農(nóng)村最低生活保障制度分配效果與瞄準(zhǔn)效率研究.pdf

1、農(nóng)村最低生活保障作為一項(xiàng)權(quán)力基準(zhǔn)型的社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目，其目標(biāo)是構(gòu)建一個(gè)綜合性的社會(huì)保護(hù)體系，覆蓋農(nóng)村低收入群體。在農(nóng)村最低生活保障制度的運(yùn)行中，評(píng)估農(nóng)村最低生活保障制度的分配效果，檢驗(yàn)農(nóng)村最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)效率，為解決農(nóng)村最低收入群體的貧困問(wèn)題和改善農(nóng)村收入分配狀況提供一種思路，為農(nóng)村最低生活保障制度的進(jìn)一步發(fā)展提供支持，為政府進(jìn)一步修訂和完善以及更好地執(zhí)行農(nóng)村最低生活保障制度提供參考。
　　 中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的建立，在

2、救助思想上突破了原有的剩余型救助，逐漸向制度型救助模式轉(zhuǎn)變，是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新。由于該項(xiàng)制度尚處于探索實(shí)踐階段，各地農(nóng)村最低生活保障的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施方案是結(jié)合各自的實(shí)際情況和工作思路展開(kāi)，因而在籌資主體、保障標(biāo)準(zhǔn)等方面形成了各具特色的保障模式。在福建省9個(gè)設(shè)區(qū)市4類(lèi)不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度區(qū)域，選取20個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研。結(jié)果表明：福建省農(nóng)村最低生活保障制度在資金籌集、保障標(biāo)準(zhǔn)、受益資格、組織管理、配套措施等運(yùn)行機(jī)制方面具有創(chuàng)新之

3、處。其籌資模式的特點(diǎn)之一在于省級(jí)財(cái)政直接進(jìn)入籌資領(lǐng)域，建立了農(nóng)村最低生活保障資金專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助制度；特點(diǎn)之二在于籌資主體不包括村級(jí)社區(qū)組織。若干農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研結(jié)果表明，除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，村級(jí)社區(qū)組織基本上沒(méi)有能力為農(nóng)村最低生活保障提供穩(wěn)定的配套資金。國(guó)際社會(huì)政策發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也顯示，社區(qū)的優(yōu)勢(shì)在于服務(wù)遞送而非出資。
　　 在對(duì)農(nóng)村低收入群體的貧困和收入分配狀況測(cè)度的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步探明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入分配等宏觀層面的影響因素與貧困指數(shù)之間的定

4、量關(guān)系和內(nèi)在聯(lián)系，同樣基于LORENZ曲線方法，運(yùn)用POVCAL軟件，采用1990-2006年中國(guó)和福建省農(nóng)村居民收入分組數(shù)據(jù)，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、收入分配與貧困指數(shù)之間的分析框架進(jìn)行實(shí)證研究。結(jié)果表明：1990-2006年中國(guó)和福建省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貧困彈性（εα）值均小于0，表明隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，人均收入水平提高，貧困指數(shù)下降，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減少了低收入人口規(guī)模及其貧困狀況；1990-2006年中國(guó)和福建省農(nóng)村收入分配貧困彈性（θα）值均大于0，表明當(dāng)

5、人均收入水平一定時(shí)，隨著GINI系數(shù)的上升，貧困指數(shù)呈上升變動(dòng)趨勢(shì)；1990-2006年中國(guó)和福建省農(nóng)村收入分配-經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貧困彈性交互效應(yīng)（λα）值均大于0，表明隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、GINI系數(shù)的上升，收入分配差距的擴(kuò)大對(duì)貧困的減少存在著更為重要的影響力。要繼續(xù)減少貧困，就不能僅僅只依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，收入分配政策的調(diào)整至關(guān)重要。反過(guò)來(lái)，收入分配狀況的改善也可以為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造一個(gè)更好的社會(huì)環(huán)境，通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入分配政策的理想結(jié)合，更好地減少絕對(duì)

