政府文件而違犯法律的財政局長王凱鋒判刑的案例,被許多法學家認定為錯判,就清

12、楚地說明了這一點。[5]但即使如此,行政程序在行政管理中的特殊價值卻是不能否認的。這是因為:其一,從政治學上說,任何一種國家權力都必須接受有力監(jiān)督約束,行政權并不例外。在這方面,行政權一定范圍的傾向性及自由意志特性并不構成程序價值的根本障礙。因為,在當代政治的運行方式中,較行政管理更加具有鮮明傾向性的政治活動也在日益走向程序化。其二,現(xiàn)代國家權力的演變趨勢使行政權日益擴大,政府職能范圍不斷拓展,此時,如若“沒有行政程序的保證,公民最多的

13、實體權利也是難以實現(xiàn)的,因此,發(fā)展保護公民基本權利實現(xiàn)的行政程序確實是實現(xiàn)法治的關鍵所在”。[6]其三,行政權的一些特性使程序約束具有一定的困難,不可能和司法審判一樣對所有事例的所有處理環(huán)節(jié)錙珠必較,但在多數(shù)重要行政行為上完全可以實現(xiàn)相當嚴格的程序化。其四,行政權和司法權都具有強制性特征,而行政權更具有對于行政相對人的單邊性或法律賦予的先定力,程序約束是使其具有說服力和取得公信度的必要一環(huán)。最后,行政程序作為一種“基本的行政管理和行政服

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