論我國(guó)現(xiàn)行信訪制度之完善.pdf

1、信訪制度作為我國(guó)一項(xiàng)具有悠久歷史淵源和社會(huì)基礎(chǔ)的制度，在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮著重要的權(quán)利保障、權(quán)力監(jiān)督、利益表達(dá)以及糾紛解決的功能。但隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)生活中的深層次矛盾逐步顯性化，利益格局的調(diào)整和利益關(guān)系的沖突漸趨激烈，導(dǎo)致了信訪活動(dòng)的激增?！靶旁L洪峰”就是對(duì)這種持續(xù)上升的信訪現(xiàn)象的形象概括。信訪制度面對(duì)眾多的矛盾和沖突，顯現(xiàn)出對(duì)問(wèn)題解決的不力和對(duì)時(shí)代發(fā)展的不適應(yīng)，使得信訪問(wèn)題成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，信訪制度也因此面臨前

2、所未有的困境。 其實(shí)，信訪制度設(shè)立的初衷只是傾聽(tīng)民怨、傳達(dá)民意、緩解矛盾的渠道，然而我國(guó)的現(xiàn)實(shí)卻是：作為收集和傳達(dá)民意，緩解社會(huì)糾紛，宣傳法律法規(guī)的信訪制度，由于歷史文化、民眾觀念及制度設(shè)計(jì)的缺陷，導(dǎo)致其越俎代庖、功能錯(cuò)位、權(quán)責(zé)失衡，使依法行政流于形式，司法權(quán)威弱化，政府權(quán)威流失。一方面，國(guó)家強(qiáng)調(diào)要打破官僚主義的阻礙，不能對(duì)正常的上訪群眾搞攔堵，另一方面，又一再要求把各種問(wèn)題解決在基層，要盡量減少越級(jí)上訪、集體上訪和重復(fù)上訪；一

3、方面，要求信訪機(jī)構(gòu)化解糾紛，而實(shí)際上信訪機(jī)構(gòu)并沒(méi)有真正的權(quán)力來(lái)處理問(wèn)題、化解矛盾，另一方面，依法有權(quán)處理的機(jī)制，又被弱化而并未發(fā)揮應(yīng)有的作用；一方面，在民眾的期望中它是低門(mén)檻、低成本的維權(quán)途徑，另一方面，在現(xiàn)實(shí)中卻顯示出它是一種耗時(shí)間、費(fèi)財(cái)力、費(fèi)精力的運(yùn)行機(jī)制。鑒于信訪制度目前所面臨的困境，對(duì)信訪制度困境的分析以及今后的改革走向的研究，對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定及和諧發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。 反觀國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的前人工作，從外在表現(xiàn)形式看，

4、國(guó)外沒(méi)有與中國(guó)信訪完全相同的制度。但瑞典的議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度、日本的苦情處理制度、法國(guó)的調(diào)解員制度，在功能和作用的發(fā)揮上與中國(guó)的信訪制度有相似之處。所以在信訪制度建設(shè)方面，國(guó)外只有類(lèi)似的理論可資借鑒。而國(guó)內(nèi)的信訪理論研究工作起步較晚，研究力量相對(duì)薄弱，面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)形勢(shì)，目前國(guó)內(nèi)對(duì)信訪的理論研究主要集中于探討存廢信訪制度，以及對(duì)信訪制度的改革措施這兩方面。其一，關(guān)于中國(guó)信訪制度存廢的觀點(diǎn)主要有兩種：一種是“廢除”的觀點(diǎn)。持該觀點(diǎn)的

5、學(xué)者認(rèn)為，信訪制度作為歷史產(chǎn)物已無(wú)法適用于當(dāng)前情況，相反已是弊端叢生已不適應(yīng)目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在客觀上反而成為了國(guó)家政治認(rèn)同性流失的重要渠道。另一種是主張“存”的觀點(diǎn)。認(rèn)為中國(guó)足一個(gè)以行政主導(dǎo)的國(guó)家，加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題是“親民”和“仁政”的重要表現(xiàn)，他們擔(dān)心如果取消信訪，民眾與中央將無(wú)法溝通。其二，面對(duì)中國(guó)目前的信訪制度的困境所引起的存廢之辯，學(xué)界現(xiàn)在主要有兩種改革的觀點(diǎn)：一種可以被稱(chēng)作“取消論”，其支持者主要是主張“廢