6、貧困與相對(duì)貧困。
　　 由于農(nóng)村貧困性質(zhì)的變化，對(duì)于農(nóng)村貧困問(wèn)題的關(guān)注也更加轉(zhuǎn)向農(nóng)戶生計(jì)水平的微觀層面。根據(jù)福建省20個(gè)縣（市、區(qū)）539個(gè)農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，通過(guò)Logistic回歸模型，從戶主特征、家庭狀況、社區(qū)特征等3個(gè)方面對(duì)農(nóng)戶貧困的影響因素進(jìn)行實(shí)證分析。結(jié)果表明，家庭類(lèi)型、家庭勞動(dòng)力狀況、家庭成員健康狀況、是否參加專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)、是否參加非農(nóng)化活動(dòng)、是否為村干部、人均擁有園地面積等變量對(duì)農(nóng)戶貧困具有顯著性影響。而大多數(shù)社

7、區(qū)特征變量對(duì)農(nóng)戶貧困不具有顯著性，顯示農(nóng)戶貧困已不具有顯著的區(qū)域性特征，生計(jì)層面的微觀因素是農(nóng)戶致貧的決定性影響因素。
　　 為評(píng)估農(nóng)村最低生活保障制度的分配效果。以福建省為例，在已測(cè)得農(nóng)村最低生活保障轉(zhuǎn)移前的貧困和收入分配狀況的基礎(chǔ)上，運(yùn)用GQ模型和β模型，測(cè)度轉(zhuǎn)移后的貧困和收入分配狀況，對(duì)轉(zhuǎn)移前、后的FGT指數(shù)和GINI系數(shù)以及MLD指數(shù)進(jìn)行比較，評(píng)估自2004年全面實(shí)施以來(lái)福建省農(nóng)村最低生活保障制度的宏觀分配效果。基于理論

8、分析、國(guó)際文獻(xiàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等3個(gè)方面，提出了2個(gè)研究假設(shè)。采用2004-2007年《福建統(tǒng)計(jì)年鑒》的農(nóng)村居民收入分組數(shù)據(jù)，在農(nóng)村居民最低收入組中加入最低生活保障轉(zhuǎn)移收入這一核心變量，評(píng)估農(nóng)村最低生活保障制度的分配效果，并對(duì)2個(gè)研究假設(shè)加以驗(yàn)證。
　　 測(cè)算結(jié)果顯示：在中國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困線下，福建省在農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施后，2004-2007年的FGT指數(shù)為零，最低生活保障轉(zhuǎn)移支出的貧困減少效果達(dá)到100％。從理論上講，當(dāng)政府規(guī)定

9、的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)貧困線時(shí)，貧困指數(shù)應(yīng)該為零，模型的計(jì)算結(jié)果與理論分析相一致。這表明當(dāng)政府規(guī)定的保障標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出貧困線時(shí)，可以消除短期貧困。結(jié)果顯示：在每人每日1＄的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)貧困線下，福建省農(nóng)村最低生活保障制度的貧困減少效果依然顯著。2004-2007年的H指數(shù)減少效果分別為84.12％、86.12％、87.89％和95.32％，PG指數(shù)減少效果分別為95.00％、95.49％、95.34％和95.65％，SPG指數(shù)的減少效果均為1

10、00％。說(shuō)明農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施顯著地減少了農(nóng)村最低收入人口數(shù)量，在一定程度上彌補(bǔ)了最低收入家庭的整體福利缺失，并極大地縮小保障標(biāo)準(zhǔn)線下的最低收入家庭之間的收入分配差距。
　　 結(jié)果顯示：農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施對(duì)于農(nóng)村相對(duì)貧困的減少具有一定的效果。在農(nóng)村居民人均純收入40％的相對(duì)低收入標(biāo)準(zhǔn)線下，2004-2007年的H指數(shù)減少效果分別為16.46％、17.81％、19.26％和22.89％，PG指數(shù)減少效果分別為33.

11、24％、33.56％、33.74％和37.22％，SPG指數(shù)減少效果分別為47.14％、47.34％、47.59％和49.18％；在人均純收入50％的相對(duì)低收入標(biāo)準(zhǔn)線下，2004-2007年H指數(shù)減少效果分別為10.76％、12.01％、12.10％和14.68％，PG指數(shù)減少效果分別為17.16％、17.36％、17.69％和20.17％，SPG指數(shù)減少效果分別為29.67％、29.96％、30.59％和32.57％。以上分析可以得出

