社區(qū)治理的制度選擇、制度困境與制度創(chuàng)新

1、社區(qū)部i的制mi鰥制度困境與制度e慚一、引言在社區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府.企業(yè)和非營(yíng)利組織成為社區(qū)治理的三元主體行政控制力從社區(qū)治理中退出 并增加社區(qū)公眾參與治理的權(quán)重是社區(qū)治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向，在此過程中創(chuàng)新多元治理主體在社區(qū)治理實(shí)踐中的體制 機(jī)制就成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，其研究論題主要集中在社區(qū)治理模式、三社聯(lián)動(dòng)等方面［2］。在單位制社區(qū)治理背景下，單 位是社會(huì)的基本單元，單位管理就成為城市管理的中心議題。隨著單位制逐漸為街居制所替換，

2、社區(qū)居民不再是單位制 背景下同一單位的成員，這些來(lái)自不同單位、具有不同背景和對(duì)社區(qū)具有不同訴求的社區(qū)居民，雖然居住在同一場(chǎng)域中， 但其具有的異質(zhì)化特征對(duì)社區(qū)管理提出了新要求，傳統(tǒng)的“自上而下”的單向治理模式已經(jīng)不能滿足社區(qū)的發(fā)展需求，這 就要求原本由政府承擔(dān)的社會(huì)職能剝離出耒由專業(yè)化的社會(huì)組織承擔(dān)，政府購(gòu)買股務(wù)和社區(qū)社會(huì)組織的創(chuàng)設(shè)就成為社區(qū) 治理現(xiàn)代化不可或缺的條件。在此過程中，具有多樣化需求和在博弈過程中修向于做出次優(yōu)選擇的個(gè)體就會(huì)通

3、過有效的 信息交換機(jī)制和對(duì)話機(jī)制得以整合在一起，讓社區(qū)居民個(gè)體都有機(jī)會(huì)發(fā)聲并享有話語(yǔ)權(quán)，有關(guān)社會(huì)組織化與社區(qū)治理問 的關(guān)系的研究成為熱點(diǎn)［3］。20世紀(jì)70年代以來(lái),西方發(fā)達(dá)國(guó)家就開始注重社會(huì)治理的體制機(jī)制建設(shè)問題,學(xué)術(shù)界圍繞 因群體成員異質(zhì)化而造成的集體決策不確定性進(jìn)而出現(xiàn)的集體行動(dòng)困境、公地悲劇以及搭便車問題展開研究，研究中形 成政府國(guó)有化和市場(chǎng)私有化兩種觀點(diǎn)［4］,前者強(qiáng)調(diào)的是政府享有時(shí)公共資源的支配權(quán)，后者強(qiáng)詢的是創(chuàng)立私人占有制

4、度 支配公共資源，公共資源支配權(quán)的歸屬問題就是目前學(xué)界普遍論及的社會(huì)組織化問題。多中心治理模式據(jù)此產(chǎn)生，多中 心治理模式不僅是一種治理模式更是一種思維方式，也是權(quán)力制衡基礎(chǔ)上個(gè)體表達(dá)意愿的創(chuàng)新機(jī)制。多中心治理模式意 味若政府、社會(huì)和市場(chǎng)共同參與治理，從而沖破了此前以政府為中心的一元治理格局［5］。有研究認(rèn)為，社區(qū)管理的微觀 基礎(chǔ)是個(gè)體的組織化［司.社區(qū)社會(huì)組織作為社區(qū)治理的重要主體，具有非營(yíng)利性、自愿性和自治性特點(diǎn)，實(shí)質(zhì)上是一個(gè) 契約共

5、同體⑺。為了便于社區(qū)居民表達(dá)意愿，社區(qū)公共空間以及形成社區(qū)公共空間的良性生產(chǎn)機(jī)制就很關(guān)能［司。社區(qū)治 理水平的提升以及建構(gòu)社會(huì)資本的過程就是網(wǎng)絡(luò)聚類的組織知識(shí)積累的過程［9］,基于網(wǎng)絡(luò)將社區(qū)居民個(gè)體聚類并進(jìn)行知 識(shí)創(chuàng)造和信息聯(lián)通，強(qiáng)化個(gè)體間的溝通和理解，增加社會(huì)資本存量。誠(chéng)信水平與社區(qū)居民的合作愿望之間呈正相關(guān)關(guān)系， 誠(chéng)信能夠使群體中個(gè)體之間的互動(dòng)變得更加有效，對(duì)彼此間的合作愿望產(chǎn)生正激勵(lì)作用，從而降低社區(qū)治理的交易費(fèi)用， 促進(jìn)社區(qū)共

6、同體的形成。促成社區(qū)共同儂形成的多元化治理主體在社區(qū)治理實(shí)踐中時(shí)外力的千千頁(yè)以及行為過程是否被操 控等問題非常敏感，該種問題會(huì)導(dǎo)致群體內(nèi)成員之間出現(xiàn)不合作的裂口，信任能夠保障所有成員不會(huì)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆 向選擇，從而促進(jìn)社會(huì)資本快速積累，推進(jìn)社區(qū)治理進(jìn)入良性軌道。城市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展過程中還存在地位埴尬、生 存艱難和誠(chéng)信不足等問題［10］。社區(qū)社會(huì)組織的研究熱點(diǎn)聚焦在社會(huì)組織在社會(huì)管理中的協(xié)同作用，通過的協(xié)同 效應(yīng)創(chuàng)造社會(huì)資本存量［11

