衛(wèi)生監(jiān)督體系系統(tǒng)評價與配置標(biāo)準(zhǔn)研究.pdf

1、目的與意義：
　　 (一)衛(wèi)生監(jiān)督工作是構(gòu)建法治社會的基本要求衛(wèi)生監(jiān)督是衛(wèi)生行政部門執(zhí)行國家衛(wèi)生法律、法規(guī)，維護(hù)公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)秩序，保護(hù)人民群眾健康及其相關(guān)權(quán)益，對特定的公民、法人和其他組織所采取的能直接產(chǎn)生法律效果的衛(wèi)生行政執(zhí)法行為，是維護(hù)正常公共衛(wèi)生秩序和醫(yī)療服務(wù)秩序的重要保障。衛(wèi)生監(jiān)督體系在貫徹執(zhí)行國家衛(wèi)生法律法規(guī)，維護(hù)公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)秩序，保護(hù)人民群眾健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面，發(fā)揮著舉足輕重的作用。衛(wèi)生監(jiān)督工

2、作是“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”的重要內(nèi)容之一。2000年衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見》對公共衛(wèi)生立法和監(jiān)督執(zhí)法作了重要論述：為適應(yīng)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和法制建設(shè)新形勢的需要，公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制必須逐步加以改革。并要求“按照依法執(zhí)政、政事分開和綜合管理的原則，調(diào)整衛(wèi)生資源配置，理順和完善現(xiàn)行衛(wèi)生監(jiān)督體制，建立結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、程序明晰、執(zhí)法有力、辦事高效的衛(wèi)生監(jiān)督新體制”。
　　

3、 (二)衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)是公共衛(wèi)生體系建設(shè)的重要組成部分衛(wèi)生監(jiān)督體系是公共衛(wèi)生體系的重要組成部分。2003年的SARS危機(jī)，告誡世人：沒有足夠強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系，即意味著國家的安全設(shè)防不嚴(yán)密。在中央召開的“全國防治非典工作會議”上，溫家寶總理指出：公共衛(wèi)生建設(shè)的目標(biāo)是，爭取用3年左右的時間，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制、疾病預(yù)防控制體系和衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系。在2008年3月全國兩會提及的新醫(yī)改方案中，其中的一個非常重要的改革目標(biāo)即為

4、完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系。衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)是公共衛(wèi)生體系建設(shè)的重要組成部分，衛(wèi)生監(jiān)督體系為疾病預(yù)防控制體系、公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置體系保駕護(hù)航。
　　 (三)衛(wèi)生監(jiān)督體系的首要問題是公共職能不清、政府投入不足導(dǎo)致的職能難以落實(shí)前期研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中的衛(wèi)生監(jiān)督體系存在著諸多問題，集中表現(xiàn)為衛(wèi)生監(jiān)督職能的落實(shí)缺位。而職能界定不清、政府財(cái)政投入不足是導(dǎo)致職能難以落實(shí)的根源。
　　 由于職能界定不清，導(dǎo)致與疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)以及安監(jiān)、工商

5、等部門相互協(xié)調(diào)配合不暢，影響職能落實(shí)；加之政府完全承擔(dān)籌資職能的僅占7.9％，而即使是這些政府完全承擔(dān)籌資職能的機(jī)構(gòu)，其投入也與切實(shí)履行職能的需要有較大差距。
　　 復(fù)雜系統(tǒng)理論提示，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)決定系統(tǒng)的整體功能。職能界定的不清楚和投入的不到位必然使得功能的實(shí)現(xiàn)受到阻礙。77.8％的機(jī)構(gòu)認(rèn)為，為了自身的生存與發(fā)展，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過開展有償服務(wù)彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足，出現(xiàn)“重有償服務(wù)、輕無償服務(wù)，重審批、輕監(jiān)督，重養(yǎng)人、輕發(fā)展”等不良現(xiàn)象

