制度性集體行動(dòng)、領(lǐng)域差異與府際協(xié)作治理

1、問題 問題提出 提出隨著城市化和信息化的推進(jìn)，要素流動(dòng)速度和頻率日益增強(qiáng)，跨區(qū)域性的公共事務(wù)逐漸增多，呈現(xiàn)出多領(lǐng)域并存、多樣化挑戰(zhàn)的局面，單個(gè)地方政府難以應(yīng)對(duì)，面臨著行政碎片化帶來的困境。于是，全球各國(guó)都在強(qiáng)調(diào)，地方政府間采用協(xié)同合作方式，協(xié)作性治理成為促進(jìn)區(qū)域公共事務(wù)應(yīng)對(duì)的重要治理取向[1]。近年來引起特別關(guān)注的大氣污染、衛(wèi)生防疫、科技創(chuàng)新等政府間協(xié)同治理領(lǐng)域，一方面進(jìn)入國(guó)家和地方政府的相關(guān)戰(zhàn)略、規(guī)劃與政策之中，另一方面也引起學(xué)者密切

2、關(guān)注。尤其是，黨的十九大報(bào)告將區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，要實(shí)現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域的全面協(xié)同發(fā)展。為解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的“整體性、協(xié)同性和聯(lián)動(dòng)性”問題，國(guó)家在 2018 年出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，其中涉及經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、國(guó)土、社會(huì)治理、交通、公共服務(wù)等方面的領(lǐng)域。因此，整體性、協(xié)同性與聯(lián)動(dòng)性，不僅體現(xiàn)在相關(guān)行政區(qū)之間，還包括各個(gè)領(lǐng)域之間的整體、協(xié)同與聯(lián)動(dòng)，才能符合“協(xié)調(diào)”的本意，要實(shí)現(xiàn)各個(gè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)

3、，就需要了解單一領(lǐng)域的治理特點(diǎn)。那么，不同領(lǐng)域之間究竟是否有差異？如果有的話又如何影響區(qū)域治理的機(jī)制和結(jié)構(gòu)選擇？面對(duì)這些不同的政策領(lǐng)域，在區(qū)域協(xié)同治理的具體實(shí)踐過程中，是否具有相同的性質(zhì)？采用“一刀切”的模式是否有效？這一系列問題需要從理論和實(shí)踐層面加以解釋。目前對(duì)于國(guó)內(nèi)區(qū)域治理的研究中，往往是針對(duì)單一領(lǐng)域治理機(jī)理、規(guī)律或水平的探討，鮮有對(duì)不同領(lǐng)域之間進(jìn)行比較，從而難以在實(shí)踐中把握領(lǐng)域的“整體性、協(xié)同性與聯(lián)動(dòng)性”?，F(xiàn)實(shí)中，地方政府之間往

4、往面臨的是基于多個(gè)領(lǐng)域的整合性合作框架，還是針對(duì)單個(gè)領(lǐng)域的差異性合作方式？這是一個(gè)兩難選擇。我們看到各個(gè)區(qū)域之間的府際協(xié)議（Interlocal Agreements；ILAs），既有綜合功能的，也有單一功能的，在實(shí)踐中哪種方式更有效，是亟須破解的區(qū)域治理實(shí)踐層面的重要課題。針對(duì)領(lǐng)域特征對(duì)交易的影響，在理論上已有較為成熟的模型，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者威廉姆森在交易成本的相關(guān)理論中，提出交易物的不同屬性會(huì)帶來不同的交易成本[2]。該理論提出

5、后，被較早地運(yùn)用到公司治理、產(chǎn)權(quán)分析的議題之中，鮮有涉及公共事務(wù)分析。佛羅里達(dá)州立大學(xué) Feiock 教授在 2007 年整合了集體行動(dòng)、交易成本和制度發(fā)展等理論，提出了針對(duì)組織、機(jī)構(gòu)和區(qū)域的集體行動(dòng)框架——制度性集體行動(dòng)（Institutional Collective Action，ICA）。該框架首次將威廉姆森關(guān)于交易成本的交易物屬性解釋，整合到區(qū)域治理機(jī)理的解釋中來，將“資產(chǎn)專用性”和“績(jī)效可測(cè)量性”兩個(gè)變量引入?yún)^(qū)域治理結(jié)構(gòu)[3

6、-4]，通過一系列經(jīng)驗(yàn)研究，成功構(gòu)建了商品（服務(wù)）特征通過交易成本對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的影響機(jī)理[5]。進(jìn)而，在理論上回答了不同的合作領(lǐng)域如何清晰界定，以及它們對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建有何決定性影響。對(duì)于各個(gè)治理領(lǐng)域來說，目前學(xué)者關(guān)注較多的是環(huán)境領(lǐng)域，由于其典型的外部性特征，歷來也是交易成本理論、產(chǎn)權(quán)理論等基礎(chǔ)性理論研究的試驗(yàn)場(chǎng)。這些研究給我們進(jìn)行領(lǐng)域特征討論提供了充足的文獻(xiàn)支持和案例支撐。崔晶從制度性集體行動(dòng)視角分析京津冀都市圈地方政府合作，提出破解地

