美國(guó)聯(lián)邦政府撥款制度研究.pdf

1、撥款是美國(guó)聯(lián)邦政府公共財(cái)政支出決策的重要環(huán)節(jié)，關(guān)乎聯(lián)邦政府各個(gè)行政部門(mén)能否獲得維持基本運(yùn)行和實(shí)施政策的充分財(cái)政支持。美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政撥款的參與者眾多，包括總統(tǒng)及其管理與預(yù)算辦公室等白宮辦事機(jī)構(gòu)、國(guó)會(huì)及其撥款委員會(huì)等各委員會(huì)等等，其中以國(guó)會(huì)在撥款決策中發(fā)揮的作用最為關(guān)鍵。國(guó)會(huì)掌握的控制聯(lián)邦政府收入與支出的“錢(qián)袋權(quán)”，是其權(quán)力的來(lái)源與基礎(chǔ)。而本文所討論的撥款，被稱(chēng)為“錢(qián)袋的拉鏈”。
　　美國(guó)聯(lián)邦政府撥款過(guò)程中的核心機(jī)構(gòu)是國(guó)會(huì)兩院的撥款

2、委員會(huì)。這種制度安排在大多數(shù)國(guó)家的代議機(jī)構(gòu)中可謂罕見(jiàn)。事實(shí)上，專(zhuān)門(mén)的撥款委員會(huì)并非始于首屆國(guó)會(huì)，而是隨著國(guó)家財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大，國(guó)會(huì)必須更為專(zhuān)業(yè)而嚴(yán)格地控制支出，又加之府會(huì)關(guān)系、黨派利益等政治因素的交互影響，撥款委員會(huì)才應(yīng)運(yùn)而生。在美國(guó)相對(duì)穩(wěn)定發(fā)展的時(shí)期，國(guó)會(huì)及其撥款委員會(huì)量入為出，保證了聯(lián)邦財(cái)政的平穩(wěn);而一旦國(guó)家面臨戰(zhàn)亂或經(jīng)濟(jì)危機(jī)，國(guó)會(huì)及其撥款委員會(huì)則無(wú)力有效管理支出，致使赤字頻現(xiàn)。自19世紀(jì)末期成立以來(lái)，因財(cái)政狀況變化和黨爭(zhēng)政治等因素影

3、響，撥款委員會(huì)的管轄權(quán)幾經(jīng)拆分與整合，并曾與授權(quán)委員會(huì)分享?yè)芸顧?quán)力。這種混亂造成了嚴(yán)重的財(cái)政后果，支出過(guò)度致使在穩(wěn)定發(fā)展期間出現(xiàn)赤字。本文指出，這一歷史時(shí)期內(nèi)，撥款委員會(huì)往往通過(guò)削減授權(quán)委員會(huì)的撥款要求來(lái)維持其權(quán)勢(shì)，傾向于“守財(cái)”。隨著20世紀(jì)40、50年代冷戰(zhàn)軍備和社會(huì)福利項(xiàng)目等引發(fā)的大量支出，聯(lián)邦財(cái)政狀況堪憂(yōu)，赤字常態(tài)化。1974年，國(guó)會(huì)兩院設(shè)立預(yù)算委員會(huì)以對(duì)財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)整體管理。由于預(yù)算委員會(huì)的建立，以及強(qiáng)制性項(xiàng)目交由授權(quán)委員會(huì)管

4、轄等變化，撥款委員會(huì)失去了原有的影響力，被要求在預(yù)算委員會(huì)制定的預(yù)算決議案框架下展開(kāi)立法。為維持權(quán)勢(shì)，撥款委員會(huì)出現(xiàn)改變甚至增加支出、塞入專(zhuān)項(xiàng)撥款項(xiàng)目等傾向，形成“散財(cái)”動(dòng)機(jī)?；跉v史梳理，本文認(rèn)為撥款委員會(huì)在制度安排與立法風(fēng)格上的變遷具有明顯的歷史路徑依賴(lài)。同時(shí)，撥款委員會(huì)的變化也折射出200多年來(lái)美國(guó)府會(huì)間的憲政關(guān)系、國(guó)會(huì)內(nèi)部黨團(tuán)、委員會(huì)等權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷。
　　從政府過(guò)程的角度看，當(dāng)今美國(guó)聯(lián)邦撥款過(guò)程充分詮釋著分權(quán)與制衡的精神

