中國公立大學法人治理結(jié)構(gòu)研究——以A大學為例.pdf

1、現(xiàn)代大學制度的核心問題是大學治理結(jié)構(gòu)問題，改革和完善中國大學治理結(jié)構(gòu)是完善中國特色現(xiàn)代大學制度的關(guān)鍵。中國正處于大學制度變革的關(guān)鍵時期，全國范圍內(nèi)的公立院校都在為完善大學治理結(jié)構(gòu)做出嘗試。但是從學術(shù)界來看，如何完善大學治理結(jié)構(gòu)還缺少非常有說服力的理論依據(jù)。
　　改革開放以來，中國非常重視大學治理結(jié)構(gòu)建設，中國政府2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中，首次提出“大學治理結(jié)構(gòu)”的概念。本研究認

2、為，大學法人治理結(jié)構(gòu)的前提和基礎是確立有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，在此基礎上架構(gòu)外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要由權(quán)力配置（決策體制、執(zhí)行體制、監(jiān)督體制）和運行機制（激勵與約束機制和信息披露機制）等部分組成，從而形成各自獨立、權(quán)責明晰、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、相互制衡的高效體制和機制。
　　傳統(tǒng)公司理論中，公司治理結(jié)構(gòu)主要包括股東會、董事會和監(jiān)事會。非營利組織治理結(jié)構(gòu)的基本框架包括會員大會、理事會、監(jiān)事會和管理層，會員大會是組織的最高權(quán)力機關(guān)，

3、非營利組織不存在股東，因此理事會的地位非常重要。大學作為一種特殊的非營利組織，從公司治理和非營利組織治理中吸取了治理經(jīng)驗，但同時大學組織的治理也具有自身的獨特性，高等教育機構(gòu)研究、教學和社會服務等核心職能的實現(xiàn)，需要建立在大學自治和學術(shù)自由的基礎之上。
　　世界上許多國家和地區(qū)都將公立高校列入公法人范疇。法人是一個有機的組織體，需要具有完備的組織結(jié)構(gòu)體系，保障整個體系功能的實現(xiàn)。改革開放以來，高等教育領(lǐng)域圍繞“擴大高校辦學自主權(quán)”

4、和“落實大學法人地位”展開了一系列改革。中國大學在取得法人地位之后，除規(guī)定大學校長是法人代表之外，大學的治理結(jié)構(gòu)幾乎沒有發(fā)生任何實質(zhì)性變化。首先，法人治理結(jié)構(gòu)確立的前提是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的明晰。國家只是“虛位”的所有者，大學產(chǎn)權(quán)的所有者實際處于缺位的狀態(tài)。雖然公立大學各自都實際上占有并使用著一部分國有教育資產(chǎn)，但是并不能自主經(jīng)營決策，更不能享有剩余索取權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán)，簡而言之即高校并沒有法人所擁有的完整獨立財產(chǎn)權(quán)，無法履行從國家所有權(quán)中分離出來

5、的高等學校法人的占有、使用、收益和章程規(guī)定的處分權(quán)。應當借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，通過信托的方式，作為大學資產(chǎn)所有者代表的政府將大學的土地、建筑、資金等委托公立大學進行管理，大學作為受托者享有信托期間對信托財產(chǎn)的自主管理權(quán)，政府不得隨意干預。賦予公立大學公共信托受托者的法律地位。即信托委托人為政府或私人基金;信托受托人為大學董事會或理事會;信托受益人為社會公眾。第二，作為團體人格的法人，決策權(quán)力不應完全集中在一個人身上，因而法人機關(guān)的確立

6、比確定法定代表人更為關(guān)鍵。從而導致大學在法人機關(guān)長期缺位的情況下維持基本的運行。根據(jù)《高等教育法》的精神，黨委會承擔者最高決策機構(gòu)的角色。但現(xiàn)實中，黨委會、校長、學術(shù)委員會都不同程度上擁有部分事務的最終決策權(quán)，但卻又不能承擔起法人機關(guān)的職責。
　　1995年，中國的學校（包括大學）根據(jù)《教育法》獲得了法人地位。大學組織的角色發(fā)生了很大變化，大學和政府的關(guān)系從原來純粹行政隸屬關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒌墓ㄈ耍ㄊ聵I(yè)法人）與公法人（政府法人）之

7、間的關(guān)系。與法人機關(guān)關(guān)系最為密切的兩個主體是舉辦者和管理者。舉辦者與法人機關(guān)之間應當是信托-受托關(guān)系，舉辦者是信托人，法人機關(guān)是受托人;法人機關(guān)與管理者（大學校長）之間應當是委托-代理關(guān)系，法人機關(guān)是委托人，大學校長是代理人。中國公立大學的校長是大學的法人代表，是大學的最高行政首長，承擔著管理大學的角色。由于法人機關(guān)的缺位，中國公立大學的委托-代理關(guān)系是殘缺的。政府對于中國公立大學而言，同時扮演著舉辦者和管理者兩種角色。由于高等教育資源

8、和國家教育權(quán)被政府全面控制，中國公立大學長期以來處于被動和從屬的狀態(tài)，辦學自主權(quán)尚未充分落實，辦學的積極性沒有得到充分的發(fā)揮。社會捐贈者越來越成為對中國公立大學而言非常重要的外部主體。
　　一所規(guī)模較大的大學必將是科層性的。在計劃經(jīng)濟下，大學跟各種體制內(nèi)單位一樣，屬于整個國家科層結(jié)構(gòu)的一部分，是上級行政管理部門的下屬事業(yè)單位，不具有自主管理的權(quán)限。以校長為首的行政系統(tǒng)是大學決策的具體執(zhí)行者。為了提高大學的管理效率，大學行政系統(tǒng)通常

9、是一個科層結(jié)構(gòu)，校長處在這一結(jié)構(gòu)的頂點，他有權(quán)任命其他行政人員，并有效指揮整個行政系統(tǒng)運轉(zhuǎn)。黨委在大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中扮演了最高決策機構(gòu)的角色，決策過程遵循民主集中制。校長作為大學的行政首長，在行政決策過程中擁有形式上的最終決策權(quán)，但黨委通過政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導約束了校長決策的自由度。條線的決策論證對決策過程至關(guān)重要，論證過程是圍繞“雙頭”展開的，部門利益會對論證過程產(chǎn)生影響。與此同時，大學是一個典型的利益相關(guān)者組織。治理機關(guān)盡管

10、擁有最終的審議權(quán)，但由教師組成的各種委員會應該在學術(shù)決策的動議、論證等環(huán)節(jié)中發(fā)揮更大的作用。從相當程度上說，治理機關(guān)所擁有的最終審定權(quán)是形式性和象征性的。
　　在中國公立大學，雖然相當一部分大學已經(jīng)逐步建立起了董事會（理事會）制度。但是董事會主要是作為一種籌資機制而存在的，董事是為了獎賞大額投資而設立的榮譽席位，并不具備投票決策的權(quán)力。這與西方發(fā)達國家較為成熟的大學董事會（理事會）相比，具有本質(zhì)的差別。在大學運行中，激勵與約束機制