農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的困境與完善

1、<p>　　農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的困境與完善</p><p>　　[摘要]：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)現(xiàn)象逐漸增多，農(nóng)村宅基地閑置問題越來越突出。合理解決農(nóng)村宅基地問題，不僅有利于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，而且有利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)和諧新農(nóng)村建設(shè)。本文通過對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度現(xiàn)狀及存在問題的分析，提出一些改進(jìn)宅基地法律制度的對(duì)策建議。 </p><p>　　

2、[關(guān)鍵詞]：宅基地 宅基地使用權(quán) 法律制度 </p><p>　　在積極推進(jìn)城市化進(jìn)程中，中國(guó)宅基地法制建設(shè)取得了明顯的成績(jī)，出臺(tái)了一批宅基地管理的國(guó)家法規(guī)政策文件，制定了一些地方性專門法規(guī)規(guī)章文件，形成了一些行之有效的宅基地管理制度等，但也存在不少問題。建立在人口不流動(dòng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的宅基地使用權(quán)制度已不適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，改進(jìn)和完善宅基地法律制度已成為一種時(shí)代潮流，不可逆轉(zhuǎn)。 </p&g

3、t;<p>　　一、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度相關(guān)概念 </p><p>　　1、宅基地的概念。在我國(guó)，宅基地屬于集體建設(shè)用地的一種，對(duì)宅基地的定義，有廣義與狹義之分：廣義上，宅基地是所有用于建造房屋以供居住、使用的土地，包括國(guó)家所有土地和集體所有±地的住宅用地。狹義上，宅基地僅僅針對(duì)集體所有土地上的農(nóng)村居民用于建造住房、輔助用房使用的土地，包括廚房、廁所、倉庫、庭院等。筆者在本文中取狹

4、義上的宅基地概念。 </p><p>　　2、宅基地使用權(quán)的概念及性質(zhì)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在依法取得的集體所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設(shè)施，并對(duì)宅基地享有的占有、使用和有限處分的權(quán)利。不同于其他物權(quán)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有兩個(gè)突出的特點(diǎn)：嚴(yán)格的身份性；福利性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是我國(guó)一項(xiàng)特有的制度，不但具有鮮明的社會(huì)保障和社會(huì)福利性質(zhì)，而且對(duì)于城市化進(jìn)程，打破我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀具有

5、重要意義。 </p><p>　　當(dāng)前，因?yàn)橥恋貑栴}而引發(fā)的矛盾已經(jīng)成為農(nóng)村社會(huì)矛盾的主要內(nèi)容，因宅基地法律制度缺失導(dǎo)致的在房屋拆遷中的土地糾紛和群體性事件在不在少數(shù)。由此引發(fā)的矛盾和社會(huì)沖突不斷，對(duì)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和諧構(gòu)成極大的威脅。諸如農(nóng)村村民宅基地與附著其上的房屋的物權(quán)矛盾，在農(nóng)村集體土地上建造商品房，即小產(chǎn)權(quán)、鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)問題，以及宅基地置換后房屋產(chǎn)權(quán)和社會(huì)保障問題等。土地問題日益成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)，宅基地問

6、題也很突出，這都是建設(shè)和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村所必須要解決的問題。 </p><p>　　二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的現(xiàn)狀及若干問題 </p><p>　　1、缺少專門的宅基地法律法規(guī)。1986年《土地管理法》是一部綜合管理土地的法律，涉及宅基地只有5條。1991年《土地管理法實(shí)施條例》，1993年《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、1994年《房地產(chǎn)管理法》、1995年《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)

7、的若干規(guī)定》與《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法》等都與宅基地有一定關(guān)聯(lián)。1998年《土地管理法》大修改，但未涉及到宅基地。 </p><p>　　2、宅基地的流轉(zhuǎn)缺乏明確的法律規(guī)定，嚴(yán)重滯后。根據(jù)法律規(guī)定，原則上禁止集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地使用權(quán)。但宅基地作為村民建設(shè)用地，其可直接用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)法律未作絕對(duì)禁止性規(guī)定，但在具體如何轉(zhuǎn)讓方面，《土地管理法》只是從行政管理角度

8、批準(zhǔn)或者不予批準(zhǔn)宅基地使用權(quán)，僅是規(guī)范建房行為而非買賣行為。雖然《土地管理法》對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題作了一些規(guī)定，但是規(guī)定得不明確，其中隱含著限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定。由于我國(guó)目前采取“地隨房走”的交易原則和客觀上宅基地使用權(quán)供給與需求的存在，法律不允許宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并不能阻止廣大農(nóng)民賣方的利益追求，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的私下流轉(zhuǎn)越來越普遍，宅基地隱形市場(chǎng)己成一定規(guī)模并有迅速蔓延趨勢(shì)。 </p><p>　　

