對征地行政案件司法政策的思考

1、對征地行政案件司法政策的思考文／朱嶸近年來。大規(guī)模的農(nóng)村集體土地行政征收(以下簡稱征地)，在推進(jìn)了城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也引發(fā)了大量行政爭議，其中相當(dāng)一部分進(jìn)入行政訴訟領(lǐng)域。這些征地行政爭議直接影響到廣大農(nóng)民的重大基本權(quán)益，利益沖突激烈，群體事件和過激事件頻發(fā)。在當(dāng)前繼續(xù)應(yīng)對國際金融危機(jī)和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵時期，如不能妥善、高效、實(shí)質(zhì)性地對這些爭議加以預(yù)防和化解，勢必對社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至黨的執(zhí)政威信產(chǎn)生不利影響。人民法院

2、審理征地行政案件，推進(jìn)征地矛盾的化解和相關(guān)社會管理的創(chuàng)新。是人民司法為大局服務(wù)的重要方面。然而由于種種原因，各級法院一方面承擔(dān)著艱巨的鈍化、化解征地矛盾的任務(wù)，另一方面又不得不面對司法資源和手段嚴(yán)重不足的實(shí)際困難。干的是“瓷器活”，手中卻缺少“金剛鉆”，能動司法于是成為各級法院“創(chuàng)造性地填補(bǔ)和彌合法律與現(xiàn)實(shí)之間的脫節(jié)，有針對性地解決現(xiàn)實(shí)難題”①的必然選擇。同時，征地活動極強(qiáng)的政策性、敏感性，又要求法院全面認(rèn)識當(dāng)前的司法國情和司法能力，保

3、持必要的司法克制。因此，有必要在司法能動與司法克制之間尋求適當(dāng)?shù)钠胶?，運(yùn)用靈活務(wù)實(shí)的司法政策，不斷促進(jìn)征地行政爭議的預(yù)防和化解，漸進(jìn)性地推動征地活動的法治化。圜一、責(zé)任與壓力：征地行政審判現(xiàn)狀進(jìn)入本世紀(jì)以來，我國征地面積快速增長，近幾年總量雖有波動，但仍保持在高位。在高峰年份(2006年)，僅建設(shè)占用耕地面積就達(dá)到259萬公頃。②以地處東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的江蘇省為例征地面積從2002年起呈迅速增長的態(tài)勢單年的征地面積甚至超過1999年

4、至2001年三年的總和；后雖因宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整等因素有所回落，但2005年以來仍保持在每年20萬畝左右。~2oo8年之后受國家應(yīng)對國際金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需加大固定資產(chǎn)投資政策的影響，征地面積又有再次攀升的趨勢。近年來征地行政訴訟案件的數(shù)量也大幅增加。仍以江蘇為例全省法院受理的土地行政案件從2002年的203件，激增到高峰年份(2008年)的662件，增長22611％，而同期一審行政案件總數(shù)僅增長7534％。土地類案件占一審行政案件受案總數(shù)的比

5、例已由2002年的5％左右上升到近幾年的10％左右。這其中相當(dāng)一部分爭議是由征地引起的。這些征地行政案件呈現(xiàn)政策性強(qiáng)、群體性強(qiáng)、社會影響重大、易受不當(dāng)干擾等特點(diǎn)，利益沖突尖銳，矛盾難以化解，上訴率、申訴率、被告行政機(jī)關(guān)敗訴率均高于各類行政案件的平均值，人民法院依法履行審判職責(zé)的壓力和難度極大①王勝?。骸俺浞职l(fā)揮司法能動作用，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展”，載2010年1月6日《人民法院報(bào)》。②參見國土資源部2000年至2008年歷年《國土資源公

6、報(bào)》。載中華人民共和國國土資源部網(wǎng)站http：／／wwwmlrgovcn／zwgk／tjxx／200710／t20071025—89745htm。③根據(jù)江蘇省國土資源廳發(fā)布的歷年《國土資源綜合統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》，近年來江蘇省批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的面積分剮為：2005年1328278公頃，2006年1421229公頃，2007年1357875公頃，2008年1293857公頃。圜奠蘭鱉院形成了兩種意見一種認(rèn)為對趙建的房屋應(yīng)參照城鎮(zhèn)房屋拆遷補(bǔ)償

7、標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。理由是趙建房屋所在地區(qū)早已城市化土地的性質(zhì)事實(shí)上已變?yōu)槌擎?zhèn)圍有土地。其房屋應(yīng)視為國有土地上的城鎮(zhèn)房屋適用征地時的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。另一種認(rèn)為對趙建的房屋拆遷安置在性質(zhì)上仍屬于征地拆遷，不應(yīng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定予以補(bǔ)償。理南是農(nóng)村房屋和城市房屋在土地所有權(quán)性質(zhì)、所有權(quán)主體、土地管理方式及拆遷安置對象等方面均有差異，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并不具有直接的參照性，否則將會導(dǎo)致拆遷程序的混亂和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性過大。對此