12、：福建省農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施，在目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和保障水平條件下，對(duì)于農(nóng)村相對(duì)貧困的減少具有一定的作用。
　　 結(jié)果顯示：農(nóng)村最低生活保障制度具有些微改善農(nóng)村內(nèi)部收入分配狀況的效果，但其效果還非常有限。2004-2007年反映農(nóng)村整體收入分配狀況的GINI系數(shù)減少效果分別為1.54％、1.31％、0.96％和2.30％，平均減少效果僅為1.53％。這說(shuō)明在農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平迅速提高的情況下，有限的保障資金投入還難以明顯

13、地改善農(nóng)村整體的收入分配狀況。當(dāng)引入MLD指數(shù)解釋低收入群體收入與平均收入之間的收入差距的變化時(shí)，結(jié)果表明：農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施后，農(nóng)村最低收入組的均值與各收入組均值之間的相對(duì)距離有一定程度的縮小，且具有收斂趨勢(shì)。福建省農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)證結(jié)果證明2個(gè)研究假設(shè)成立。
　　 為檢驗(yàn)農(nóng)村最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)效率。以福建省為例，在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，運(yùn)用調(diào)研數(shù)據(jù)就農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)村最低生活保障制度的認(rèn)知度和認(rèn)同感進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析

14、。同時(shí)，借鑒G.Dellaportas的保障轉(zhuǎn)移目標(biāo)家庭瞄準(zhǔn)效率研究方法和W.Beckerman社會(huì)保障轉(zhuǎn)移救助效率模型，通過(guò)擠出率、漏損率、垂直支出效率、溢出率等反映農(nóng)村最低生活保障制度在實(shí)施中對(duì)于目標(biāo)家庭瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性、瞄準(zhǔn)的收入缺口、給付的公平性和實(shí)際的救助效果。
　　 受訪農(nóng)戶的描述性統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明：總體上看，不論是目標(biāo)家庭抑或是非目標(biāo)家庭對(duì)于農(nóng)村最低生活保障制度都具有較高程度認(rèn)知度和認(rèn)同感。相比較而言，目標(biāo)家庭對(duì)于農(nóng)村

15、最低生活保障制度有更高的認(rèn)知度和關(guān)注度、對(duì)于受益資格評(píng)估執(zhí)行主體以及自己是否被納入保障對(duì)象更為敏感、對(duì)于保障對(duì)象是否得到準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)有著更好的判斷或有著更高的期望、對(duì)于目前確定的保障標(biāo)準(zhǔn)有更高的滿意度。這些都說(shuō)明制度對(duì)于目標(biāo)家庭更具有吸引力，制度的實(shí)施以及所確定的保障標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于目標(biāo)家庭具有作用，并產(chǎn)生一定的滿足感。結(jié)果同時(shí)也顯示保障資金的分配存在著復(fù)雜性，目標(biāo)家庭對(duì)于保障資金的公平、合理分配要求更為強(qiáng)烈。
　　 結(jié)果顯示：在制度執(zhí)行中

16、，目標(biāo)家庭與獲得保障的家庭這兩個(gè)子集并不完全吻合，表明制度執(zhí)行中對(duì)目標(biāo)家庭的瞄準(zhǔn)存在著偏離。其中，擠出率(UR)為8.11％，漏損率(LR)為4.42％。瞄準(zhǔn)的總偏離率為12.53％。從調(diào)研結(jié)果看，UR在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的地區(qū)往往更高，而LR往往發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的地區(qū)。由于制度需要惠及目標(biāo)家庭，因而UR應(yīng)該引起政策制定者和執(zhí)行者更大的關(guān)注。因此，進(jìn)一步努力方向就是進(jìn)行制度微調(diào)，制度微調(diào)的核心在于適當(dāng)提高保障標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)擴(kuò)大覆

17、蓋面。
　　 目標(biāo)家庭在獲得給付后，產(chǎn)生了較好的救助效果。90％以上的目標(biāo)家庭保障了基本生活需要，有12.61％的目標(biāo)家庭獲得給付后擺脫了貧困。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2007年獲得保障的目標(biāo)家庭年人均基本生活消費(fèi)支出增加額約占當(dāng)年年人均補(bǔ)差額的56.37％。獲得保障的目標(biāo)家庭消費(fèi)傾向很高，農(nóng)村最低生活保障制度對(duì)于拉動(dòng)農(nóng)村最低收入家庭消費(fèi)需求增長(zhǎng)的作用十分明顯。
　　 為進(jìn)一步提高農(nóng)村最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)效率。從農(nóng)戶生計(jì)資產(chǎn)的視