淺析《食品安全法》之不足

1、2 0 1 0年 1 2 月 上 第 2 卷 第 3 4 期 De c e mb e r2 0 1 0Vo 1 ． 2No ． 3 4中國中醫(yī)藥 咨訊 J o u m a lo fC h i n aT r a d i t i o n a lC h i n e s eMe d i c i n eI n f o r m~ i o n· 8 5 ·淺析《 食品安全法》 之不足 ． 金 峰 張 周 建 張 衛(wèi) 兵 ( 南

2、通市衛(wèi)生監(jiān)督所 ， 江蘇 南通 ， 2 2 6 0 0 6 )【 摘 要 】 新頒 布實施 的《 中華 人民共 和 國食 品安全法 》 在維護我 國食 品安全 ， 提高食 品安全監(jiān)管效能 ， 理順食 品安全監(jiān)管 體制等方 面發(fā)揮 了積極地 作用 。但是 ， 作 為一部全新 的對 整個食 品安全領(lǐng) 域進行調(diào)整和規(guī) 范的法律 ， 在面對我 國錯綜 復雜的 食 品安全形勢時 ， 其 中的一些條文及 規(guī)范還是顯現(xiàn) 出不足 ， 筆者從基層衛(wèi)生監(jiān)督

3、 執(zhí)法人員 的角 度出發(fā) ， 結(jié)合實 際工作 ， 分析 了這些條文 中存在 的不足之處 ， 并對今后如何 改進 進行了探討?！?關(guān)鍵詞 】 食 品安全法 ； 不足 ； 思考 《 中華人 民共和 國食品安全法》 ( 以下簡稱 《 食品安全 法》 ) 于 2 0 0 9 年 6 月 1日 頒 布實施 ， 作為《 食 品衛(wèi)生法 》 后一 部全 新 的對我 國整個食 品安 全領(lǐng)域 進行 調(diào)整 和規(guī)范 的法 律 ， 其 在維護我 國食 品安全 ，

4、 提高食 品安全監(jiān) 管效能 ， 理順 食品安全監(jiān)管體制等方面發(fā)揮了積極作用 。1分段監(jiān)管模式在實際執(zhí)法 中的不足逐漸顯現(xiàn) 《 食 品安 全法 》將 我國食 品安全 監(jiān)管模式 定為分段監(jiān) 管?！?食 品安全法》 第四條第 三款規(guī)定 “ 國務(wù) 院質(zhì)量監(jiān)督 、 工 商行政 管理和國家食 品藥 品監(jiān)督 管理 部門依照本法和國務(wù) 院規(guī)定 的職責 ， 分別對 食品生產(chǎn) 、 食 品流通 、 餐飲服務(wù) 活動 實施監(jiān)督管理 ?！?實現(xiàn) 了從農(nóng) 田到餐桌

5、的全程監(jiān)管 ， 應該 看 到立法本 意是好 的 ， 但在實際操作 中確有漏洞 。 食品從農(nóng) 產(chǎn) 品到餐桌是一個連續(xù) 的過程 ， 段與段之間存在空隙 ， 給一些 不法經(jīng)營者有可乘之機 ， 也容易形成監(jiān)管的“ 真空地帶 ” 。 例 如 ， “ 三聚氰胺 ” 牛奶和奶粉事件 中， 主要肇事者奶源 收購 站 就 因無法歸類 于現(xiàn)有食 品監(jiān)管體 系的“ 段” 中而處于無部 門 監(jiān)管的狀態(tài)【 1 】 。 當面對 監(jiān)管的楚河漢界 ， 相關(guān)部 門尚在爭

6、論 如何實現(xiàn)“ 無縫 ” 對接時 ， 經(jīng)營者早 已悟出“ 門道 ” ， 堂而皇 之 的打 出了“ 擦邊球 ” 。2 “ 有法無罰” 的條文對執(zhí)法實踐產(chǎn)生 了影響 衛(wèi)生監(jiān)督員進入一家飯店檢查 ， 在冰箱頂部 、 微波爐等 食 品存儲 、 加工 的地方發(fā)現(xiàn) 大量 鼠糞 、 鼠跡 ， 根據(jù) 現(xiàn)場檢查 情 況 ， 該 店經(jīng)營者違 反了《 食 品安 全法》 第 二十七條第 一款 食 品生 產(chǎn)經(jīng)營者應“ 保持該場所環(huán)境整潔 ” 、 “ 有相應的防

