以清代養(yǎng)廉銀制度為例試論我國高薪養(yǎng)廉問題.pdf

1、進入20世紀90年代，困擾中國政府的一個棘手問題就是公務(wù)員的腐敗?？v觀世界各國，應(yīng)對腐敗的措施林林總總，而高薪養(yǎng)廉政策就是其中的一種。隨著新加坡、香港等國家和地區(qū)高薪養(yǎng)廉政策的成功，我國學(xué)者也開始對這一政策予以關(guān)注。目前，對于高薪養(yǎng)廉問題，國內(nèi)學(xué)者已從多個角度進行過探討，有從法學(xué)角度分析的、有從社會學(xué)角度分析的，也有從經(jīng)濟學(xué)角度分析的。 本文從歷史的角度，以雍正朝的“高薪養(yǎng)廉”政策——養(yǎng)廉銀制度為例，通過對養(yǎng)廉銀制度的分析，得出

2、對當(dāng)代實施高薪養(yǎng)廉政策的幾點啟示。同時，本文運用行政學(xué)和政治學(xué)的相關(guān)理論，通過歷史分析方法和實證分析方法闡述了實施高薪養(yǎng)廉政策的條件和其他保障措施。 在論述過程中，本文總結(jié)出養(yǎng)廉銀制度失敗的根本原因：其一，養(yǎng)廉銀制度使得耗羨成為“正稅”，在后期養(yǎng)廉銀不能全額發(fā)放的情況下，官吏有了“費外加費”的借口；其二，養(yǎng)廉銀制度作為“權(quán)宜之計”，并沒有相應(yīng)的配套措施，同時雍正寄希望于通過官吏的良知得以裁撤火耗也為養(yǎng)廉銀制度的失敗埋下伏筆；其三

3、，封建專制的性質(zhì)決定了皇帝可以任意“扣發(fā)”、“欠發(fā)”養(yǎng)廉銀，這種隨意性也導(dǎo)致了養(yǎng)廉銀制度的失敗。 同時，本文的創(chuàng)新之處在于利用公共選擇理論和公平理論對養(yǎng)廉銀制度進行了行政學(xué)分析。從官吏自利與社會公益的沖突、法制規(guī)范與習(xí)慣準則的抗衡、公平失衡與攤派等方面，探討了養(yǎng)廉銀制度形成原因、實施進程和失敗原因。本文將皇帝作為公益的代表，養(yǎng)廉銀制度的實施，使得官吏貪墨的自利行為與以皇帝為代表的社會政權(quán)發(fā)生了激烈沖突。養(yǎng)廉銀制度作為法制規(guī)范，它

4、的實施必然導(dǎo)致官場上的“網(wǎng)絡(luò)”失去依托，與“習(xí)慣準則”發(fā)生抗衡。公平理論是員工將自己的收入與投入與他人的收入與投入相比，相等時就感到公平，否則就會有不公平感，從而影響個人的積極性。清代的各級官吏發(fā)放的養(yǎng)廉銀，會因地域不同、事務(wù)繁簡程度不同等有很大差別，這一點使得“銀少之地眼紅銀豐之地”，官吏為爭銀豐之地而不擇手段，銀少之地的官吏為縮小差距，而對百姓更加“私征濫派”。 在對養(yǎng)廉銀制度進行歷史事實的梳理和經(jīng)驗借鑒的基礎(chǔ)上，本文圍繞著

5、高薪養(yǎng)廉制度進行了理論上的深入闡述，通過人性的自利性的論述指出了高薪養(yǎng)廉制度的理論根源——“經(jīng)濟人假設(shè)”理論。公務(wù)員的物質(zhì)激勵是一個非常復(fù)雜的“系統(tǒng)”，以布坎南基于“經(jīng)濟人假設(shè)”的公共選擇理論為依據(jù)，可以很好的解釋官場中的腐敗現(xiàn)象，公務(wù)員在政治市場上與經(jīng)濟市場上是一樣的，都是追求自身利益的最大化，通過與轄權(quán)相關(guān)的創(chuàng)收活動或權(quán)力尋租活動進行“補貼”，這就是腐敗的根源。本文更通過對公務(wù)員改革開放后收入狀況的梳理，指出公務(wù)員的收入不但包括貨幣

6、收入還包括非貨幣收入，貨幣收入除固定的工資外，還有不固定的獎金、津貼和補助，非貨幣收入包括諸如各種實物形式的補貼、福利待遇以及工作中的消費。同時，本文指出公務(wù)員之間收入的差別來自于各部門對社會稀有資源“占用”的情況。公務(wù)員收入的現(xiàn)狀就是，名義工資低而實際工資高，要使高薪養(yǎng)廉政策起到防腐作用，政策的具體實施要參照公務(wù)員的實際收入才能事半功倍。 本文以史為例，透過養(yǎng)廉銀制度的分析和圍繞高薪養(yǎng)廉政策的理論闡述，指出了養(yǎng)廉銀制度對高薪養(yǎng)