9、3、部分涉及宅基地的法規(guī)之間有沖突。根據(jù)《擔(dān)保法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)不能抵押，但房屋可以抵押。當(dāng)房屋與宅基地結(jié)合以后，如何確定房屋抵押后宅基地使用權(quán)是否隨之抵押，《擔(dān)保法》未作規(guī)定。實(shí)踐中有觀點(diǎn)認(rèn)為抵押的仍然只是房屋，而不能當(dāng)然將宅基地使用權(quán)納入抵押物范圍，但按照我國(guó)目前“房地一致”的原則，如果禁止宅基地使用權(quán)抵押，則宅基地上房屋所有權(quán)抵押行為也應(yīng)無效，這顯然又與房屋所有權(quán)人自由處分原則相悖。 </p><p>

10、　　4、宅基地使用權(quán)主體問題。宅基地使用權(quán)的主體包括兩種：本村村民、回鄉(xiāng)落戶人員。而將城鎮(zhèn)居民排除在外，這一立法規(guī)定限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主體，導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)的主體缺位，不能充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)的流通價(jià)值。 </p><p>　　5、一戶一宅原則在實(shí)行中侵犯了權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。在我國(guó)農(nóng)村村民通過受讓、繼承或受遺贈(zèng)等方式，自然能夠取得一處以上的宅基地，這與《土地管理法》“一戶一宅”規(guī)定不相符，于是各地出

11、現(xiàn)了侵犯權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的現(xiàn)象。以通過繼承取得宅基地使用權(quán)的情況為例，可分為兩種情形：第一種情形，繼承人為該集體經(jīng)濟(jì)組織成員。根據(jù)原國(guó)家土地管理局頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第49條和第51條規(guī)定，“農(nóng)村居民通過繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。確定農(nóng)村居民宅基地集體土地建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，其面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)，可在土地登記卡土地證書內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)面積的數(shù)量。以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建

12、或政府依法實(shí)施規(guī)劃重新建設(shè)時(shí)，按當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新確定使用權(quán)，其超過部分退還集體?！边@樣一來，使農(nóng)村居民本來已經(jīng)取得的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利得不到根本保障。第二種情形，繼承人為非集體經(jīng)濟(jì)組織成員。在實(shí)踐中存在多種處理方式。有的地方直接將宅基地收回，責(zé)令繼承人限期拆除房屋，嚴(yán)重侵犯了所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；有的地方雖然允許當(dāng)事人繼承，但是宅基地使用權(quán)于房屋滅失后即收回，不允許房屋翻建，</p><p>　　三、解決農(nóng)村宅

13、基地法律制度困境的對(duì)策及若干建議 </p><p>　　1、逐步建立健全宅基地法律法規(guī)體系?？尚械淖龇ㄊ窍瘸雠_(tái)國(guó)土資源部《宅基地管理辦法》，再出臺(tái)國(guó)務(wù)院《宅基地管理?xiàng)l例》，待條件成熟，出臺(tái)全國(guó)人大《宅基地管理法》。宅基地立法的指導(dǎo)思想為：一是本著珍惜土地、保護(hù)耕地、合理利用的原則來規(guī)范農(nóng)村宅基地管理；二是本著充分賦予農(nóng)民權(quán)利、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的目的來完善農(nóng)村宅基地管理；三是本著適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)

14、來促進(jìn)農(nóng)村宅基地管理。 　　通過健全立法，對(duì)農(nóng)民擁有宅基地的標(biāo)準(zhǔn)范圍、規(guī)劃利用、產(chǎn)權(quán)關(guān)系等做出專門的法律規(guī)定，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證問題等。這樣既可維護(hù)農(nóng)村村民的宅基地使用權(quán)，促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)，也有利于節(jié)約土地資源，充分保障農(nóng)民的權(quán)益，加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)。此外，對(duì)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)種沖突或者矛盾的部分作出修改。而對(duì)當(dāng)前有關(guān)制度中的成熟做法進(jìn)行總結(jié)，通過法律或行政法規(guī)的形式，將有關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)確定下來，以進(jìn)

