財(cái)政活動(dòng)公共性和我國(guó)公共財(cái)政體系的構(gòu)建

1、2008年第4期(總第121期)湖湘論壇HUXIANGFORUMNo.42008GeneralNo.121管理科學(xué)一、政府財(cái)政活動(dòng)公共性的理論分析財(cái)政活動(dòng)是任何一個(gè)國(guó)家政府的重要活動(dòng)雖然在不同的時(shí)代里、不同的政府中財(cái)政活動(dòng)的具體內(nèi)容和方式有著很大的區(qū)別但卻有著共同的內(nèi)涵和規(guī)律。財(cái)政活動(dòng)的公共性是指政府財(cái)政所具有的產(chǎn)生于社會(huì)的公共需要、來源于社會(huì)的公共稅收、服務(wù)于社會(huì)的公共利益并受社會(huì)的公共監(jiān)督的一系列特性。相應(yīng)地我們可以認(rèn)為公共性的財(cái)政

2、是為納稅人和所有的公民服務(wù)的財(cái)政。在具體實(shí)踐中主要體現(xiàn)在政府的收入、政府的支出、政府的財(cái)政預(yù)算以及財(cái)政行為的監(jiān)督和財(cái)政制度等方面。公共性是政府財(cái)政活動(dòng)的本質(zhì)屬性且自產(chǎn)生以來就一直存在著。“財(cái)政的公共性是財(cái)政范疇固有的、內(nèi)在的。只是在不同的時(shí)期、不同的經(jīng)濟(jì)形態(tài)下這種公共性的程度不一。公共性是財(cái)政范疇的本質(zhì)特性并非‘公共財(cái)政’所獨(dú)有”[1]。然而財(cái)政的公共性只是一個(gè)相對(duì)的概念。一方面財(cái)政公共性是相對(duì)于財(cái)政階級(jí)性而言的。在階級(jí)社會(huì)里國(guó)家的階級(jí)

3、剝削性和統(tǒng)治性體現(xiàn)在政府的財(cái)政收支和管理上也是以占統(tǒng)治地位的剝削階級(jí)為主體的分配在主導(dǎo)的方面都是為剝削階級(jí)的階級(jí)利益服務(wù)的。例如在奴隸社會(huì)和封建社會(huì)“普天之下莫非王土率土之濱莫非王臣”雖然中西方國(guó)家都興辦了諸如大型水利工程等具有公共性的財(cái)政支出但并不能改變政府財(cái)政為統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)的主導(dǎo)屬性。在資本主義社會(huì)根據(jù)馬克思主義的觀點(diǎn)“資本主義國(guó)家的財(cái)政的確是更為理智地從事于公共工程等‘公共財(cái)’的提供但其在擔(dān)當(dāng)一定的‘共同需要’的同時(shí)更主要、最基本

4、的導(dǎo)向性仍在于維護(hù)資本剝削制度滿足這個(gè)制度中統(tǒng)治階級(jí)的需要”[2]。另一方面在不同的歷史發(fā)展時(shí)期和不同的條件下財(cái)政公共性具有一定的層次性。根據(jù)我國(guó)學(xué)者劉尚希的觀點(diǎn)政府財(cái)政的公共性可分為四個(gè)層次:一是所謂市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域主要指國(guó)家安全、公共秩序與法律、公共工程與設(shè)施以及公共服務(wù)等二是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而產(chǎn)生的諸如經(jīng)濟(jì)外部性、壟斷、分配不公、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、信息不完全等三是在市場(chǎng)發(fā)育程度比較底的國(guó)家如能源開發(fā)、鐵路、航空、電訊等私人難以涉足的領(lǐng)域這