6、。
　　 衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是政府執(zhí)行國家衛(wèi)生法律法規(guī)，維護(hù)公共衛(wèi)生秩序和醫(yī)療服務(wù)秩序的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著政府管理社會衛(wèi)生事務(wù)的公共職能。因此，應(yīng)該完全由政府承擔(dān)籌資職能。這一點(diǎn)已毋庸置疑。SARS危機(jī)后，黨中央和國務(wù)院高度重視包括衛(wèi)生監(jiān)督體系在內(nèi)的公共衛(wèi)生體系建設(shè)。強(qiáng)調(diào)要用更長一段時間，完善我國公共衛(wèi)生體系的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障體系。
　　 然而，衛(wèi)生監(jiān)督體系究竟應(yīng)該承擔(dān)怎樣的公共職能？體系建設(shè)三年來體系的現(xiàn)狀如何？政府究竟應(yīng)該遵

7、循怎樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投入、才能保障其職能的切實(shí)落實(shí)？這一系列問題亟待解決。
　　 因此，本研究期望通過對衛(wèi)生監(jiān)督體系的歷史回顧，通過文獻(xiàn)的系統(tǒng)評閱，了解衛(wèi)生監(jiān)督體系的實(shí)踐和研究現(xiàn)狀，在已有技術(shù)基礎(chǔ)上，明確衛(wèi)生監(jiān)督體系究竟應(yīng)該承擔(dān)什么公共職能、目前體系建設(shè)和職能承擔(dān)的狀況如何、有哪些因素影響職能的落實(shí)、應(yīng)該按照什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配備才能保障職能的完全落實(shí)。即明確衛(wèi)生監(jiān)督體系“應(yīng)該做什么”、“目前做得怎樣”、有“哪因素影響做得怎樣”、應(yīng)該“投

8、入多少才能保證做得好”等一系列問題。
　　 材料與方法：研究首先運(yùn)用文獻(xiàn)評閱和專家咨詢、多重論證的方法，由衛(wèi)生監(jiān)督體系實(shí)踐專家和研究專家共同明確界定了衛(wèi)生監(jiān)督公共職能，并在不同地區(qū)和不同級別的209家機(jī)構(gòu)中進(jìn)行了意向論證。明確了我國衛(wèi)生監(jiān)督體系“應(yīng)該做什么”。
　　 進(jìn)而，在系統(tǒng)論和“結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果”原理的指引下，從資源配置、能力建設(shè)、職能落實(shí)和外部評價等四個維度，研制了一整套衛(wèi)生監(jiān)督體系系統(tǒng)評價指標(biāo)體系?；谠撝笜?biāo)體

9、系，課題組調(diào)研了全國630家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基本狀況，并對每一項(xiàng)指標(biāo)從現(xiàn)狀和變化趨勢兩個角度進(jìn)行了分析和評價。明確了衛(wèi)生監(jiān)督體系“做得怎么樣”。
　　 在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用因子分析、相關(guān)分析、回歸分析等統(tǒng)計(jì)學(xué)方法，對資源配置、能力建設(shè)和職能落實(shí)指標(biāo)之間的關(guān)系進(jìn)行了探討；并構(gòu)建了衛(wèi)生監(jiān)督投入產(chǎn)出的結(jié)構(gòu)方程模型。明確了在衛(wèi)生監(jiān)督體系中，資源配置對能力建設(shè)和職能落實(shí)具有決定性的作用。提示衛(wèi)生監(jiān)督體系“做得怎樣與投入多少有關(guān)”。
　　

10、 最后，研究運(yùn)用規(guī)范差距分析方法，在職能完全落實(shí)的前提下，考慮工作量的增加和效率的提高，研制了衛(wèi)生監(jiān)督體系的人力配置標(biāo)準(zhǔn)，以及日常工作經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的配置標(biāo)準(zhǔn)。明確了衛(wèi)生監(jiān)督體系“應(yīng)該投入多少”。
　　 主要研究結(jié)果：
　　 (一)衛(wèi)生監(jiān)督體系公共職能界定課題組遵循法定、社會效益優(yōu)先、職能與需求相一致、實(shí)事求是、動態(tài)追蹤的原則，通過文獻(xiàn)系統(tǒng)收集，界定衛(wèi)生監(jiān)督的地位和性質(zhì)，總結(jié)我國衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基本職能和工作項(xiàng)目，并進(jìn)一步

