制度安排與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)：理解區(qū)域環(huán)境府際協(xié)作治理的一個(gè)分析框架

1、一、引言 一、引言中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，各類(lèi)生產(chǎn)要素在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下得到自由流通、集聚，一 方面形成了諸如長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海等地區(qū)的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，另一方面也催生了大量“外部化”“無(wú)界化”的區(qū)域性公共問(wèn)題和公共事務(wù)，且呈現(xiàn)出復(fù) 雜化、多元化和規(guī)模化態(tài)勢(shì)，其中就包括區(qū)域性的環(huán)境污染問(wèn)題，如流域性水污染、跨界性大氣污染等。環(huán)境問(wèn)題的公共性和外部性不僅決定了其作為地方政府職責(zé)的重要內(nèi)容之一，更是挑戰(zhàn)著“以鄰為壑”的傳統(tǒng)屬地式行政管理體制。一方面

2、，市場(chǎng)主體的逐利性使其在公共產(chǎn)品的提供上難以自我約束以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，加 之中國(guó)社會(huì)組織力量相對(duì)弱小，因此政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)前環(huán)境污染治理責(zé)任的主要承擔(dān)者；另一方面，諸如大氣污染、跨界流域污染等環(huán)境問(wèn)題具有跨地理界限、行政區(qū)界限的特性[1]，存在較強(qiáng)的空間溢出效應(yīng)[2-4]，出現(xiàn)跨行政區(qū)轉(zhuǎn)移[5]和從行政區(qū)域內(nèi)向行政區(qū)劃邊界轉(zhuǎn)移[6]的現(xiàn)象。這就迫使地方政府 在環(huán)境治理領(lǐng)域中的“行政區(qū)行政”模式向區(qū)域協(xié)作模式轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究

3、表明，聯(lián)合行動(dòng)能產(chǎn)生聯(lián)合收益。但這些收益并不能充分刺激協(xié)作機(jī)制的產(chǎn)生，即制度性集體行動(dòng)（Institutional Collective Action）困境[7]。壓力型體制[8]下的地方政府多重目標(biāo)之間存在著內(nèi)在張力，導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境治理中各地方政府環(huán)境行為的復(fù)雜性和策略性，表現(xiàn)為各地方政府協(xié)作行為的復(fù)雜性，以及不同區(qū)域協(xié)作模式的差異性。因此，研究地方政府間的協(xié)作行 為是理解當(dāng)前環(huán)境治理困境及其原因的關(guān)鍵所在。二、文獻(xiàn)綜述 二、文獻(xiàn)綜述地

4、方政府在區(qū)域協(xié)作治理中的行為特征及其動(dòng)力機(jī)制既是理解新時(shí)期地方政府治理轉(zhuǎn)向的重要切入點(diǎn)，也是需要公共管理研究深入的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。國(guó)內(nèi)外學(xué) 者對(duì)此進(jìn)行了廣泛研究，并取得了一定成果。在國(guó)外，協(xié)作治理（collaborative governance）方式被廣泛地運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市政預(yù)算、公 共健康、基本公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、交通和土地使用等公共政策領(lǐng)域，尤其在環(huán)境政策和管理領(lǐng)域運(yùn)用十分普遍，因?yàn)橹T如水資源管理、瀕危物種保 護(hù)等環(huán)境問(wèn)題需要

5、跨越不同政治邊界和公共政策部門(mén)。盡管歐美國(guó)家社會(huì)組織 力量強(qiáng)大，積極地參與到社會(huì)公共事務(wù)中，如環(huán)境協(xié)作治理，但近年來(lái)，美國(guó)及其他西方國(guó)家城市政府常常使用地方政府間協(xié)作來(lái)作為公共服務(wù)私有化的替 代形式[9]，并呈現(xiàn)出快速發(fā)展態(tài)勢(shì)[10]。而中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較晚，產(chǎn)生區(qū)域府際協(xié)作治理需求和實(shí)踐的時(shí)間也較短。到目前為止，我國(guó)區(qū)域性地方政 府間協(xié)作大致可分為三個(gè)階段：一是圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，以跨界經(jīng)濟(jì)技 術(shù)協(xié)作為主要形式；二是都市圈一體