5、些領(lǐng)域大多由政府依靠公共性的支出去發(fā)展四是就我國(guó)情況而言的即發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、改革國(guó)有企業(yè)等也是財(cái)政公共性活動(dòng)的范疇。總之公共性是財(cái)政的本質(zhì)屬性。同時(shí)財(cái)政的公共性又是不斷發(fā)展的在不同的政治經(jīng)濟(jì)條件下和歷史發(fā)展階段中其實(shí)現(xiàn)形式和存在范圍也是不同的。在財(cái)政發(fā)展的歷史進(jìn)程中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有決定性的意義。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生以后財(cái)政公共性日益顯現(xiàn)并日益占據(jù)主導(dǎo)地位。二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政公共性關(guān)系分析市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政公共性互相促進(jìn)、互相影響。有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就必須要

6、有與之相適應(yīng)的公共性財(cái)政。通過考察財(cái)政公共性的發(fā)展變化我們可以看到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和運(yùn)行對(duì)財(cái)政公共性占據(jù)主導(dǎo)地位起到了十分重要的決定作用。一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步明確了國(guó)家利益和個(gè)人利益的界限。公共性是相對(duì)于個(gè)人性而言的。公共性的形成和強(qiáng)大并最終產(chǎn)生與政府抗衡的力量需要具有獨(dú)立的社會(huì)地位和財(cái)產(chǎn)以及可以追求個(gè)體獨(dú)立利益的個(gè)人。在奴隸社會(huì)、封建社會(huì)統(tǒng)治階級(jí)掌握著大部分的生產(chǎn)資料廣大社會(huì)成員處于被剝削、被壓迫的地位與政府之間的關(guān)系是附屬性的和行政隸屬

7、的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展改變了這一狀況。在以自由買賣和追求利潤(rùn)最大化為特征的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中人們擺脫了行政權(quán)利的約束在法律容許的范圍內(nèi)每個(gè)人都有追求自我利益的獨(dú)立權(quán)利和地位個(gè)人的獨(dú)立主體地位得到了可靠收稿日期:20080510作者簡(jiǎn)介:石義霞女河南南陽人北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士主要研究方向:公共經(jīng)濟(jì)學(xué)。財(cái)政活動(dòng)公共性和我國(guó)公共財(cái)政體系的構(gòu)建石義霞(北京大學(xué)北京海淀區(qū)100875)摘要:與政府所具有的公共性一樣政府的財(cái)政活動(dòng)也有公共性且在不同的

8、社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)階段有不同程度的體現(xiàn)。歷史證明有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就必然要有財(cái)政活動(dòng)的公共性我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展已對(duì)建立公共財(cái)政體系提出了明確要求。黨的十七大報(bào)告提出要深化財(cái)稅改革加大對(duì)公共領(lǐng)域投入增強(qiáng)各級(jí)政府提供公共服務(wù)的能力完善公共財(cái)政體系。這對(duì)財(cái)政活動(dòng)的公共性提出了更高、更明確的要求。我們應(yīng)在分析財(cái)政活動(dòng)公共性的基礎(chǔ)上不斷完善我國(guó)公共財(cái)政體系。關(guān)鍵詞:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公共性公共財(cái)政民主制度中圖分類號(hào):F8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):10043160(

9、2008)0400720272的保障。財(cái)政的公共性是建立于“私人”基礎(chǔ)之上的有了私人利益的保障財(cái)政公共性的實(shí)現(xiàn)就具備了初步條件。二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了必須由政府財(cái)政解決的公共性問題。市場(chǎng)機(jī)制是會(huì)失靈的它不能確保在所有領(lǐng)域所有方面都達(dá)到資源的有效配置甚至還會(huì)帶來一系列個(gè)人無法解決的問題。主要表現(xiàn)為:公共產(chǎn)品、外部性、自然壟斷、信息失靈以及社會(huì)分配不公等領(lǐng)域。市場(chǎng)失靈決定了政府必須在一定程度上介入和干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以克服市場(chǎng)失效確保整個(gè)社會(huì)