5、。憲政層次上，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間存在著明顯的權(quán)力分享與制約關(guān)系。立法權(quán)力結(jié)構(gòu)上，國(guó)會(huì)內(nèi)部各委員會(huì)之間也呈現(xiàn)出分權(quán)化趨勢(shì)。兩院中的預(yù)算委員會(huì)確定各個(gè)政策項(xiàng)目的支出限制，為撥款委員會(huì)劃定撥款立法的范圍;授權(quán)委員會(huì)與撥款委員會(huì)之間形成“先授權(quán)后撥款”規(guī)則的同時(shí)，還掌握著大量強(qiáng)制性項(xiàng)目的撥款權(quán)。撥款委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)將支出限制再次細(xì)化分配到各分委員會(huì)，限制著各分委員會(huì)的撥款范圍。本文認(rèn)為，這些參與者撥款目標(biāo)之間的差異性是分權(quán)制衡得以形成的必要條件，但分立的

6、府會(huì)關(guān)系、對(duì)峙的兩院、極化的國(guó)會(huì)黨團(tuán)等可能在這種分權(quán)制衡的某一層次上制造僵局，降低撥款立法的效率，甚至最終導(dǎo)致?lián)芸盍⒎ǖ呢舱邸?br>　　通過(guò)對(duì)第108至110屆國(guó)會(huì)兩院撥款委員會(huì)構(gòu)成的量化統(tǒng)計(jì)分析，本文驗(yàn)證了撥款委員會(huì)已失去了“守財(cái)者”的合作角色。就眾議院而言，在基本尊重區(qū)域分布平衡的同時(shí)，黨團(tuán)基本控制了撥款委員會(huì)成員組成，議員與本黨黨團(tuán)領(lǐng)袖的政治立場(chǎng)一致度、領(lǐng)袖對(duì)議員的信任度、議員與領(lǐng)袖具有共同利益甚至私人關(guān)系等，都是普通議員能否成

7、為撥款委員會(huì)成員的影響因素，資歷幾乎不起作用。在參議院中，雖然黨團(tuán)控制加強(qiáng)，但資歷仍舊最為關(guān)鍵。與此同時(shí)，國(guó)會(huì)兩院撥款委員會(huì)及其分委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人選仍舊以資歷為前提。
　　本文指出，從財(cái)政效果的整體上看，聯(lián)邦政府撥款保持相對(duì)審慎的決策風(fēng)格。國(guó)會(huì)的撥款立法既穩(wěn)定地滿(mǎn)足行政部門(mén)的財(cái)政需要，又在前一財(cái)年的撥款水平上略有增幅。從財(cái)政效果的細(xì)節(jié)上看，合同項(xiàng)目分布較為廣泛但數(shù)額較小，與國(guó)會(huì)政治基本無(wú)關(guān);援助項(xiàng)目數(shù)額更大但分布相對(duì)有限，更多傾向于

8、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)。援助項(xiàng)目的分布與其選區(qū)議員是否為國(guó)會(huì)多數(shù)黨有關(guān)，與撥款委員會(huì)成員無(wú)關(guān)。作為一種特殊撥款的專(zhuān)項(xiàng)撥款項(xiàng)目，與撥款委員會(huì)明顯相關(guān)。具體而言，參議院撥款委員會(huì)成員更多來(lái)自經(jīng)濟(jì)落后州，更容易給本州實(shí)現(xiàn)更多專(zhuān)項(xiàng)撥款。當(dāng)參議員以訴求和資歷而進(jìn)入撥款委員會(huì)后，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)撥款形成一個(gè)“自我強(qiáng)化”的循環(huán)，一定程度上促進(jìn)著財(cái)政資源均等化。與此同時(shí)，眾議院撥款委員會(huì)普通成員并非以選區(qū)專(zhuān)項(xiàng)撥款為首要目標(biāo)，而是遵循黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)符合本黨團(tuán)立場(chǎng)的撥