11、明確中央和地方各級機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)的職能項(xiàng)目。經(jīng)過5輪41人次的修改和完善，最終將衛(wèi)生監(jiān)督職能歸納為11項(xiàng)：(1)衛(wèi)生行政許可；(2)衛(wèi)生監(jiān)督檢查；(3)衛(wèi)生監(jiān)測與評價；(4)案件查處；(5)投訴舉報(bào)處理；(6)突發(fā)事件處置；(7)重大活動的衛(wèi)生監(jiān)督；(8)執(zhí)法督察與執(zhí)法稽查；(9)衛(wèi)生法制宣傳教育；(10)衛(wèi)生監(jiān)督信息管理；(11)衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍培訓(xùn)和管理。并定義每項(xiàng)職能的類別、類別中服務(wù)內(nèi)容和具體項(xiàng)目，形成衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能和主要任務(wù)明細(xì)，

12、共包括11項(xiàng)職能、31個類別、166項(xiàng)內(nèi)容和457個項(xiàng)目。209家樣本機(jī)構(gòu)對上述結(jié)果的總體認(rèn)同率達(dá)93.7％，提示課題組研制的衛(wèi)生監(jiān)督公共職能具有科學(xué)性和可接受性。
　　 (二)衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)評價指標(biāo)體系研制在系統(tǒng)論和“結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果”原理的指引下，課題組結(jié)合衛(wèi)生監(jiān)督體系的特性，運(yùn)用頭腦風(fēng)暴法和焦點(diǎn)小組討論等方式，首先構(gòu)建了衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)評價框架，包括資源配置、能力建設(shè)、職能落實(shí)和外部評價等四個維度。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用衛(wèi)生系統(tǒng)宏觀模

13、型方法，將評價框架條理化和層次化，并用一系列概念或指標(biāo)來表達(dá)其內(nèi)涵，例如“資源配置”可用人力、物力兩方面，物力又可用物力之量、物力之質(zhì)、物力之質(zhì)保來表達(dá)。而“能力建設(shè)”、“職能落實(shí)”模塊則按照界定的公共職能逐級細(xì)分。
　　 按照上述思路和方法，課題組經(jīng)過3輪25人次的咨詢與論證，最終形成逐層展開、層次分明的衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)評價指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系指標(biāo)共分為四個層次，由100個定量指標(biāo)組成，每一個指標(biāo)均有詳細(xì)的解釋和說明。
　　

14、 (三)衛(wèi)生監(jiān)督體系資源配置現(xiàn)狀
　　 1、衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍已基本形成，但監(jiān)督員人力配置標(biāo)準(zhǔn)不夠，人員數(shù)量存在地區(qū)分布不均衡。目前全國31個省(自治區(qū)、直轄市)以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、341個市(地)(98.3％)、2731個縣(區(qū))(94.2％)已組建獨(dú)立的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍10萬余人。其中，77.4％的在崗人員實(shí)行事業(yè)單位編制，其他是實(shí)行或參照公務(wù)員管理等。但人力數(shù)量仍普遍低于配置標(biāo)準(zhǔn)，人員分布不均衡。監(jiān)督員學(xué)歷教育和培

15、訓(xùn)工作，按照《2005年-2010年全國衛(wèi)生監(jiān)督員教育培訓(xùn)規(guī)劃》(簡稱《規(guī)劃》)的目標(biāo)要求，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。
　　 2、人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)趨于良好。目前我國衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)直接從事衛(wèi)生行政執(zhí)法的人員占67.2％；行政、后勤工作人員占25.7％；綜合業(yè)務(wù)科室人員占7.1％。人員職稱水平主要集中在中級(33.4％)、初級(28.5％)和副高以上(10％)。大學(xué)本科學(xué)歷人員比例達(dá)到27.1％以上。36.1％的法律、管理等非醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)入

16、衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍，呈現(xiàn)專業(yè)多樣化的趨勢。同時，為實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》的目標(biāo)要求，體系逐步重視人員的學(xué)歷教育和培訓(xùn)。參加學(xué)歷教育的人數(shù)逐年增加，且主要集中在本科和大專學(xué)歷。體系建設(shè)初期和后期人員參加培訓(xùn)的時間平均增長了39.2％，主要側(cè)重于專業(yè)知識、執(zhí)法基礎(chǔ)知識、職業(yè)道德素質(zhì)培訓(xùn)和綜合性培訓(xùn)。
　　 3、初步形成了合理的人員流動機(jī)制，但有高素質(zhì)人員流出逐漸增多的趨勢。調(diào)查顯示，總體來講流入高于流出，樣本地區(qū)凈流入量就達(dá)2123人，以同級調(diào)動為

