宅基地交易的法律困境

1、2009年第1期(2月出版)福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)JournalofFujianAdministrationInstituteNo.12009(PublishedinFebruary)宅基地交易的法律困境林建偉(福建省政法管理干部學(xué)院福建福州350108)摘要:我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度對(duì)農(nóng)村宅基地交易實(shí)行嚴(yán)格的限制但這種限制僅具有形式上的意義宅基地隱性交易在現(xiàn)實(shí)中大量存在。法律與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)凸顯了現(xiàn)行制度的內(nèi)在矛盾和缺失并導(dǎo)致了司法的困境

2、。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的發(fā)展宅基地使用權(quán)制度面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)城鄉(xiāng)一體化要求張揚(yáng)宅基地的用益物權(quán)性質(zhì)通過(guò)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)效率的最大化。關(guān)鍵詞:宅基地使用權(quán)交易法律困境城鄉(xiāng)一體化中圖分類(lèi)號(hào):D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):167423199(2009)0120057205收稿日期:2009202203作者簡(jiǎn)介:林建偉(19662)男福建仙游人福建省政法管理干部學(xué)院教授碩士生導(dǎo)師福建省臺(tái)灣法律研究所所長(zhǎng)。隨著工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)

3、展我國(guó)農(nóng)村人口向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)聚集農(nóng)村宅基地交易空前活躍漸成焦點(diǎn)問(wèn)題。然而由于現(xiàn)行法律和政策客觀上無(wú)法有效管理農(nóng)村宅基地交易活動(dòng)宅基地交易制度已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略實(shí)施的重要因素。一、建國(guó)以來(lái)宅基地交易的制度變遷農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是我國(guó)一項(xiàng)特有的用益物權(quán)制度關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益也關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。我國(guó)的宅基地立法大致可以分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是1949年~1956年宅基地屬于農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)

4、可自由流轉(zhuǎn)。這一階段是中國(guó)由新民主主義向社會(huì)主義轉(zhuǎn)變的時(shí)期包括土地改革時(shí)期與合作化前期兩個(gè)部分。土地改革的最初目標(biāo)無(wú)疑是建立一種土地的農(nóng)民私有制1950年的5土地改革法6與1954年的5憲法6都規(guī)定宅基地屬于農(nóng)民所有可以買(mǎi)賣(mài)、出租和繼承。第二個(gè)階段是1956年至今宅基地屬于農(nóng)民集體所有嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。20世紀(jì)50年代中期開(kāi)始我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本資料私有制進(jìn)行社會(huì)主義改造。1962年的5農(nóng)村人民公社工作條例修正草案6首次明確提出

5、宅基地使用權(quán)的概念規(guī)定農(nóng)村土地(包括宅基地)收歸集體所有社員只有使用權(quán)。1963年5關(guān)于對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知6則進(jìn)一步明確了宅基地使用權(quán)的相關(guān)內(nèi)容并提出房屋買(mǎi)賣(mài)后宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給房主但宅基地的所有權(quán)仍歸集體所有。0現(xiàn)行的5土地管理法6第63條規(guī)定包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)#57#3.限制宅基地交易阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)相對(duì)快速的城市化過(guò)

6、程。城市化過(guò)程一方面使農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诖龠M(jìn)了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)另一方面農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度安排由于缺乏合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制農(nóng)民在放棄宅基地使用權(quán)之后得不到合理的價(jià)格補(bǔ)償致其無(wú)力在城市購(gòu)買(mǎi)住房。同時(shí)由于地方政府能夠以較低的價(jià)格征用農(nóng)民集體所有的土地然后以較高的價(jià)格有償出讓其使用權(quán)從中獲得巨大的經(jīng)濟(jì)效益致使農(nóng)地保護(hù)愈發(fā)困難。事實(shí)上征地產(chǎn)生的絕大部分經(jīng)濟(jì)效益被國(guó)家和土地開(kāi)發(fā)

7、商取得嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的利益在一定程度上影響了農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)和社會(huì)保障體系的建立。目前農(nóng)民住宅低水平重復(fù)建設(shè)只見(jiàn)新屋不見(jiàn)新村0。居住規(guī)模小、生活基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的自然村依然大量存在大量分散建造的農(nóng)居不僅使村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃難以落實(shí)而且也導(dǎo)致自然村缺乏必要的生活基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境臟、亂居住質(zhì)量很差嚴(yán)重阻礙著農(nóng)村社區(qū)城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。[4]11213可見(jiàn)限制宅基地交易的制度安排顯然不利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)

