關于構建我國新型國有資產管理體制的探討

1、<p>　　關于構建我國新型國有資產管理體制的探討</p><p>　　【摘要】國有資產對我國國民經濟的發(fā)展有著十分重要的作用，國有資產管理體制的構建對于維持社會經濟的穩(wěn)定增長意義重大。建國以來，我國的國有資產管理體制已經經過了三個階段的發(fā)展，如何根據(jù)社會經濟環(huán)境的變化構建適合我國具體國情的新型國有資產管理體制成為了一個亟待解決的問題。本文回顧了我國新型國有資產管理體制的三個發(fā)展階段，深入分析了目前我國

2、國有資產管理的現(xiàn)狀及問題，通過明確構建新型國有資產管理體制的原則，提出了具體的構建設想。 </p><p>　　【關鍵詞】國有資產管理體制；“滬深模式”；“一體兩翼”模式；“市場模式” </p><p>　　一、我國新型國有資產管理體制的沿革 </p><p>　　國有資產是指國家所有的一切財產和財產權利的總和。建國以來，在全國人民的辛勤勞動和不斷努力之下，我國已經

3、儲備了大量的國有資產，這些國有資產的合理管理對我國經濟社會的穩(wěn)定發(fā)展起著十分重要的意義。隨著社會主義現(xiàn)代化進程的不斷深化和社會經濟的不斷發(fā)展，我國國有資產管理體制已經經過了三個階段的發(fā)展：第一個階段是從建國開始到1978年的計劃經濟下的國有資產管理體制；第二個階段為放權讓利階段，開始于1978年黨的十一屆三中全會，結束于1988年；第三個階段是社會主義市場經濟下的國有資產管理體制。 </p><p>　?。ㄒ唬┯?/p>

4、劃經濟下的國有資產管理體制 </p><p>　　計劃經濟下的國有資產管理體制是指從建國開始一直到1978年間的國有資產管理和經營體制。在計劃經濟時期，我國建立國有資產管理體制的理論基礎是傳統(tǒng)經濟理論。我國傳統(tǒng)經濟理論認為：第一，社會主義最重要的本質特征是公有制，因此在國民經濟中，公有制成分所占的比重越大越好；第二，計劃是發(fā)展我國社會主義國民經濟的基本規(guī)律，我國自上而下的社會經濟活動都應該按照計劃進行；第三，不存

5、在所有權、產權界定等概念，全民所有制企業(yè)的所有資產屬于全體勞動人民。在這種經濟理論的指導下，我國在計劃經濟條件下的國有資產管理體制表現(xiàn)出以下幾個特征：第一，幾乎所有的行業(yè)和領域都被國有經濟控制，政府組織國有企業(yè)的各項經濟活動；第二，企業(yè)的盈利全部上交國家，虧損也全部由政府彌補，在財務上實行統(tǒng)收統(tǒng)支的管理方法。 </p><p>　　具體來看，計劃經濟條件下的國有資產管理體制又可以細分為三個時期：第一個時期為初創(chuàng)時

6、期，在1949年到1956年之間，我國國有資產管理體制在這一時期的基本特征是國家所有、分級管理、計劃管理。第二個時期在1957年到1966年之間，這一時期我國國有資產管理體制的主要特征為國家對國有企業(yè)管理權限的上收下放。第三個時期在1967年到1977年之間，在這一時期，國家要求將絕大多數(shù)直屬企業(yè)下放給地方管理，少數(shù)企業(yè)由中央和地方雙重管理并以地方為主，極少數(shù)大型骨干企業(yè)由中央和地方雙重管理并以中央為主。 </p><

7、;p>　?。ǘ┓艡嘧尷A段 </p><p>　　建國之初，我國計劃經濟下的國有資產管理體制曾起到過積極作用，為我國進行工業(yè)化奠定了初步基礎。但隨著社會經濟的不斷發(fā)展和國有資產規(guī)模的不斷擴大，這種體制逐漸暴露出越來越嚴重弊端：首先，國家的行政權與所有權管理不分，政府過多地干預企業(yè)的正常經營，導致企業(yè)缺乏生產的積極性、創(chuàng)造性和主動性。其次，所有權和經營權不分導致國有資產使用過程中利益各方的責權利關系不明確。

8、最后，按照部門分類管理國有資產的辦法導致國民經濟長期缺乏活力，經濟效率低下。在這種背景下，政府對國有資產管理體制進行了改革，進入放權讓利階段。 </p><p>　　這一階段的主要特征是放權讓利，具體來看，有三個方面：國家對企業(yè)放權讓利，分行業(yè)的改革試點，以及開始萌芽的國有資產產權管理意識。 </p><p>　?。ㄈ┥鐣髁x市場經濟下的國有資產管理體制 </p><