7、方政府區(qū)域生態(tài)治理協(xié)作困境的路徑[6]。婁樹旺構(gòu)建了地方政府責(zé)任運(yùn)行體系模型，并以此為據(jù)深入查找地方政府履行環(huán)境治理責(zé)任的制約因素[7]。部分學(xué)者基于權(quán)力結(jié)構(gòu)，描述了我國(guó)環(huán)境危機(jī)的治理模式[8]。鎖利銘等通過泛珠三角合作區(qū)環(huán)境領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，揭示了地方政府的合作決策行為機(jī)理[9]。Yi 等運(yùn)用制度性集體行動(dòng)理論框架，檢ICA 框架指出，地方政府在面對(duì)不同領(lǐng)域的治理環(huán)境時(shí)，需要根據(jù)不同的治理需求提供不同的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，帶來的治理方式

8、與特征也具有一定差異，合作方式與合作對(duì)象的選擇以及構(gòu)建的不同治理組織或形式也會(huì)根據(jù)領(lǐng)域差異有所不同，從而促進(jìn)地方政府進(jìn)一步的理性選擇以及合作收益的產(chǎn)生。因此，在理解環(huán)境治理中大氣與水污染治理不同領(lǐng)域差異帶來的治理網(wǎng)絡(luò)與演變趨勢(shì)特征之前，需要從理論上明確 ICA 框架中關(guān)于地方政府治理與合作行為的相關(guān)機(jī)理。（一）地方政府合作行 （一）地方政府合作行為的行 的行動(dòng)機(jī)理 機(jī)理ICA 框架認(rèn)為，地方政府的合作行為本質(zhì)上是基于交易成本與交易風(fēng)險(xiǎn)考

9、量之后，為了獲得較高的合作收益進(jìn)行的理性選擇。因此，合作收益是地方政府在進(jìn)行行為選擇和網(wǎng)絡(luò)決策時(shí)的主要驅(qū)動(dòng)力，ICA 框架中的合作收益主要分為集體性收益和選擇性收益。其中，集體性收益（Collective Benefit）是協(xié)作收益，涉及參與合作的全體成員，包括規(guī)模經(jīng)濟(jì)、內(nèi)部性外部化、溢出效應(yīng)等；而選擇性收益（Selective Benefit）則更多針對(duì)地方政府自身，具體包括聲譽(yù)、信任、地位、社會(huì)資本等[4]407。在合作收益的前提

10、下，地方政府之間要實(shí)現(xiàn)合作還面臨著來自交易成本與交易風(fēng)險(xiǎn)的約束，交易成本在 ICA 框架中主要包括信息成本、談判成本、實(shí)施成本、監(jiān)督成本；交易風(fēng)險(xiǎn)則主要涉及來自協(xié)調(diào)問題、合作信用、收益分配等方面的影響[4]400。除此之外，地方政府參與區(qū)域治理過程中選擇與誰合作以及形成何種合作結(jié)構(gòu)依靠的交易成本與風(fēng)險(xiǎn)衡量，還受到環(huán)境的影響，而刻畫環(huán)境特征的變量主要包括商品（服務(wù)）特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征、政治制度特點(diǎn)和政策網(wǎng)絡(luò)[18]。其中，商品（服務(wù)）特征

11、是本文的研究對(duì)象，主要包括資產(chǎn)專用性和績(jī)效可測(cè)量性。（二）商品（服 （二）商品（服務(wù)）特征 ）特征對(duì)合作網(wǎng) 合作網(wǎng)絡(luò)的影響機(jī)理 的影響機(jī)理資產(chǎn)專用性是指在不犧牲生產(chǎn)價(jià)值的條件下，資產(chǎn)可用于不同用途和由不同使用者利用的程度[19]。也就是說，當(dāng)某種資產(chǎn)在某種用途上的價(jià)值遠(yuǎn)高于在其他用途上的價(jià)值時(shí)，那么該資產(chǎn)在這種用途上就具有專用性。在區(qū)域協(xié)作治理中，各地方政府可以通過合作的積累形成關(guān)系資本，這種合作關(guān)系相對(duì)于其他合作而言具有不可替代性，也

12、就是說這種合作關(guān)系的資本投入只能用于形成這種合作關(guān)系的合作對(duì)象之間，一旦任何一方的合作對(duì)象發(fā)生改變，其合作關(guān)系資本的價(jià)值都會(huì)受到影響。因而這種合作關(guān)系資產(chǎn)投資的不可替代性一定程度上影響了合作對(duì)象選擇的穩(wěn)固性。當(dāng)資產(chǎn)專用性越高時(shí)，地方政府對(duì)合作對(duì)象的資源依賴性就越大，合作雙方越需要對(duì)方的資源，其交易成本和交易風(fēng)險(xiǎn)也更低，越有利于雙方發(fā)展為親密、互益且長(zhǎng)期的伙伴關(guān)系。并且，合作各方可以通過建立契約關(guān)系保護(hù)專用性資產(chǎn)，使得投資者免受機(jī)會(huì)主義和