7、鼠 設(shè)備 或者設(shè)施 ” 的相關(guān)要求 。 如此惡劣的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境及經(jīng) 營過程 ， 是 經(jīng)營者食 品安全意識淡 薄 ， 漠視法律 ， 對 消費者 健康不 負責任 的體現(xiàn) ， 衛(wèi)生監(jiān)督員考慮予 以行政處罰 ， 但在 《 食 品安全 法》 第 九章法律 責任部分 ， 卻找 不到與之對 應 的處罰規(guī)定 。綜 觀整個《 食 品安 全法》 ， 類似 的有義務(wù)條 款無處罰 條 款 的事 項為數(shù)不少 ， 如 《 食 品安全法》 第三 十四條對人 員健 康

8、管理 的規(guī)定也屬此類 。3 不明確的條文給基層執(zhí)法帶來 困惑 《 食 品安全 法》 第 五十一條第 一款規(guī)定 “ 國家對聲稱 具 有特定保健功能 的食 品實行嚴格監(jiān)管 。有關(guān)監(jiān)督管理部 門 應 當依 法履 職 ， 承擔責任 。 具體管理辦法 由國務(wù) 院規(guī)定 。 ” 目前 ， 由于市場 的無 序化 、 審批監(jiān)管 的混亂狀 態(tài) ， 導 致保健食 品產(chǎn)業(yè)發(fā)展 不健康 [ 2 ] ， 保健 食品市場 秩序急需整 治 。但是 《 食 品安 全法》

9、 頒布實施 一年有余 ， 其僅 明確 了食 品藥 品監(jiān) 督 管理 部門對保 健食 品實施嚴 格監(jiān)管 ，而對保健食 品品種 管 理、生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管等其他相關(guān)配套法律法規(guī) 尚未 出臺 ， 保健食品監(jiān)管缺乏法律依據(jù) ， 嚴重影 響了保健食 品生 產(chǎn)經(jīng) 營和監(jiān)管工作 的開展 。 比如 ， 食品經(jīng)營單位銷售假冒保 健食 品該 如何處理 ? 作為流通領(lǐng)域 ， 食品安全的監(jiān)管職責在 工商部 門 ， 但作為具體的保健食品 ， 其監(jiān)管職責又在食 品藥

10、 品監(jiān)督管理局 ， 面對這樣的困惑 ， 基層執(zhí)法急需 國務(wù) 院的具 體管理辦法 出臺。4 思考與建議 4 ． 1對監(jiān)管模 式的思考 與建 議 在 面對 目前分段 監(jiān)管可 能帶來 的一些不足之處 ，可 以考慮通過聯(lián)合執(zhí)法或成立一 個專職的食品安全監(jiān)管機構(gòu)【 1 】 等方式來尋求解決之道 ， 《 食 品安全法》第 四條賦予衛(wèi)生行政部 門食品安全綜合協(xié)調(diào) 的職責 ， 《 食品安全法》第五條賦予縣級 以上地方人 民政府統(tǒng) 一 負 責、 領(lǐng) 導、

11、 組織 、 協(xié) 調(diào)本行政 區(qū)域的食品安 全監(jiān) 督管理 工作 的職責 ， 聯(lián)合執(zhí)法也存在著執(zhí)法成本高 ， 操作性 不強 的缺點 。4 ． 2對有法無罰條文 的思 考與建議 筆者 以為， 在 目前我 國食 品生產(chǎn)經(jīng)營者 自律意識 還不夠強的狀況下 ，如果 沒有 法律 責任的約束 ， 法律要求將如 同一紙空文 。 但作為基層執(zhí) 法者不能因為沒有法律責任的約束而放松甚至放棄 那些條 款所 提出的管理要求 ， 還是應該積極地履職 ， 探索尋求一