10、資源配置的有效性。在這種情況下政府通過公共財(cái)政進(jìn)行社會(huì)范圍內(nèi)財(cái)富的大規(guī)模再分配為社會(huì)成員提供保障為市場(chǎng)正常運(yùn)行提供公共保障等也就進(jìn)入了政府財(cái)政公共性范圍。三是預(yù)算制度的產(chǎn)生給財(cái)政公共性提供了可靠保障。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的預(yù)算制度使得政府財(cái)政收入不再是君主的私人收入而成為國(guó)家的公共收入財(cái)政支出不再是君主的私人支出而成為國(guó)家的公共支出政府的收支也都必須納入年度財(cái)政計(jì)劃并公開化議會(huì)批準(zhǔn)的政府預(yù)算也具有了法律效力。政府預(yù)算制度的產(chǎn)生和確立使得財(cái)

11、政活動(dòng)的公共性占據(jù)了主導(dǎo)地位。三、按照公共性原則構(gòu)建我國(guó)的公共財(cái)政體系為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要我國(guó)于1997年正式提出了建設(shè)公共財(cái)政體制的目標(biāo)。公共財(cái)政是一個(gè)完整的、統(tǒng)一的框架體系涉及到方方面面的因素和關(guān)系。就我國(guó)目前情況來看公共財(cái)政的基本框架主要包括:界定財(cái)政職責(zé)、規(guī)范公共支出體系和公共收入體系、完善預(yù)算制度以及建立有效的宏觀調(diào)控體系等幾個(gè)方面。(一)規(guī)范和完善支出體系。財(cái)政職能是政府職能的集中體現(xiàn)。因此完善支出體系首先要從規(guī)范政府職能

12、入手即一般所說的以滿足社會(huì)公共需要和糾正市場(chǎng)失靈為標(biāo)準(zhǔn)。其次要退出不屬于社會(huì)公共需要的、政府不該管的領(lǐng)域即“越位”的領(lǐng)域。主要有:競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、應(yīng)用性研究、彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)虧損等等。再次要管好屬于社會(huì)公共需要的、政府該管的領(lǐng)域即“缺位”的領(lǐng)域。這些領(lǐng)域主要有社會(huì)保障、調(diào)節(jié)收入分配、科學(xué)教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、維護(hù)市場(chǎng)秩序以及宏觀調(diào)控等。最后還要考慮到財(cái)政公共性的層次完善公共支出的供給領(lǐng)域。對(duì)于“純粹公共品”的供給如國(guó)防、外交、行政管理等費(fèi)用政府應(yīng)

13、全額負(fù)擔(dān)對(duì)于“混合型公共品”中的教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等公共支出可實(shí)行最低保障原則而對(duì)于也具有“混合型公共品”性質(zhì)的供水、供電、道路、橋梁等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)其公共支出供給方式可實(shí)行以市場(chǎng)為主、政府為輔原則。此外還要合理劃分中央與地方政府的職責(zé)和權(quán)限完善分稅制改革和轉(zhuǎn)移支付制度。在轉(zhuǎn)移支付方面我國(guó)存在著一些非規(guī)范的“區(qū)別對(duì)待”政策。主要表現(xiàn)為政府財(cái)政支出偏重于某些經(jīng)濟(jì)成分、行業(yè)和地區(qū)甚至是某些社會(huì)集團(tuán)和少數(shù)社會(huì)成員的利益而壓抑其他一些部門和行業(yè)

14、的發(fā)展。這種區(qū)別對(duì)待的政策在使一部分人獲得好處的同時(shí)損害了另一部分人的利益。從公共財(cái)政的角度看這些“區(qū)別對(duì)待”的政策無疑違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的財(cái)政公共性原則。因此要首先解決“越位”和“缺位”問題科學(xué)界定財(cái)政的職能范圍從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的財(cái)政支出的公共性。(二)規(guī)范和完善政府收入體系。政府要向社會(huì)提供公共服務(wù)必須向社會(huì)取得一定的收入而這種收入的主要形式是稅收。稅收是構(gòu)建為社會(huì)提供公共服務(wù)憑借政治權(quán)力依法向居民和經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行強(qiáng)制征收而取