9、p>　　我國社會主義市場經濟下的國有資產管理體制經過了四個時期的發(fā)展：第一個時期是“七五”后期的探索和發(fā)展，在這一時期，國有資產管理的主要目標是理論聯(lián)系實際，從治亂人手，探索國有資產管理的方法和路徑。第二個時期是“八五”時期的奠基和開創(chuàng)，在這一時期，我國的經濟體制由計劃經濟轉向市場經濟，全國第五次清產核資任務圓滿完成，國有資產管理工作迅速發(fā)展，初步建立了國有資產管理體制。第三個時期是“九五”時期的深化和發(fā)展，在這一時期，我國的國有

10、企業(yè)改革和國有資產管理取得了新的突破，在中央的指導下，國有資產管理工作上升到了注重國有資產結構調整和質量、效益等的高度。第四個時期是“國家所有，分級行使出資人產權”的時期，在這一時期，改革進一步深化到了政府內部的產權明確和劃分。 </p><p>　　二、目前我國國有資產管理的現(xiàn)狀及問題 </p><p>　　目前，我國國有資產管理職能由財政部、中組部、國家計委、國家經貿委、中央企業(yè)工委等

11、部門共同行使，從社會主義市場經濟的具體發(fā)展要求來看，這種體制的改革仍存在著不少缺陷：首先，國有資產所有者職能和經濟管理職能不分導致責權利關系不對稱，也使產權關系不夠明確，嚴重影響了國有企業(yè)的經營效率。在這種情況下，當政府的經濟管理目標和國有資產所有者目標發(fā)生沖突時，往往會選擇犧牲國有資產所有者目標來實現(xiàn)經濟管理目標，這種體制缺陷是造成國有企業(yè)資源配置效率低下的本質原因。其次，國有資產的監(jiān)督管理體制以及運營體制尚未建立，所有者代理結構也不

12、夠完善。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，國家和企業(yè)之間的產權關系被要求明確，但目前我國的國有企業(yè)仍隸屬于各政府主管部門，國有資產沒有明確的代理身份，代理結構的行政性太強，產權界定不夠清晰明確，導致國有企業(yè)難以成為市場上獨立的法人實體。最后，政府在進行放權讓利的企業(yè)改革的同時，沒能建立起相應的國有企業(yè)所有權約束機制。改革開放以來，政府進行了放權讓利的企業(yè)改革，這項改革在減少政府行政干預、落實企業(yè)經營權等方面取得了矚目的成績，但由于沒能建立起相應的國有企

13、業(yè)所有權約束機制，使得企業(yè)的經營權沒能得</p><p>　　由于上述體制上的缺陷，使得我國國有資產的管理出現(xiàn)了一系列的問題：第一，現(xiàn)行的國有資產仍處于條塊分割的狀態(tài)，導致完整的產權市場和資本市場難以最終形成。近年來，國有企業(yè)在政府的領導下不斷朝著市場化的發(fā)展方向前進，并取得了一定的成就，但從總體上來看，國有資產仍處于國家的行政控制之中，市場機制的自動調節(jié)作用沒能得到有效發(fā)揮。第二，國有資產經營管理的雙軌制和“內

14、部人控制現(xiàn)象”催發(fā)了“尋租”現(xiàn)象的出現(xiàn)，導致國有資產嚴重流失。據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，進入90年代之后，我國的國有資產每年至少流失800億元到1000億元。第三，資產配置效率低下，資源浪費現(xiàn)象嚴重。由于國有資產的產權是分散的，它們被分散在了各個行政事業(yè)單位，導致政府難以有效制止浪費公有性國有資產等現(xiàn)象的出現(xiàn)。 　　三、構建新型國有資產管理體制的原則 </p><p>　?。ㄒ唬﹪匈Y產所有者職能和經濟管理職能相對分離原

15、則 </p><p>　　在《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》一文中，明確指出國有資產的管理應該遵循“按照政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開的原則”。在我國，中央政府既要行使社會經濟管理職能，又要行使作為國有資產所有者的所有者職能，這兩種職能在性質、目標以及行使方式等方面有著很大的差別。社會經濟管理職能是由國家政權賦予的具有強制性的行政權力，其目標是通過管理社會經濟中各類活動，實現(xiàn)社會運營

16、的有序進行和經濟發(fā)展的穩(wěn)定增長。而國有資產所有者職能是屬于民事權利的財產權，通過處理國有資產各方權利義務主體之間的關系，旨在實現(xiàn)全民所有制國有資產的積累與增加。 </p><p>　　當國有資產所有者職能和經濟管理職能未能分離時，國有企業(yè)很難以實現(xiàn)經濟利潤為目標參與市場競爭，也無法有效進行自主經營。在這種情況下，如果國有資產所有者職能和經濟管理職能所追求的目標發(fā)生了沖突，政府通常會選擇犧牲國有資產所有者職能的目標

17、來實現(xiàn)經濟管理職能的目標，導致企業(yè)資源配置效率低下，難以快速實現(xiàn)資本積累與增值。因此，國有資產所有者職能和經濟管理職能應當相對分離。 </p><p>　?。ǘ┱舐氊煼珠_的原則 </p><p>　　1978年12月，黨的十一屆三中全會提出了政企職責分開的改革原則?！罢舐氊煼珠_”主要是明確國有資產管理部門與國有企業(yè)之間的關系，在這種原則約束下，國有資產管理部門是不能直接管理國有企業(yè)的