12、些 方法來 彌補沒有法 律責任 約束所 帶來 的不利 。 比如 ， 可以引入衛(wèi) 生行 政指 導書這個 概念 ， 衛(wèi) 生行政指導書是衛(wèi) 生行 政 指導 的體現(xiàn) ， 衛(wèi)生行政指導可以彌補法律的這些“ 空 白” 。 通 過衛(wèi) 生行政指 導書 明確食 品生產(chǎn)經(jīng) 營者 違法的法律條 款 ，分析所存在 的危 害 ， 提 出相應的指導意見 ， 敦促經(jīng)營者改 正 違法行為 。另外也 可以通過建立媒體曝光機制等其他手段 解決存在 的此類 問題 ， 化被動

13、為主動 ， 走 出執(zhí)法 困境 。4 _ 3對不 明確條文 的思考 與建議 無論 是保健食 品的監(jiān) 管還是食 品小作坊 的監(jiān)管 ， 都應盡 快制定相應 的下 位法 ， 以明確監(jiān)管 要求和監(jiān) 管職責 ， 應該誰管 ， 怎 么管 ， 而不是現(xiàn)在 模凌兩可 的狀態(tài) 。 食品小作坊的監(jiān)管 ， 各地方人大應按照食 品安全 法的要求 ， 結(jié)合本 地實際 ， 出 臺小作坊 的監(jiān) 管辦法 。國務(wù)院應盡快制定保健食品 的監(jiān)管辦法 ，明確保 健食品的 監(jiān)管部

14、門和監(jiān)管要求 。參考文獻 【 l 】 李震 海 ， 淺 析《 食 品安全 法》 的亮點 與不足 [ J ] ． 中 國衛(wèi) 生監(jiān)督 雜 志．2 0 0 9 ． 1 6 ( 6 ) ： 5 4 6 ～ 5 5 1 ．[ 2 ] 吳懷字 ， 我 國保健食 品市場與監(jiān)管存 在的問題分析及對策 叨． 現(xiàn) 代 預防醫(yī)學． 2 0 0 9 ． 3 6 ( 8 ) ： 1 4 5 2 - 1 4 5 3 ．【 3 】 信春鷹主編 ， 中華人 民共和 國

15、食 品安全法釋義[ M I ． 第 1 版． 北京 ：法律出版社 ， 2 0 0 9 ： 2 5 82 0 1 0年 1 2 月 上 第 2 卷 第 3 4 期 De c e mb e r2 0 1 0Vo 1 ． 2No ． 3 4中國中醫(yī)藥 咨訊 J o u m a lo fC h i n aT r a d i t i o n a lC h i n e s eMe d i c i n eI n f o r m~ i o n·

16、; 8 5 ·淺析《 食品安全法》 之不足 ． 金 峰 張 周 建 張 衛(wèi) 兵 ( 南通市衛(wèi)生監(jiān)督所 ， 江蘇 南通 ， 2 2 6 0 0 6 )【 摘 要 】 新頒 布實施 的《 中華 人民共 和 國食 品安全法 》 在維護我 國食 品安全 ， 提高食 品安全監(jiān)管效能 ， 理順食 品安全監(jiān)管 體制等方 面發(fā)揮 了積極地 作用 。但是 ， 作 為一部全新 的對 整個食 品安全領(lǐng) 域進行調(diào)整和規(guī) 范的法律 ， 在面對我 國

17、錯綜 復雜的 食 品安全形勢時 ， 其 中的一些條文及 規(guī)范還是顯現(xiàn) 出不足 ， 筆者從基層衛(wèi)生監(jiān)督 執(zhí)法人員 的角 度出發(fā) ， 結(jié)合實 際工作 ， 分析 了這些條文 中存在 的不足之處 ， 并對今后如何 改進 進行了探討?！?關(guān)鍵詞 】 食 品安全法 ； 不足 ； 思考 《 中華人 民共和 國食品安全法》 ( 以下簡稱 《 食品安全 法》 ) 于 2 0 0 9 年 6 月 1日 頒 布實施 ， 作為《 食 品衛(wèi)生法 》 后一 部全