17、主，呈現(xiàn)東多西少的情況，除了同行業(yè)間的調(diào)動外，還有相當(dāng)部分來自教育機(jī)構(gòu)即高校等。在人員流動中，有高素質(zhì)人員流出逐漸增多的趨勢，提示衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)留住人才和充分用好人才的機(jī)制有待完善。
　　 4、總體投入明顯增加，但仍然存在較大經(jīng)費(fèi)缺口，入不敷出急待扭轉(zhuǎn)。政府對衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的財(cái)政撥款，從體系建設(shè)前的平均每機(jī)構(gòu)123.8萬元上升到167.6萬元，增幅達(dá)36.5％；其中，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和經(jīng)常性業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分別提高了38.7％、

18、24.3％和32.5％。經(jīng)費(fèi)渠道趨于合理，財(cái)政撥款在衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)收入中占絕對主導(dǎo)地位，構(gòu)成比例從2001年的62.1％上升到2006年的74.4％，且有逐年增加的趨勢；而服務(wù)收入構(gòu)成相應(yīng)地從2001年的32.996下降到2006年的21.3％。
　　 但政府投入仍顯不足。一是從絕對數(shù)量來看，2004-2006年平均每機(jī)構(gòu)每年人員經(jīng)費(fèi)和日常工作經(jīng)費(fèi)缺口分別為11.1萬元和29.3萬元，與2001-2003年相比，日常工作經(jīng)費(fèi)缺

19、口縮小11.9％，而人員經(jīng)費(fèi)缺口卻擴(kuò)大了18.9％。二是隨著衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)各項(xiàng)職能落實(shí)程度的提高，機(jī)構(gòu)支出也與日俱增。2001-2003年平均每機(jī)構(gòu)每年經(jīng)費(fèi)支出為156.2萬元，后三年這個數(shù)據(jù)增至193.6萬元，增長比率為23.9％。三是建設(shè)前后不同地區(qū)省、市、縣級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)收入占支出比例均未達(dá)到100％，雖然隨年度有所上升，但是幅度較小，平均從2001年的66.6％上升到2006年的70.7％，提高僅4.1個百分點(diǎn)。
　　 5

20、、經(jīng)費(fèi)投入公平性呈逐年好轉(zhuǎn)的態(tài)勢，但仍有待改善。借用在崗人員人均機(jī)構(gòu)總收入的均衡性指數(shù)來衡量相同級別不同機(jī)構(gòu)間的投入均衡程度，結(jié)果提示，2001-2006年間，縣級機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)分布均衡性指數(shù)從0.62下降到0.46，市級機(jī)構(gòu)從0.50下降到0.36，省級機(jī)構(gòu)從0.48降到0.33，公平性有逐年好轉(zhuǎn)的態(tài)勢。但仍有待改善，西部地區(qū)受中央政府政策的扶持，投入力度較大，由于其基數(shù)較低建設(shè)前后增加的幅度也較東中部地區(qū)高，增長趨勢明顯。中部地區(qū)的境地則

21、較為尷尬，一方面中央政府的重視力度稍小，另一方面地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，所以該地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)這些年的投入不論是在總量上還是在增長幅度上均較東、西部地區(qū)小。
　　 6、工作用房面積有明顯進(jìn)展，但實(shí)際使用建筑面積、人均建筑面積、產(chǎn)權(quán)房建筑面積等指標(biāo)均未達(dá)標(biāo)。截至2007年底，全國新增工作用房面積12.1萬平方米，省、市、縣三級人均占有工作用房面積分別達(dá)到29.1、26.0、26.3平方米。但實(shí)際使用建筑面積、人均建筑面積、產(chǎn)權(quán)房

22、建筑面積等幾項(xiàng)指標(biāo)均未達(dá)到2005年《衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見》關(guān)于房屋建設(shè)的最低限基本要求。全國衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)際使用建筑總面積為193.5萬平方米，省級機(jī)構(gòu)平均為3038平方米，市級機(jī)構(gòu)平均為1446.6平方米，縣級機(jī)構(gòu)平均為480.9平方米；人均實(shí)際使用建筑面積，省級為30.6平方米/人，市級為30.0平方米/人，縣級為20.8平方米/人；全國衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)房建筑總面積為70.3萬平方米，其中省級平均為920.5平方米，市級為50

