消費稅向地方稅轉型的改革研究

1、一、引 一、引 言1994 年分稅制改革確定了當前中國財政體制和稅收制度的基本架構，作為中央稅之一的消費稅兼具籌集財政收入和調節(jié)消費的職能。1994 年分稅制改革之后的諸多稅制改革，如 2002 年所得稅分享改革、2006 年取消農業(yè)稅改革、2016 年全面營改增改革等，幾個主要稅種（增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅）都成為了共享稅，使得分稅制逐漸演化為共稅制。在這一過程中地方稅一直處于逐漸萎縮、弱化的過程（王振宇，2018）。因此，如何

2、構建地方稅體系一直是理論界和實務界討論的重要問題。其中，消費稅能否作為地方稅主體稅種是討論最多的一個話題。2019 年 9 月 26 日國務院印發(fā)了《實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》（以下簡稱《方案》），明確了消費稅的改革方向為“后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”?！斗桨浮逢P于消費稅改革主要包括三方面內容：一是明確了消費稅作為地方稅的發(fā)展定位；二是逐步后移征收環(huán)節(jié)；三是消費稅收入在央地間劃分采取“定基數、調增量

3、”的模式。這一改革方案為當前的消費稅轉型改革指引了方向。本文以《方案》為基本導向，研究新形勢下消費稅向地方稅轉型的改革問題，并利用《中國稅務年鑒》《中國貿易外經統(tǒng)計年鑒》等相關數據進行了測算分析，在此基礎上，提出了消費稅向地方稅轉型的改革建議。二、 二、1994 1994 年以來消費稅發(fā)展概況 年以來消費稅發(fā)展概況作為中央稅的消費稅自 1994 年開征以來，經歷過多次征收范圍、稅率結構等方面的改革，已經成為中央政府籌集財政收入和調節(jié)消費

4、的重要稅種。不同于增值稅的“中性稅收”特征，消費稅除了承擔籌集財政收入職能外，還承擔著引導消費、保護資源環(huán)境、調節(jié)收入分配等重要職能，“寓禁于征、引導消費”是消費稅不同于其他稅種的鮮明特征（羅秦，2019）。營改增后，消費稅成為了流轉稅體系中除增值稅之外的主要稅種，在稅制改革和理順央地間財政關系中扮演著重要角色（鄭涵 等，2017）。根據《中國稅務年鑒》資料，1994 年消費稅收入 515.98 億元，其中國內消費稅收入 502.35

5、億元；2018 年消費稅收入 11 536.87 億元，其中國內消費稅收入 10 800.11 億元?？梢钥闯觯瑹o論是全國消費稅收入，還是國內消費稅收入，2018 年相比 1994 年均增長了 20 多倍。鑒于消費稅征收范圍和稅率結構的多次調整，我們難以對消費稅收入進行簡單的長時序比較，但從圖 1 顯示的國內消費稅收入增長情況看，1994～2018 年，國內消費稅收入總體保持增長，但每年的增長率波動較大。2018 年，國內消費稅收入占全

6、國稅收收入的比重為（楊志勇，2014）。理由之三是消費稅在地區(qū)間財力分配不均，下劃地方后會引起地區(qū)間新的財力不均衡問題（王金霞 等，2018）。另一種觀點主張消費稅適宜作為中央地方共享稅。理由之一是消費稅作為共享稅有利于統(tǒng)籌考慮中央與地方財權、事權的對應關系（王金霞 等，2018）。理由之二是共享模式有利于調動中央和地方調控消費經濟的積極性。理由之三是共享模式可以充分調動地方政府對成品油等消費稅監(jiān)管的積極性（厲榮 等，2019；韓仁月

7、等，2019）。但學者們提出了各種迥異的共享模式：“分成型共享稅”（尹音頻 等，2014）、“稅基型共享稅”（鄭涵 等，2017 ；谷彥芳，2017）、 “附加型共享稅”（馮俏彬，2017）等?！斗桨浮访鞔_了消費稅作為地方稅的發(fā)展定位，對以上爭議作出了明確回應。但這些理論上的討論和爭議對完善消費稅轉型改革仍有所助益。例如，消費稅稅基的流動性特征和地區(qū)間稅收競爭行為要求我們注意消費稅作為地方稅對地方政府行為的激勵效應，要從制度層面盡可能引

8、導地方政府良性的稅收競爭行為；消費稅下劃地方后的財力分布不均問題，需要我們在科學估算基礎上完善消費稅分配方案，同時輔之以合理的均衡性轉移支付制度，以平滑消費稅轉型改革對地區(qū)財力差距造成的影響；共享稅方案提醒我們，消費稅不同稅目的差異很大，是否都適宜作為地方稅，還需要認真研究和改革探索。（二）消費稅征收環(huán)節(jié)的理論討論與改革導向理論上，將消費稅征收環(huán)節(jié)由生產環(huán)節(jié)后移至銷售環(huán)節(jié)有幾點優(yōu)勢：一是與消費稅的調節(jié)職能設計保持理論上的直接相關性，可以

9、增強消費者對稅收變動的敏感度和認知度，有利于凸顯消費稅的特點（朱為群 等，2018）；二是有利于弱化地方政府對生產環(huán)節(jié)稅收的依賴，增強消費稅的調節(jié)功能和對消費環(huán)境的關注，保障國家財政收入，有利于擴大內需和優(yōu)化經濟結構（張學誕，2018）；三是銷售環(huán)節(jié)征稅符合稅收收入與稅源一致性原則，有利于實現(xiàn)地區(qū)間稅收收入分配公平（谷彥芳，2017）；四是銷售環(huán)節(jié)征稅有助于避免因生產地原則征稅下地區(qū)間地方保護主義和市場分割的扭曲性稅收競爭行為（谷彥芳，

10、2017）；五是可以弱化生產企業(yè)的逃避稅行為，有助于增加消費稅收入（谷彥芳，2017；朱為群 等，2018；厲榮 等，2019；韓仁月 等，2019）；六是銷售環(huán)節(jié)征稅可以減少生產企業(yè)營業(yè)稅金，減少企業(yè)生產環(huán)節(jié)周轉資金的占用，減輕企業(yè)負擔（谷彥芳，2017；朱為群 等，2018）。雖然后移消費稅征收環(huán)節(jié)有許多理論上的優(yōu)勢，但許多學者并不主張所有稅目都后移至銷售環(huán)節(jié)征收。因為生產環(huán)節(jié)征收消費稅具有便于源泉控管、監(jiān)管成本低、征收效率高且不容