8、，最高法院行政庭在法2005]行他字第5號《關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問題的答復(fù)》中明確答復(fù)：“行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后，被征片土地上的原農(nóng)村居民對房屋仍享有所有權(quán)，房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及有關(guān)規(guī)定，對房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置。”司法實(shí)踐中對農(nóng)村集體土地征而不用、征而不補(bǔ)，待用地時才予以拆遷補(bǔ)償?shù)那闆r帶有一定的普遍性。在個別地區(qū)，甚至出現(xiàn)已經(jīng)給被征地人頒發(fā)國有土地使用證后，又

9、將證照收回再按照征地程序補(bǔ)償?shù)那闆r。被拆遷人往往也以土地已經(jīng)轉(zhuǎn)為國有為m，要求適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》予以補(bǔ)償安置。征地拆遷與城市房屋拆遷在補(bǔ)償安置方面的巨大落差，是造成這種現(xiàn)象的主要原因。在有關(guān)法律法規(guī)對此類問題的處理并無明確規(guī)定的情況下，最高法院綜合考量利益衡平。通過漏洞補(bǔ)充的方式彌補(bǔ)了成文法的不足，在一定程度上消解了法的安定性與社會變遷性之間的矛盾對由于土地征而不用、征而不補(bǔ)造成的極端不公進(jìn)行了糾正。征地行政審判中的司法能動實(shí)

10、踐，并不僅限于法律解釋、漏洞填補(bǔ)等各種法學(xué)方法和技術(shù)的靈活運(yùn)用訴訟協(xié)調(diào)的大規(guī)模運(yùn)用，對征地糾紛的妥善化解也起到了不可忽視的積極作用。以江蘇為例，由于現(xiàn)行的法定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，各級法院便將訴訟協(xié)調(diào)作為解決征地糾紛核心性爭議、實(shí)現(xiàn)征地糾紛實(shí)質(zhì)性解決的重要手段，將協(xié)調(diào)、和解機(jī)制貫穿征地行政案件審理的全過程汀蘇高院還制定fI臺了《關(guān)于行政訴訟協(xié)調(diào)T作的若干意見》，以加強(qiáng)對行政訴訟協(xié)調(diào)工作的引導(dǎo)和規(guī)范。同時，各地還積極開展行政爭議綜合調(diào)處機(jī)制的

11、試點(diǎn)，爭取各地黨委、政府、基層組織共同參與到征地矛盾的化解丁作中來。全省法院2006年至2009年審結(jié)的2210件土地行政案件中，有890件經(jīng)過訴訟協(xié)調(diào)T作以原告撤訴結(jié)案，撤訴率由3357％上升至4583％，大量糾紛通過訴訟協(xié)調(diào)T作得到實(shí)質(zhì)性化解或階段性緩解，有力地促進(jìn)了案結(jié)事了為地方社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展提供了保障。然而，正如最高法院王勝俊院長在大力倡導(dǎo)能動司法的同時所強(qiáng)調(diào)的，能動司法也必須“遵循司法工作自身的規(guī)律”，確?！耙?guī)范性、公正

12、性和權(quán)威性”①因此征地行政案件審理的司法政策，除了積極鼓勵能動司法之外，也須防止司法權(quán)的過度擴(kuò)張。如對《意見》中有關(guān)“對于行政裁決和行政確認(rèn)案件，可以在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上直接就行政主體對原民事性質(zhì)的事項(xiàng)所作出的裁決或確認(rèn)依法作出判決，以減少當(dāng)事人的訴累”的要求，實(shí)踐中就存在幾種截然不同的理解。其中一種意見認(rèn)為，這是變相將人民法院對行政行為的司法變更權(quán)，由行政處罰擴(kuò)張至行政裁決、行政確認(rèn)。但擴(kuò)張司法變更權(quán)同然是從切實(shí)維護(hù)公民合法權(quán)益、快速有

13、效化解行政糾紛出發(fā)具有重大積極意義，然而豐富和創(chuàng)新行政訴訟裁判方式是否可以突破行政訴訟法的規(guī)定，此類變更判決在司法實(shí)踐中如何適用法律和引用條文等問題，都值得做進(jìn)一步深入思考。三、司法克制：審判權(quán)力的自律司法克制主義者認(rèn)為，過度的司法能動主義將產(chǎn)生損害法律制度的權(quán)威和安定、缺乏民主基礎(chǔ)、威脅司法獨(dú)立的體制和司法權(quán)威等危害。②而尚未通過司法的職業(yè)化和統(tǒng)一的司法技術(shù)規(guī)則建立起防范司法專權(quán)和司法任意機(jī)制的我國法院，特別應(yīng)注意在堅(jiān)持能動司法的同時