18、新 的對我 國整個食 品安 全領(lǐng)域 進行 調(diào)整 和規(guī)范 的法 律 ， 其 在維護我 國食 品安全 ， 提高食 品安全監(jiān) 管效能 ， 理順 食品安全監(jiān)管體制等方面發(fā)揮了積極作用 。1分段監(jiān)管模式在實際執(zhí)法 中的不足逐漸顯現(xiàn) 《 食 品安 全法 》將 我國食 品安全 監(jiān)管模式 定為分段監(jiān) 管?！?食 品安全法》 第四條第 三款規(guī)定 “ 國務(wù) 院質(zhì)量監(jiān)督 、 工 商行政 管理和國家食 品藥 品監(jiān)督 管理 部門依照本法和國務(wù) 院規(guī)定 的職責 ，

19、 分別對 食品生產(chǎn) 、 食 品流通 、 餐飲服務(wù) 活動 實施監(jiān)督管理 。” 實現(xiàn) 了從農(nóng) 田到餐桌 的全程監(jiān)管 ， 應該 看 到立法本 意是好 的 ， 但在實際操作 中確有漏洞 。 食品從農(nóng) 產(chǎn) 品到餐桌是一個連續(xù) 的過程 ， 段與段之間存在空隙 ， 給一些 不法經(jīng)營者有可乘之機 ， 也容易形成監(jiān)管的“ 真空地帶 ” 。 例 如 ， “ 三聚氰胺 ” 牛奶和奶粉事件 中， 主要肇事者奶源 收購 站 就 因無法歸類 于現(xiàn)有食 品監(jiān)管體 系

20、的“ 段” 中而處于無部 門 監(jiān)管的狀態(tài)【 1 】 。 當面對 監(jiān)管的楚河漢界 ， 相關(guān)部 門尚在爭論 如何實現(xiàn)“ 無縫 ” 對接時 ， 經(jīng)營者早 已悟出“ 門道 ” ， 堂而皇 之 的打 出了“ 擦邊球 ” 。2 “ 有法無罰” 的條文對執(zhí)法實踐產(chǎn)生 了影響 衛(wèi)生監(jiān)督員進入一家飯店檢查 ， 在冰箱頂部 、 微波爐等 食 品存儲 、 加工 的地方發(fā)現(xiàn) 大量 鼠糞 、 鼠跡 ， 根據(jù) 現(xiàn)場檢查 情 況 ， 該 店經(jīng)營者違 反了《 食 品安

21、 全法》 第 二十七條第 一款 食 品生 產(chǎn)經(jīng)營者應“ 保持該場所環(huán)境整潔 ” 、 “ 有相應的防 鼠 設(shè)備 或者設(shè)施 ” 的相關(guān)要求 。 如此惡劣的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境及經(jīng) 營過程 ， 是 經(jīng)營者食 品安全意識淡 薄 ， 漠視法律 ， 對 消費者 健康不 負責任 的體現(xiàn) ， 衛(wèi)生監(jiān)督員考慮予 以行政處罰 ， 但在 《 食 品安全 法》 第 九章法律 責任部分 ， 卻找 不到與之對 應 的處罰規(guī)定 。綜 觀整個《 食 品安 全法》 ， 類似 的

22、有義務(wù)條 款無處罰 條 款 的事 項為數(shù)不少 ， 如 《 食 品安全法》 第三 十四條對人 員健 康管理 的規(guī)定也屬此類 。3 不明確的條文給基層執(zhí)法帶來 困惑 《 食 品安全 法》 第 五十一條第 一款規(guī)定 “ 國家對聲稱 具 有特定保健功能 的食 品實行嚴格監(jiān)管 。有關(guān)監(jiān)督管理部 門 應 當依 法履 職 ， 承擔責任 。 具體管理辦法 由國務(wù) 院規(guī)定 。 ” 目前 ， 由于市場 的無 序化 、 審批監(jiān)管 的混亂狀 態(tài) ， 導 致保健

