論政策性銀行法律定位——以國開行為例的分析.pdf

1、政策性銀行是指那些由政府獨資、控股或保證，不以營利為目的，為貫徹、配合政府的社會經(jīng)濟政策或意圖，在相對特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接從事融資活動，充當政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步、進行宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)管理工具的金融機構(gòu)。 1994年，我國國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行相繼成立。國務(wù)院《關(guān)于金融體制改革的決定》規(guī)定，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行為獨立法人。但讓人感到困惑的是，國務(wù)院的這個文件及《國家開發(fā)銀行章程》都沒有

2、提及國家開發(fā)銀行是否為獨立法人。不過根據(jù)我國《民法通則》第37條規(guī)定，國家開發(fā)銀行具備法人成立的必備要素，而且從國家政策的規(guī)定以及國家開發(fā)銀行的實際運作和相關(guān)法律的真實意圖來看，國家開發(fā)銀行是被定位為獨立法人的。但是三家政策性銀行具體屬于《民法通則》里規(guī)定的哪一類性質(zhì)的法人，我國法律沒有規(guī)定，它們的章程也沒有明示。由于我國的其他法人組織都可以歸屬于《民法通則》里規(guī)定的法人類別，而且不同法人類別的成立要求和運行規(guī)則都不盡相同，所以我國政策

3、性銀行從成立時始，相關(guān)法律的缺失導致其法律定位具有模糊性，而這種模糊性導致其法律定位又具有明顯的不合理性。這種不合理性對政策性銀行的實際運作產(chǎn)生了不良的影響，造成了政策性銀行現(xiàn)在經(jīng)營和發(fā)展陷入困境。 根據(jù)法人的法定分類和相關(guān)理論，政策性銀行不屬于我國現(xiàn)行《民法通則》里規(guī)定的企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人，只能將政策性銀行定位在獨立法人這一層次，進行進一步的定位必須在理論上有所創(chuàng)新，制訂政策性銀行法律制度，對政策性

4、銀行進行內(nèi)部改革，使其特點和法律性質(zhì)符合上述《民法通則》所規(guī)定的四種法人中的一種。 根據(jù)目前我國政策性金融的發(fā)展趨勢來看，筆者認為政策性銀行將定位于企業(yè)法人。它具有如下主要特征：政策性和金融性；經(jīng)營方向上政策性和開發(fā)性并重；經(jīng)營目標上注重市場業(yè)績，但不唯利是圖；有限參與金融競爭性等。國外政策性銀行的成功運作經(jīng)驗表明，政策性銀行的成立和運行必須依法進行，而且要從法律上對政策性銀行的定位等基本要素予以明確規(guī)定。因此，我國還必須創(chuàng)建政