6、”的學(xué)者，他們認(rèn)為應(yīng)削弱，甚至干脆取消信訪系統(tǒng)，而依靠法律途徑來(lái)解決問(wèn)題。另一種可以被稱(chēng)作“強(qiáng)化論”，認(rèn)為信訪之所以出現(xiàn)困境是因?yàn)樾旁L接待部門(mén)缺乏權(quán)利，所以突破口在于賦予信訪職權(quán)并強(qiáng)化信訪作用。在目前，信訪對(duì)公民而言是進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的特殊方式、行使民主權(quán)利的途徑，也是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法失職行為的一種監(jiān)督。對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)而言，通過(guò)信訪這條渠道，黨和政府可以加強(qiáng)同人民群眾的聯(lián)系，傾聽(tīng)人民群眾的意見(jiàn)，改進(jìn)各項(xiàng)工作，化解人民內(nèi)部矛盾，促進(jìn)社

7、會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這樣一種能發(fā)揮如此眾多作用的獨(dú)特制度如若取消，何以為繼?另一方面，信訪部門(mén)在新的形式下開(kāi)創(chuàng)的諸如律師參與信訪工作、信訪聽(tīng)證、信訪調(diào)研等強(qiáng)化信訪的新方法雖然在一定程度上改善了信訪工作的局面，但是從根本上來(lái)說(shuō)，這些“修修補(bǔ)補(bǔ)”沒(méi)有從制度上使信訪工作存在的一些頑疾得到根本解決。諸如集體上訪、非正常上訪、職權(quán)缺位、行政越位、處理程序不明確、辦事效率低等問(wèn)題，即使經(jīng)過(guò)改良也仍舊沒(méi)有得到根本解決。取消信訪制度將使信訪的功能無(wú)處

8、發(fā)揮，治標(biāo)不治本地對(duì)之加以強(qiáng)化又不能徹底解決信訪制度中存在的根本問(wèn)題。信訪到底應(yīng)該向何處去?2005年出臺(tái)的新《信訪條例》，雖針對(duì)多年來(lái)信訪制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的諸多弊端進(jìn)行了相應(yīng)的改革，以期能夠緩解當(dāng)前信訪工作中反映出的矛盾。但是，“信訪洪峰”并未因新條例的出臺(tái)而減弱，我國(guó)信訪制度仍然存在著諸多的問(wèn)題。要走出目前信訪制度的困境，充分發(fā)揮信訪制度的應(yīng)有功能，文章認(rèn)為首先要重新明確信訪制度的定位和功能，根據(jù)當(dāng)前的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)需要，加強(qiáng)法治宣傳

9、，樹(shù)立正確的信訪觀念；在條件成熟的情況下，規(guī)范信訪制度自身，弱化其救濟(jì)功能，完善人大信訪制度；確立司法權(quán)威，確保司法獨(dú)立；此外還應(yīng)該對(duì)與信訪制度相配套的制度進(jìn)行建設(shè)，比如行政訴訟、行政復(fù)議以及法律援助制度等。通過(guò)這些相關(guān)制度的建設(shè)，逐步使我國(guó)的信訪制度走出目前的困境，日趨完善，充分發(fā)揮其應(yīng)有功能。本文即從分析中國(guó)信訪制度的功能及設(shè)立之初的目的入手，多角度、系統(tǒng)性地反思中國(guó)信訪制度中的諸多矛盾和所處的困境，分析帶來(lái)矛盾與困境的制度障礙以及

10、體制根源，試圖提出信訪制度改革的明晰思路，為完善中國(guó)權(quán)利救濟(jì)體系，降低民眾的維權(quán)成本以及社會(huì)的運(yùn)行成本提供一些政策性對(duì)策與建議。在強(qiáng)化說(shuō)和取消說(shuō)這兩種比較極端的改革主張之間，主張將信訪制度改革與整個(gè)社會(huì)體制改革聯(lián)系起來(lái)，采取漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)以法治為主導(dǎo)的信訪制度改良，具體提出在保留現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，如何更好的規(guī)范、利用這一制度，使其應(yīng)有的功能得以發(fā)揮，同時(shí)降低對(duì)法治建設(shè)的不利影響，力求尋找實(shí)際操作性較強(qiáng)、合乎社情民意和中國(guó)國(guó)情的規(guī)范并合理完

11、善信訪制度的路徑。此外，在完善信訪制度的方向選擇上，筆者主張，應(yīng)借鑒西方國(guó)家的議會(huì)監(jiān)督專(zhuān)員制度，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)行人民代表大會(huì)監(jiān)督機(jī)制，轉(zhuǎn)變信訪機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的職能，從制度設(shè)計(jì)和功能定位上重新建構(gòu)我國(guó)的信訪制度。力求對(duì)我國(guó)信訪工作機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變，并同時(shí)保留信訪制度以往所發(fā)揮的作用，使其以更加有效的形式運(yùn)轉(zhuǎn)。這一主張如果能夠得到實(shí)現(xiàn)，那么目前我國(guó)信訪活動(dòng)中存在的集體上訪、異常上訪、匿名信等問(wèn)題都將得到徹底解決，公民參政議政的渠道更加暢通，公