7、］。研究認(rèn)為不存在普通居民進(jìn)入和退出門檻的居民參與型社會(huì)蝸織較政府組織更能為社區(qū)居 民提供高質(zhì)量服務(wù)，該種組織更能發(fā)揮公益組織的特長(zhǎng)，較一般性的社會(huì)組織在動(dòng)員居民參與方面更具優(yōu)勢(shì)［12］。經(jīng)營(yíng) 組織參與城市社區(qū)杜會(huì)組織培育巳經(jīng)成為發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的重要方式［13］。在社區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府購(gòu)買服務(wù) 以及社會(huì)組織成為社會(huì)職能的載體巳經(jīng)成為發(fā)展造勢(shì).社區(qū)社會(huì)組織不但通過提供高質(zhì)量的服務(wù)滿足社區(qū)居民的利益訴 求，而且在培育社會(huì)組織過程中建

8、構(gòu)社會(huì)資本和生產(chǎn)居民互信的誠(chéng)信文化，在社區(qū)居民之何形成合作博弈預(yù)期，個(gè)體會(huì) 通過部分地讓渡私人收益謀求帕累托改進(jìn)進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)治理水平的提升。因此促進(jìn)社區(qū)契約共同體建設(shè)、社區(qū)綜合服務(wù) 質(zhì)矍的提升以及社區(qū)公共空間的生產(chǎn)機(jī)制等應(yīng)該成為推進(jìn)社區(qū)治理水平提升的研究重點(diǎn)。本文聚焦社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展問 題，基于多中心治理理論、合作治理理論和公民治理理論對(duì)社區(qū)組織化進(jìn)程中的契約共同體速設(shè)、社區(qū)公共空間的生產(chǎn) 機(jī)制問題進(jìn)行深入挖掘，時(shí)社區(qū)治理現(xiàn)代化問題進(jìn)行

9、理論論證。二、社區(qū)治理制度選擇：多中心治理到公民治理過程 中的權(quán)力制衡機(jī)制變化隨著單位制淡出和單位人向社會(huì)人轉(zhuǎn)型，社區(qū)轉(zhuǎn)型后社區(qū)居民群體呈現(xiàn)異質(zhì)化、碎片化特征，社區(qū)因創(chuàng)新性發(fā)展 轉(zhuǎn)向而對(duì)治理主體間的協(xié)同水平至關(guān)重要， 專業(yè)化的社區(qū)社會(huì)組織可以成為合作治理的理想載體。在合作治理過程中群體內(nèi)的誠(chéng)信、互惠和目標(biāo)是使擔(dān)當(dāng)合作治理 載體的社會(huì)組織得以存在的價(jià)值基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上可以增加社會(huì)資本總量并強(qiáng)化循環(huán)累積效應(yīng)且使得社會(huì)組織得以持續(xù) 發(fā)展。(三

10、)公民治理：社區(qū)居民成為社區(qū)治理的主體公民治理理論由美國(guó)學(xué)者博克斯(RichardC.Box)[17]提出，主張以公民本位為目標(biāo)，其核心思想是將“官豫中心”行 政模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮裰行摹敝卫砟Ｊ揭挥晒瘛⒋h者和公共服務(wù)者共同參與治理的治理模式。該理論認(rèn)為公民具有積 極主動(dòng)參與社區(qū)管理的原里，公共服務(wù)者在此過程中扮演者協(xié)調(diào)、促進(jìn)和引導(dǎo)公民參與社區(qū)管理的角色，政府此前扮演 的行政控制、發(fā)號(hào)施令的角色逐漸弱化。代議者要站在社區(qū)公眾利益的立場(chǎng)代

11、表社區(qū)公眾發(fā)聲。與合作治理理論相比較， 在公民治理理論框架下，來(lái)自公民底層的力量在社區(qū)治理的制度設(shè)計(jì)層面產(chǎn)生的影響得到強(qiáng)化。政府角色從?■全能管理者. 變?yōu)椤胺?wù)員“。社區(qū)真正成為自治組織，社區(qū)公眾行使民主決策、民主監(jiān)督和民主管理的權(quán)力，社區(qū)組織自覺開展自我 教育、自我約束、自我服務(wù)等工作。博克斯認(rèn)為，社區(qū)治理需要堅(jiān)持四項(xiàng)原則，即規(guī)模原則、民主原則、責(zé)任原則和理 性原則。規(guī)模原則，即最貼近民眾的決策需要采取自下而上的秩序；民主原則，即社