15、得的一種固定收入。稅收具有強(qiáng)制性、無償性和固定性特征只有規(guī)范的稅收才能給政府帶來穩(wěn)定可靠的收入才能與公共支出格局相對(duì)應(yīng)。就我國(guó)目前來說在政府收入中除了稅收外還有國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、政府債券、政府收費(fèi)等非稅收入收入秩序十分混亂。對(duì)此先要按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制總目標(biāo)的要求遵循“統(tǒng)一稅法、公平稅賦、優(yōu)化稅制、合理分權(quán)”的指導(dǎo)思想深化稅制改革建立適應(yīng)公共財(cái)政體制要求的稅收制度。主要是完善增值稅制度和個(gè)人收入所得稅制度開征社會(huì)保障稅保持稅收收

16、入的穩(wěn)定增長(zhǎng)增強(qiáng)稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力最終實(shí)現(xiàn)從以流轉(zhuǎn)稅為主體稅種向以所得稅為主體稅種轉(zhuǎn)變。同時(shí)要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度。(三)改革和完善財(cái)政預(yù)算制度。改革和完善預(yù)算制度是建立我國(guó)公共財(cái)政體制的關(guān)鍵所在。針對(duì)我國(guó)目前的情況應(yīng)從這樣幾個(gè)方面完善預(yù)算制度。首先在預(yù)算的編制上應(yīng)細(xì)化預(yù)算科目、實(shí)行部門預(yù)算增強(qiáng)預(yù)算透明度改變現(xiàn)行預(yù)算科目過于籠統(tǒng)、過于隨意的現(xiàn)象在預(yù)算編制的每一個(gè)環(huán)節(jié)上要制定具體的操作規(guī)程或辦法并使之法制化預(yù)算編制后一經(jīng)人民代表大會(huì)批

17、準(zhǔn)通過應(yīng)具有法律效力不可隨意增加或修改。其次在預(yù)算執(zhí)行上要建立統(tǒng)一的預(yù)算賬戶實(shí)施國(guó)庫集中收付制度保障資金及時(shí)到位和合法有效使用。再次要建立預(yù)算資金使用的追蹤問效制度隨時(shí)對(duì)資金的增減變化和去向進(jìn)行有效的監(jiān)督和檢查。同時(shí)還要建立起預(yù)算支出使用效益的評(píng)價(jià)制度從而有效地調(diào)整政策改進(jìn)工作提高財(cái)政資金的使用效益。(四)完善財(cái)政監(jiān)督體系。財(cái)政監(jiān)督是指財(cái)政監(jiān)督主體對(duì)各級(jí)政府和預(yù)算單位的財(cái)政資金收支活動(dòng)的合法性和有效性實(shí)施的監(jiān)察和督導(dǎo)。建立公共財(cái)政體制的

18、框架重要的一點(diǎn)就是要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政的監(jiān)督尤其是要加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。就我國(guó)目前的監(jiān)督體系來看主要包括由財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事機(jī)構(gòu)為主組成的中央財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)由地方財(cái)政、稅務(wù)等組成的地方財(cái)稅監(jiān)督系統(tǒng)由各地審計(jì)部門組成的政府監(jiān)督系統(tǒng)以及中央和地方各級(jí)人大組成的人大監(jiān)督系統(tǒng)等雖已呈現(xiàn)出全方位、多環(huán)節(jié)、多層次狀態(tài)但在實(shí)際監(jiān)督中還存在很多問題尤其是人大對(duì)財(cái)政的監(jiān)督作用不夠。因此要建立健全財(cái)政的監(jiān)督體系即每年收支預(yù)算的決定、審核由人大進(jìn)行監(jiān)督收支