行政程序新范疇與國家權(quán)力-公共管理觀

1、行政程序新范疇與國家權(quán)力行政程序新范疇與國家權(quán)力公共管理觀公共管理觀作者：傅小隨署名：第一合作者：無發(fā)表刊物：中共中央黨校學(xué)報期號：2002年第2期轉(zhuǎn)載情況：無是否以“當(dāng)代中國政治研究所專兼職研究員”名義發(fā)表：2(說明：“1“為是，“2“為否)[摘要]由于歷史的原因，在我們的國家權(quán)力公共管理觀念中，科學(xué)管理和規(guī)范運行一直是一個薄弱環(huán)節(jié)。80年代以后政治學(xué)與行政管理學(xué)的恢復(fù)已經(jīng)在很大程度上彌補了這一缺陷。但反映這一時期發(fā)達(dá)國家學(xué)術(shù)新發(fā)展的

2、程序法獨立價值學(xué)說和公正規(guī)則程序思維，至今還沒有真正在學(xué)科體系的意義上充實進我們的國家權(quán)力公共管理觀念中。其表現(xiàn)是政治學(xué)和行政管理學(xué)學(xué)科體系中并沒有關(guān)于這一內(nèi)容的有力體現(xiàn)?，F(xiàn)在，法學(xué)對立法權(quán)、尤其是司法權(quán)運作程序理論的深入發(fā)掘以及哲學(xué)和政治經(jīng)濟學(xué)的公正規(guī)則程序思維，至少應(yīng)該以行政學(xué)增加新范疇的形式充實進來，以使其得到豐富和發(fā)展。[關(guān)鍵詞]行政程序獨立價值國家權(quán)力理論體系在國家權(quán)力的幾個主要組成部分中，司法權(quán)運用的長期實踐導(dǎo)致在法學(xué)理論中

3、出現(xiàn)了對程序法獨立價值的越來越普遍的認(rèn)同。同時，法學(xué)對立法程序也有了高度評價和深入研究。行政權(quán)力在性質(zhì)和運作方式上雖然與司法權(quán)和立法權(quán)有很大不同，但這種公共權(quán)力的直接、主動和普遍性行使，在很大意義上說，按比較精細(xì)的程序操作以接受有效約束的必要性毫不遜色于前者。在我國，行政法的體系中雖然已經(jīng)包含關(guān)于行政程序的部分規(guī)定，但目前并不存在一部專門的約束政府執(zhí)法行為的行政程序法。在行政管理實踐中，政府許多基本行政行為也一直存在著嚴(yán)重缺乏法定程序約

4、束的嚴(yán)重制度缺陷。引起這個制度缺陷的是我們長期的國家權(quán)力觀念偏頗和政治行政管理學(xué)的理論缺陷。例如，行政學(xué)理論體系就對行政程序的普遍性理論和實際價值關(guān)注太少。近20多年來，發(fā)達(dá)國家的政治學(xué)、法學(xué)、政治經(jīng)濟學(xué)已經(jīng)將國家管理的規(guī)則程序的獨立價值觀發(fā)掘并樹立起來。我們的國家權(quán)力觀和公共管理觀也應(yīng)該由此開始得到新的充實。一、法學(xué)的程序獨立價值理念開創(chuàng)了國家權(quán)力公共管理觀念的新視野程序是人們?yōu)楸ＷC一種行為所追求的目標(biāo)宗旨的正確實現(xiàn)而對特定的行為過程

5、所預(yù)先進行的明確規(guī)范，這些規(guī)范包括了對行為主體和客體資質(zhì)的要求，行為過程的步驟、時限、范圍、方式、禁忌等的規(guī)定。立法、司法審判都必須以嚴(yán)格程序約束為保障取得公正結(jié)果的基本條件。同為國家管理活動的行政管理也應(yīng)該有規(guī)范程序的約束。行政程序就是關(guān)于政府管理過程各方面的這種法律規(guī)定和政府的各種規(guī)章制度中關(guān)于工作過程的規(guī)定的制度體系。它規(guī)范著政府機關(guān)和政府工作人員行使行政權(quán)力的行為，保障其運行在追求最大化公共利益的軌道上。合理的程序除了能夠保障行

6、為目標(biāo)宗旨的正確實現(xiàn)之外，還有保障行為主、客體各方權(quán)益互不受損害及提高行為效率的功能。因此，程序除了其對于目標(biāo)的工具價值之外，還有其本身的獨立價值。法學(xué)理論之所以在擯棄邊沁的程序法附屬論或程序工具主義之后，接受了羅爾斯的程序正義觀念，提并出了程序法獨立價值的理論，其原因是長期司法實踐中暴露出了重實體法而輕程序法導(dǎo)致的大量審判不公和大量案件難以準(zhǔn)確判決現(xiàn)象。為了使法律能夠真正擔(dān)負(fù)起公正地解決各種社會的區(qū)別既是一個基礎(chǔ)條件的差別，也是一個價