6、化規(guī)劃，主要集中在基礎(chǔ)性公共設(shè)施建設(shè)方面；三是現(xiàn)階段是初級(jí)公共事務(wù)協(xié)作，包括基本公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等 [11]。實(shí)際上，中國(guó)地方政府間協(xié)作最初是作為規(guī)范其經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)行為的約束機(jī)制出現(xiàn)，逐漸延伸到廣泛的社會(huì)領(lǐng)域[12]。在分析中國(guó)區(qū)域府際協(xié)作過(guò)程中的政府行為時(shí)表現(xiàn)出一定程度的不適用。府際 協(xié)作治理的本質(zhì)是通過(guò)建立政府間協(xié)作的關(guān)系來(lái)克服碎片化困境，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。那么，其依賴(lài)的主體就是互動(dòng)協(xié)作的地方政府，載體是互動(dòng)主體間形成的 關(guān)系和結(jié)構(gòu)。

7、而地方政府間的關(guān)系結(jié)構(gòu)又內(nèi)嵌于國(guó)家政治制度之中，換句話說(shuō)，即國(guó)家治理的制度邏輯深刻影響和塑造著地方政府間的關(guān)系結(jié)構(gòu)。中國(guó)國(guó) 家治理的制度邏輯之一是常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理并存，且兩種模式常常相互切換，甚至?xí)胁挥?jì)成本打斷常規(guī)治理的情況。即使在地方自治權(quán)強(qiáng)大的歐美地區(qū)，協(xié)商和執(zhí)行成本也不影響實(shí)際的執(zhí)行決定[31]。因此，該理論在解釋中國(guó) 地方政府在面對(duì)區(qū)域性公共事務(wù)的制度性集體行動(dòng)時(shí)具有一定局限性?？偟膩?lái)說(shuō)，得益于治理理論、協(xié)作理論等研究的奠

8、基，以及交叉學(xué)科的融合和新近研究方法的發(fā)展，國(guó)外研究基本構(gòu)建起了政府間協(xié)作治理的研究領(lǐng)域。從學(xué)理推演到實(shí)踐關(guān)注、從外觀研究到內(nèi)核探求，國(guó)外學(xué)界對(duì)于協(xié)作治理的研究和理解是立體而豐滿的。國(guó)內(nèi)相關(guān)研究雖不斷豐富，但大多停留在規(guī)范性和“功能性”分析層面，且還沒(méi)有形成基礎(chǔ)性的學(xué)科理論框架，基于中國(guó)“事 實(shí)”的理論模型也相對(duì)缺乏，使研究成果呈碎片化狀態(tài)，難以進(jìn)行產(chǎn)生知識(shí)增量的學(xué)術(shù)對(duì)話。三、制度安排、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與府際協(xié)作 三、制度安排、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與府際協(xié)

9、作文章結(jié)合前人理論與實(shí)證研究成果，嘗試將制度分析和網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)合，提出理解中國(guó)區(qū)域府際協(xié)作的分析框架（見(jiàn)圖 1），對(duì)制度性集體行動(dòng)框架進(jìn)行發(fā)展和豐富，拓展集體行動(dòng)的理論譜系。區(qū)域府際協(xié)作治理的邏輯起點(diǎn)是跨界性公共物品/服務(wù)需求的產(chǎn)生，因而問(wèn)題性質(zhì)在很大程度上決定了協(xié)作邊界、協(xié)作規(guī)模、可選擇的協(xié)作機(jī)制等。由于區(qū)域公共物品的跨界性，地方政府的行為選擇 會(huì)受到自身需求、資源稟賦等特點(diǎn)，對(duì)潛在協(xié)作個(gè)體和群體特征的評(píng)估結(jié)果，嵌入的制度安排和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

10、的影響，進(jìn)而形成不同的協(xié)作機(jī)制；反過(guò)來(lái)，協(xié)作機(jī)制一旦形成，便可能推動(dòng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的演化和制度變遷。（一）制度嵌入與府際協(xié)作 （一）制度嵌入與府際協(xié)作1. 1.國(guó)家權(quán)力、官僚體制 國(guó)家權(quán)力、官僚體制國(guó)家治理的制度邏輯深刻地限制了制度創(chuàng)新和可能抉擇的空間。體現(xiàn)在區(qū)域府 際協(xié)作治理中，即是國(guó)家權(quán)力與官僚體制對(duì)地方政府間協(xié)作機(jī)制的塑造作用，或者說(shuō)是國(guó)家制度對(duì)其協(xié)作行為和關(guān)系的嵌入，使得地方政府間協(xié)作關(guān)系呈現(xiàn) 出更為豐富的、層次多樣的結(jié)構(gòu)特征。大量關(guān)