12、區(qū)生活中需賦予民眾更多的表達(dá)機(jī) 會(huì)；責(zé)任原則，即社區(qū)是居民的社區(qū)，社區(qū)社會(huì)組織提供何種服務(wù)由社區(qū)居民做出抉擇；理性原則，即公民在決策過程 中需要慎重，有充分表達(dá)自己觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)并尊重他人的觀點(diǎn)。社區(qū)是居民的社區(qū)，為了提升社區(qū)治理水平，公民參與社 區(qū)管理的愿望越來(lái)越強(qiáng)，通過行政強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的實(shí)踐方式受到挑戰(zhàn)，社區(qū)治理的實(shí)踐方式褥要重新建構(gòu)。公民參 與社區(qū)治理是表達(dá)個(gè)人意愿、張揚(yáng)主體權(quán)力的過程。在博克斯看來(lái)，居民叁與社區(qū)治理是公民資格的實(shí)

13、現(xiàn)過程。公民資 格存在兩種快向：其一是自由主義傾向，其二是集體主義傾向。公民被區(qū)分為搭便車者、守門員和積極參與者三種類型， 搭便車者和積極參與者是兩種極端情形的公民，前者時(shí)社會(huì)事務(wù)心不在場(chǎng)，后者時(shí)社會(huì)事務(wù)持枳極態(tài)度，守門員則居于 二者之間。公民治理理念下的社區(qū)治理背景下，通過創(chuàng)新社區(qū)治理的實(shí)踐方式使得搭便車者和守門員變少，可以強(qiáng)化居 民的話語(yǔ)表達(dá)積極性，使社區(qū)居民具有更強(qiáng)的“我們感“，社區(qū)居民由躺在搖椅里觀看社區(qū)發(fā)展樣態(tài)的變革者變?yōu)楣?/p>

14、擁 有者模式下的積極推進(jìn)實(shí)踐方式變遷的參與者。三、社區(qū)治理制度困境：社會(huì)組織的制度約束、角色 定位與現(xiàn)實(shí)問題從多中心治理到合作治理再到公民治理，社區(qū)治理的行政控制力逐漸放松，社區(qū)居民的話語(yǔ)影響力逐漸增強(qiáng)。根 據(jù)前文，社區(qū)治理的多中心理論、合作治理理論和公民治理理論都在不同程度上強(qiáng)調(diào)了 3個(gè)核心內(nèi)容：治理主體多元化、 決策行為合作化、信息交換網(wǎng)絡(luò)化。如上3個(gè)核心內(nèi)容導(dǎo)致行政強(qiáng)制力逐漸弱化，多元治理主體均為監(jiān)督和被監(jiān)督的對(duì) 象，各方都會(huì)通過

15、放棄部分個(gè)人利益而贏得其他方的理解和信任，從而強(qiáng)化各方的合作互補(bǔ)愿望，在社區(qū)治理過程中建 立起高水平的對(duì)話平臺(tái)。政府擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣?huì)職能得到徹底剝離，井由專業(yè)化的社會(huì)組織承擔(dān)。信息交換網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)一步增加 了信息開放區(qū)，在多元治理主體間共享充分信息。這對(duì)社區(qū)治理制度的建構(gòu)與社區(qū)公眾的價(jià)值觀養(yǎng)成、社區(qū)文化塑造等 方面都會(huì)形成正向激勵(lì)，而這正是社會(huì)資本的建構(gòu)過程。羅伯特?帕特南(RobertD.Putnam)認(rèn)為，社會(huì)資本建構(gòu)對(duì)于社 區(qū)治理非正式制度

16、的形成產(chǎn)生影響，并進(jìn)一步影響社區(qū)公眾之間的關(guān)系，映射社區(qū)公眾之何的互信水平，促成社區(qū)公眾 共同遵守的一般規(guī)則，并基于黑緣網(wǎng)絡(luò)增加社會(huì)資本［18］。多種治理理論的提出是專家在社區(qū)治理制度戲構(gòu)層面進(jìn)行的 理論探索，西方國(guó)家的研究結(jié)論有其發(fā)揮作用的社會(huì)環(huán)境基礎(chǔ)，我國(guó)社區(qū)的發(fā)展歷程與西方國(guó)家存在差別，不能將公眾 治理、市民社會(huì)理解為政府完全退出。社會(huì)組織在社區(qū)治理模式變遷中所占權(quán)重會(huì)逐漸增加，但社區(qū)治理制度的建構(gòu)需 要在行政影響下進(jìn)行誘致性變

17、遷，完全剔除行政干預(yù)的社區(qū)治理會(huì)影響社區(qū)治理的效率與效果。因此要妥善處理社會(huì)組 織與公眾治理間的關(guān)系，構(gòu)建起服務(wù)社區(qū)公眾和積極回應(yīng)環(huán)境變化的富有活力的治理體系。在新型治理體系下，行政力 量的魅力、社會(huì)組織的貢獻(xiàn)、社區(qū)公眾的福利、資源的互補(bǔ)水平都成為收獲更大的社會(huì)資本函數(shù)值的基礎(chǔ)，多元治理主 體在博弈中實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn),傳統(tǒng)治理體制機(jī)制的路徑依賴逐漸淡出，社區(qū)公眾基于相互信任和高水平的信息交換提高 互信水平，從而提高社區(qū)居民間的互信質(zhì)量和增