8、籌協(xié)調(diào)發(fā)展。4.隱性交易導(dǎo)致宅基地交易的無(wú)序化和制度失靈。事實(shí)表明對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制只具有形式上的意義。由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并不是根據(jù)行政配置而是根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系決定的在一些地方特別是城市化建設(shè)中的城郊結(jié)合部宅基地買(mǎi)賣(mài)已較為普遍。比如在浙江宅基地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)不僅僅是地隨房走(房屋出租和買(mǎi)賣(mài))而引起的宅基地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)而且還有不涉及房屋的宅基地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)。[5]在北京宅基地交易則突出表現(xiàn)為諸如小產(chǎn)權(quán)房0之類(lèi)的變相城市開(kāi)發(fā)。包括:以

9、聯(lián)營(yíng)為名租用農(nóng)村土地以舊村改造的名義進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)農(nóng)民建房出租給外地進(jìn)京人員農(nóng)村集體自行開(kāi)發(fā)商品房。[6]此外農(nóng)村宅基地的抵押在一些地方也時(shí)有發(fā)生。一些農(nóng)民因發(fā)展效益農(nóng)業(yè)缺少資金而申請(qǐng)貸款將房屋連同宅基地作為抵押標(biāo)的物的現(xiàn)象已屢見(jiàn)不鮮。這種情況在個(gè)體和私有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)較為普遍。[7]事實(shí)表明在人口流動(dòng)較為頻繁、市場(chǎng)交易相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的強(qiáng)制性規(guī)定未能對(duì)市場(chǎng)供求形成有效的制約宅基地交易制度正遭受著隱性交易的巨大

10、沖擊。宅基地隱性交易的后果是宅基地交易秩序的無(wú)序化和宅基地管制制度的失靈立法的引導(dǎo)功能不能實(shí)現(xiàn)土地政策的目標(biāo)落空。因此各地正積極探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革的路徑和機(jī)制。2002年起浙江省國(guó)土資源廳就在一些地方進(jìn)行農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。2008年浙江省為解決金融服務(wù)三農(nóng)0發(fā)展問(wèn)題在抵押擔(dān)保問(wèn)題上進(jìn)行多項(xiàng)嘗試包括探索農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)、探索農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與抵押辦法。[8]四川一些地方進(jìn)行的宅基地轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)因轉(zhuǎn)讓而產(chǎn)生的收益主要?dú)w使用權(quán)人

11、。[9]目前理論與實(shí)務(wù)部門(mén)正在積極總結(jié)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的經(jīng)驗(yàn)探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押的辦法保護(hù)農(nóng)民對(duì)宅基地的應(yīng)有權(quán)益。三、宅基地交易的制度困境1.缺乏必要的登記制度宅基地交易糾紛不斷。不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)交易的要件但農(nóng)村宅基地交易由于缺乏法定的登記機(jī)關(guān)無(wú)從登記。5物權(quán)法6雖然對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記制度作了專(zhuān)節(jié)規(guī)定明確了統(tǒng)一物權(quán)登記的發(fā)展方向但其就宅基地使用權(quán)登記的規(guī)定卻又語(yǔ)焉不詳將包括宅基地登記制度在內(nèi)的宅基地制度完善的使命完全寄托在5土地管理法

12、65土地管理法實(shí)施條例6等法律、行政法規(guī)的修改之上。而在實(shí)務(wù)操作方面因我國(guó)土地管理制度是在20世紀(jì)80年代之后才逐步建立起來(lái)的在農(nóng)村由于缺乏完整的村莊地籍信息資料加之登記人員水平偏低、資金缺乏導(dǎo)致宅基地登記發(fā)證工作一直難以正常開(kāi)展。嚴(yán)格限制宅基地交易的規(guī)定也是導(dǎo)致宅基地交易無(wú)從登記、無(wú)法公示的原因之一。不動(dòng)產(chǎn)交易以登記為公示原則由于缺乏農(nóng)村宅基地交易的登記制度現(xiàn)實(shí)中的宅基地交易只能遵循非法律化的鄉(xiāng)土規(guī)則。比如有的地方的宅基地買(mǎi)賣(mài)的公示并