7、值選擇上的區(qū)別：我們沒有多少“放松規(guī)制”的資本，我們特別需要強化程序規(guī)制。當(dāng)前的中國是一個既需要效率又更需要公平的社會，特別需要以公正的管理制度創(chuàng)造平等的機會。所以程序規(guī)則的強化仍然是我們重要的價值取向。二、從法學(xué)的程序獨立價值理念到行政學(xué)的行政程序范疇：跨越和鏈接如果說法學(xué)已經(jīng)以程序獨立價值理念為我們帶來了國家權(quán)力觀和公共管理觀的新思維的話，那么政治行政學(xué)在這方面的反映確實相對滯后了許多。除了學(xué)科間的隔漠之外，另一個原因可能是擔(dān)心行政

8、權(quán)在性質(zhì)和運作上與立法權(quán)、尤其是司法權(quán)的巨大差別，能否使法的程序獨立價值觀念進入行政權(quán)范疇。為了回答這個問題，我們就必須以程序及其在兩種國家權(quán)力運行中所起的作用為視角，對司法權(quán)和行政權(quán)的異同進行分析。在國家權(quán)力體系中，司法權(quán)和行政權(quán)之所以被明確劃分開來，是因為：其一，兩種權(quán)力在國家的政治統(tǒng)治和社會管理中承擔(dān)的使命、履行的職能不同。其二，由于職能的不同，導(dǎo)致二者性質(zhì)上有很大區(qū)別：行政權(quán)是決定權(quán)，而司法權(quán)是判斷權(quán)。行政機關(guān)可以根據(jù)法律賦予的

9、權(quán)限范圍自主作出管理決策并推行。但司法權(quán)則只能對行為是否符合法律規(guī)定和在何種程度上違犯法律進行判斷。作出正確判斷是法官唯一的工作。其三，行政權(quán)是主動性權(quán)力，它既需要“謀”，也需要“斷”和行。而司法權(quán)則是被動性權(quán)力，沒有訴訟請求不可主動作為。其四，由于行政權(quán)并不象司法權(quán)那樣總是在原告和被告兩者之間作出選擇，而是面向公眾進行價值再分配。因此，在追求公正性方面不可能采取形式上的中立立場，只能是以公共利益最大化可能為追求。而中立卻正是司法權(quán)必須

10、的特性。其五，行政權(quán)內(nèi)部以嚴(yán)格的等級劃分和命令服從關(guān)系為權(quán)力順利行使的基本條件。但司法權(quán)內(nèi)部不應(yīng)該存在命令服從關(guān)系。雖然也有一審、終審等區(qū)別，但如果后來的判決更改甚至推翻原來的判決，那并不是出于更高一級長官的權(quán)力意志，而是出于對法律條文和事實根據(jù)的更準(zhǔn)確的判斷。法官只服從法律和事實而不需要服從任何上級的命令。并且，行政權(quán)也必須接受司法權(quán)的有力監(jiān)督。正因為這一點，司法權(quán)才具有終極性特征。那么，兩種國家權(quán)力的諸多不同是否導(dǎo)致對權(quán)力履行程序在

11、需求上完全不同的結(jié)果？回答是否定的。首先，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政權(quán)的某些特性確實和程序性要求有一定沖突。例如，行政權(quán)內(nèi)部嚴(yán)格的等級制和上下級之間的命令服從關(guān)系，給了長官自由意志以較大的彈性空間。在行政權(quán)內(nèi)部，無論真理掌握在誰手里，最后生效的都只能是更高一級首長的指令。這一點即使法學(xué)家們也不得不承認(rèn)。2002年1月《法制日報》所報道的福建長樂市人民法院給該市執(zhí)行上級領(lǐng)導(dǎo)意圖和政府文件而違犯法律的財政局長王凱鋒判刑的案例，被許多法學(xué)家認(rèn)定為錯判，就清

12、楚地說明了這一點。[5]但即使如此，行政程序在行政管理中的特殊價值卻是不能否認(rèn)的。這是因為：其一，從政治學(xué)上說，任何一種國家權(quán)力都必須接受有力監(jiān)督約束，行政權(quán)并不例外。在這方面，行政權(quán)一定范圍的傾向性及自由意志特性并不構(gòu)成程序價值的根本障礙。因為，在當(dāng)代政治的運行方式中，較行政管理更加具有鮮明傾向性的政治活動也在日益走向程序化。其二，現(xiàn)代國家權(quán)力的演變趨勢使行政權(quán)日益擴大，政府職能范圍不斷拓展，此時，如若“沒有行政程序的保證，公民最多的

13、實體權(quán)利也是難以實現(xiàn)的，因此，發(fā)展保護公民基本權(quán)利實現(xiàn)的行政程序確實是實現(xiàn)法治的關(guān)鍵所在”。[6]其三，行政權(quán)的一些特性使程序約束具有一定的困難，不可能和司法審判一樣對所有事例的所有處理環(huán)節(jié)錙珠必較，但在多數(shù)重要行政行為上完全可以實現(xiàn)相當(dāng)嚴(yán)格的程序化。其四，行政權(quán)和司法權(quán)都具有強制性特征，而行政權(quán)更具有對于行政相對人的單邊性或法律賦予的先定力，程序約束是使其具有說服力和取得公信度的必要一環(huán)。最后，行政程序作為一種“基本的行政管理和行政服