15、一步促進(jìn)我國(guó)宅基地管理的依法進(jìn)行。 </p><p>　　2、保留宅基地使用權(quán)無償取得的身份性，破除對(duì)流轉(zhuǎn)主體的限制。首先，要明確宅基地使用權(quán)無償取得的條件。只有農(nóng)村集體組織的成員才有權(quán)申請(qǐng)宅基地，這是村民基于身份而享有的社員權(quán)，除此之外，其他任何人不得申請(qǐng)宅基地使用權(quán)。其申請(qǐng)條件：第一，申請(qǐng)主體只有以生活上的需要為理由才可以申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，其他原因不能申請(qǐng)；第二，申請(qǐng)主體在申請(qǐng)時(shí)客觀上不存在申請(qǐng)不被批準(zhǔn)的情形

16、；第三，一戶只能申請(qǐng)一處宅基地，防止權(quán)利的濫用。 </p><p>　　其次，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要放開對(duì)象和范圍，而不是局限于現(xiàn)有的本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部或本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的符合申請(qǐng)宅基地條件的人員?，F(xiàn)行法律規(guī)定只允許農(nóng)村宅基地在集體集體組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，這種規(guī)定是不符合實(shí)際的。因?yàn)樵诩w組織內(nèi)部，農(nóng)民申請(qǐng)宅基地時(shí)都是基于特定的需要，在實(shí)際分得宅基地的人之間并沒有轉(zhuǎn)讓的必要。而對(duì)于沒有宅基地的村民，在目前農(nóng)村宅基地?zé)o償取得的情

17、況下，又完全可以通過申請(qǐng)取得宅基地。所以宅基地的轉(zhuǎn)讓范圍應(yīng)不加限制，向社會(huì)各類購買主體放開。 </p><p>　　3、取消宅基地使用權(quán)的行政審批。宅基地使用權(quán)的初始取得不屬于《行政許可法》第12條所列5項(xiàng)之一，同時(shí)農(nóng)村宅基地使用權(quán)完全可以由其所有權(quán)人依法通過設(shè)定行為而賦予，沒有必要設(shè)定行政許可。通過在法律中規(guī)定宅基地使用權(quán)取得的條件，如符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃或?qū)ｉT制定的農(nóng)村宅基地規(guī)劃，限定宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)，界定宅基

18、地范圍等等，來達(dá)到限制宅基地所有權(quán)人的目的，而完全沒有必要逐一審批、控制。為嚴(yán)格宅基地管理，改變宅基地管理模式，可以將審批改為備案。 </p><p>　　4、加強(qiáng)宅基地登記制度。建立從分配到流轉(zhuǎn)的統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度，并注意加強(qiáng)變更登記工作。要明確登記發(fā)證中的相關(guān)政策界限，解決農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中超面積、一戶多宅等問題。有條件的市、縣，應(yīng)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行一次普查，健全宅基地地籍檔案。在技術(shù)基礎(chǔ)方面應(yīng)進(jìn)一步健

19、全和完善地籍調(diào)查規(guī)程及土地確權(quán)規(guī)定，積極探索新的管理模式，實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)范化、信息化管理。 </p><p>　　5、允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。在現(xiàn)實(shí)生活中，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)“隱形市場(chǎng)”大量存在，而且有愈演愈烈之勢(shì)。已有相當(dāng)一部分的農(nóng)村宅基地進(jìn)入到流通領(lǐng)域，農(nóng)民宅基地的自發(fā)流轉(zhuǎn)越來越普遍，流轉(zhuǎn)的形式多種多樣，有出賣、出租、抵押等。由于這方面立法的滯后，宅基地市場(chǎng)管理處于失控狀態(tài)，在地下交易中大量本屬于集體所有的

20、宅基地收益落入了個(gè)人的腰包，而且宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的地價(jià)基本上由雙方協(xié)商確定，地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，造成了集體土地資產(chǎn)的大量流失。由于宅基地的私下交易行為不受現(xiàn)行法律的保護(hù)，無法進(jìn)行權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記，埋下了產(chǎn)權(quán)糾紛的隱患，市場(chǎng)交易安全無法保障。為避免這一情況，在立法上應(yīng)賦予宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)能，使農(nóng)民真正擁有宅基地房屋的支配權(quán)。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p>

21、<p>　　[1]劉俊.中國(guó)土地法理論研究.法律出版社，2006. </p><p>　　[2]陳柏峰.農(nóng)村宅基地限制交易的正當(dāng)性.中國(guó)土地科學(xué)，2007，（8）. </p><p>　　[3]陳石清.后物權(quán)法時(shí)代開禁宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之探討.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2009，（2）. </p><p>　　[4]許明月，郜永昌.土地資源的利用與土地用益法律制度.重慶