18、。根據(jù)這一改革思路，我國國有資產管理職能可以劃分為兩個層次：一個是政府層次的國有資產管理職能，另一個是企業(yè)層次的國有資產管理職能。政府層次的國有資產管理職能是一種所有權行政管理職能，由政府經濟職能部門行使，其目標是對國有資產進行宏觀資源優(yōu)化配置，通過宏觀經濟調節(jié)手段的運用和宏觀經濟政策的實施來促進國有資產的結構優(yōu)化和正常運營。此外，政府層次的國有資產管理職能還注重于協(xié)調國有資產商業(yè)經營性目標和非商業(yè)經營性目標之間的關系，并保證國有資產能

19、夠在國民經濟中充分發(fā)揮應有的作用。 </p><p>　　堅持政企職責分開的原則，并不是單方面減弱政府層次國有資產管理職能對企業(yè)層次國有資產管理職能的約束，而是要加強企業(yè)內部的產權約束機制。 </p><p>　?。ㄈ┧袡嗯c經營權適當分離的原則 </p><p>　　1984年10月，黨的十二屆三中全會提出所有權與經營權適當分離的原則。這一原則的提出是為了進一步

20、加強國有企業(yè)的自主經營權，使其成為自負盈虧、自主經營的企業(yè)。在市場經濟條件下，企業(yè)的利益相關者主要包括所有者、經營者和生產者等。所有權與經營權適當分離的原則通過對企業(yè)資產組織形式進行調整，使企業(yè)在生產經營活動中出現(xiàn)了不具有所有權或者不完全具有所有權的經營權，實現(xiàn)了企業(yè)所有者和經營者之間的分工合作、以及所有權與經營權的有機結合，是一種更為高級的產權結構形式。 </p><p>　　所有權與經營權適當分離原則針對的是

21、企業(yè)內部的所有制結構關系，按照這一思路，在企業(yè)內部的經濟關系中，政府的地位是國有企業(yè)所有者，而不是社會經濟的管理者。因此，所有權與經營權適當分離原則處理的是企業(yè)內部國有資產所有者與國有資產經營者之間的關系，而不是政府與國有企業(yè)的外在關系。 </p><p>　?。ㄋ模┚S護所有者權益的原則 </p><p>　　在市場經濟條件下，企業(yè)參與市場競爭的最終目的是實現(xiàn)利潤最大化。然而在傳統(tǒng)的國有資

22、產管理體制下，企業(yè)隸屬于政府行政部門，并按照國家計劃進行生產，國家最關心的是企業(yè)是否完成了制定的生產計劃，而不是企業(yè)是否實現(xiàn)了經濟利潤。尤其是當企業(yè)的生產經營目標與政府的社會目標發(fā)生沖突時，政府往往會選擇犧牲企業(yè)的生產經營目標來實現(xiàn)政府的社會目標。 </p><p>　　因此，國家在發(fā)展和完善國有資產管理體制時，應注重維護所有者權益，在確保資本保全的同時，做到國有資產的保值和增加。這是國有資產經營者的首要任務，也

23、是提高國有資產使用效率的重要措施。 </p><p>　　四、構建新型國有資產管理體制的設想 </p><p>　　在我國進行國有資產管理體制改革的過程中，出現(xiàn)了各種不同的模式，大體上可以概括為以下三種：一是上海和深圳的“滬深模式”，二是其他地區(qū)實行的“一體兩翼”模式，三是1998年后形成的“市場模式”。從具體實踐情況來看，“一體兩翼”模式被中央政府和大多數(shù)地區(qū)所采用，但它所依據(jù)的理論基礎

24、不符合社會主義市場經濟的整體發(fā)展要求，“一體兩翼”模式只是我國在構建國有資產管理體制過程中的一個過渡，不能作為國有資產管理體制的最終模式。與“滬深模式”相比，“市場模式”更具有計劃經濟的特征。當國有企業(yè)數(shù)量不多、規(guī)模不大、國有經濟在整個國民經濟中所占的比重不大時，“市場模式”將是有效的。但是隨著經濟全球化的發(fā)展，我國的國有資產規(guī)模正在不斷擴大、在國民經濟中的比重日益增大，其在整個國民經濟中所發(fā)揮的作用也越來越重要，因此，“市場模式”在我

25、國不具備發(fā)揮作用的條件?！皽钅Ｊ健弊罹哂惺袌鼋洕奶卣?，雖然其在具體實踐中還存在諸多問題，但它在大方向上滿足社會主義市場經濟的發(fā)展要求。因此，新型國有資產管理體制的構建應在改進和完善“滬深模式”的基礎上，融入“市場模式”和“一體兩翼”模式的優(yōu)點，建立適合我國基本國情和經濟發(fā)展情況的</p><p>　　構建新型國有資產管理體制，要在堅持國有資產所有者職能和經濟管理職能相對分離原則、政企職責分開原則、所有權與經營