23、食 品產(chǎn)業(yè)發(fā)展 不健康 [ 2 ] ， 保健 食品市場 秩序急需整 治 。但是 《 食 品安 全法》 頒布實施 一年有余 ， 其僅 明確 了食 品藥 品監(jiān) 督 管理 部門對保 健食 品實施嚴 格監(jiān)管 ，而對保健食 品品種 管 理、生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管等其他相關(guān)配套法律法規(guī) 尚未 出臺 ， 保健食品監(jiān)管缺乏法律依據(jù) ， 嚴重影 響了保健食 品生 產(chǎn)經(jīng) 營和監(jiān)管工作 的開展 。 比如 ， 食品經(jīng)營單位銷售假冒保 健食 品該 如何處理 ? 作為

24、流通領(lǐng)域 ， 食品安全的監(jiān)管職責在 工商部 門 ， 但作為具體的保健食品 ， 其監(jiān)管職責又在食 品藥 品監(jiān)督管理局 ， 面對這樣的困惑 ， 基層執(zhí)法急需 國務(wù) 院的具 體管理辦法 出臺。4 思考與建議 4 ． 1對監(jiān)管模 式的思考 與建 議 在 面對 目前分段 監(jiān)管可 能帶來 的一些不足之處 ，可 以考慮通過聯(lián)合執(zhí)法或成立一 個專職的食品安全監(jiān)管機構(gòu)【 1 】 等方式來尋求解決之道 ， 《 食 品安全法》第 四條賦予衛(wèi)生行政部 門食品安

25、全綜合協(xié)調(diào) 的職責 ， 《 食品安全法》第五條賦予縣級 以上地方人 民政府統(tǒng) 一 負 責、 領(lǐng) 導、 組織 、 協(xié) 調(diào)本行政 區(qū)域的食品安 全監(jiān) 督管理 工作 的職責 ， 聯(lián)合執(zhí)法也存在著執(zhí)法成本高 ， 操作性 不強 的缺點 。4 ． 2對有法無罰條文 的思 考與建議 筆者 以為， 在 目前我 國食 品生產(chǎn)經(jīng)營者 自律意識 還不夠強的狀況下 ，如果 沒有 法律 責任的約束 ， 法律要求將如 同一紙空文 。 但作為基層執(zhí) 法者不能因為沒有

26、法律責任的約束而放松甚至放棄 那些條 款所 提出的管理要求 ， 還是應該積極地履職 ， 探索尋求一 些 方法來 彌補沒有法 律責任 約束所 帶來 的不利 。 比如 ， 可以引入衛(wèi) 生行 政指 導書這個 概念 ， 衛(wèi) 生行政指導書是衛(wèi) 生行 政 指導 的體現(xiàn) ， 衛(wèi)生行政指導可以彌補法律的這些“ 空 白” 。 通 過衛(wèi) 生行政指 導書 明確食 品生產(chǎn)經(jīng) 營者 違法的法律條 款 ，分析所存在 的危 害 ， 提 出相應的指導意見 ， 敦促經(jīng)營

27、者改 正 違法行為 。另外也 可以通過建立媒體曝光機制等其他手段 解決存在 的此類 問題 ， 化被動為主動 ， 走 出執(zhí)法 困境 。4 _ 3對不 明確條文 的思考 與建議 無論 是保健食 品的監(jiān) 管還是食 品小作坊 的監(jiān)管 ， 都應盡 快制定相應 的下 位法 ， 以明確監(jiān)管 要求和監(jiān) 管職責 ， 應該誰管 ， 怎 么管 ， 而不是現(xiàn)在 模凌兩可 的狀態(tài) 。 食品小作坊的監(jiān)管 ， 各地方人大應按照食 品安全 法的要求 ， 結(jié)合本 地實際

28、 ， 出 臺小作坊 的監(jiān) 管辦法 。國務(wù)院應盡快制定保健食品 的監(jiān)管辦法 ，明確保 健食品的 監(jiān)管部門和監(jiān)管要求 。參考文獻 【 l 】 李震 海 ， 淺 析《 食 品安全 法》 的亮點 與不足 [ J ] ． 中 國衛(wèi) 生監(jiān)督 雜 志．2 0 0 9 ． 1 6 ( 6 ) ： 5 4 6 ～ 5 5 1 ．[ 2 ] 吳懷字 ， 我 國保健食 品市場與監(jiān)管存 在的問題分析及對策 叨． 現(xiàn) 代 預防醫(yī)學． 2 0 0 9 ． 3 6