23、6.4平方米，縣級為179.4平方米。
　　 7、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)基本建設(shè)資金自籌比例過高，經(jīng)濟(jì)壓力易導(dǎo)致工作方向的偏移和其它隱患。全國衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)中，44.1％的建設(shè)項(xiàng)目有自籌資金，2004年-2006年自籌資金總額達(dá)到4511.8萬元，占總自籌資金64.9％，而自籌比例高的地方，往往也正是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方。各級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的債務(wù)可能引起工作方向的偏移和其它隱患。
　　 8、設(shè)備配備幅度明顯提升，但仍未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。在

24、2001年至2006年6年期間，中央和地方政府共投入資金3.32億元，用以衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)備建設(shè)。衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)備有較大幅度增加。2006年，各級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)備資產(chǎn)和設(shè)備種類數(shù)較2003年均有大幅度的提高，省級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的平均設(shè)備資產(chǎn)為294.5萬元，市級機(jī)構(gòu)為69.5萬元，縣級機(jī)構(gòu)為35.6萬元；省級機(jī)構(gòu)平均擁有42.1種設(shè)備，市級擁有27.7種，縣級擁有17.0種。其中，現(xiàn)場快檢測設(shè)備建設(shè)得到了優(yōu)先發(fā)展，省、市、縣級機(jī)構(gòu)平均擁有

25、的種類數(shù)分別為18種、12種、7種。然而，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)備建設(shè)尚未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。按照《衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見》的要求，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)備建設(shè)的達(dá)標(biāo)比例較低，東部省級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)備配置達(dá)標(biāo)比例只有41.1％，西部縣級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)備配置達(dá)標(biāo)比例僅為15％。
　　 (四)衛(wèi)生監(jiān)督體系能力建設(shè)現(xiàn)狀
　　 1、衛(wèi)生行政許可工作服務(wù)能力提高，質(zhì)量監(jiān)控力度有所提升。調(diào)查顯示，各地區(qū)、各級別衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的按時辦結(jié)率均維持在98-

26、99％之間。幾年來，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生行政許可工作量逐年增加，在工作量增加的情況下，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍能嚴(yán)格遵守法定程序和時限，保持比較高的工作效率，說明衛(wèi)生監(jiān)督部門的服務(wù)能力有很大提高。
　　 依法撤銷的衛(wèi)生行政許可數(shù)絕對數(shù)較低，但呈現(xiàn)逐年增加趨勢，其中尤以市級和縣級機(jī)構(gòu)的增加明顯，這與近年來市、縣級機(jī)構(gòu)深入貫徹《行政許可法》，更注重提升自身的質(zhì)量控制能力，加大了許可后監(jiān)管力度和對許可行為的內(nèi)部稽查力度有關(guān)。衛(wèi)生行政許可撤銷率呈上

27、升趨勢，表明衛(wèi)生行政許可后的質(zhì)量監(jiān)控力度越來越大。
　　 2、衛(wèi)生監(jiān)督檢查力度加強(qiáng)，監(jiān)督檢查強(qiáng)度有所增強(qiáng)。2006年全國衛(wèi)生監(jiān)督檢查覆蓋率平均為95.4％。體系建設(shè)3年來，各級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)平均衛(wèi)生監(jiān)督檢查覆蓋率提高了3.8％；同時衛(wèi)生監(jiān)督檢查的強(qiáng)度也有所增強(qiáng)，戶均衛(wèi)生監(jiān)督檢查頻次增加了14.3％，衛(wèi)生監(jiān)督員人均現(xiàn)場檢查天數(shù)增加了12.1％。衛(wèi)生監(jiān)督檢查覆蓋的廣度增加，對管理相對人監(jiān)管數(shù)量越多，衛(wèi)生監(jiān)督檢查的強(qiáng)度越大，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)

28、能夠更好的發(fā)揮同常衛(wèi)生監(jiān)督的作用，督促管理相對人能依法行事，同時也能預(yù)防和及時糾正違法行為，履行好監(jiān)督的職責(zé)。
　　 3、重大活動衛(wèi)生保障次數(shù)和參與保障人次增幅較大，衛(wèi)生保障作用愈加明顯。2006年平均每機(jī)構(gòu)參與重大活動衛(wèi)生保障37次，參與保障230人次。3年來，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)參與重大活動衛(wèi)生保障次數(shù)的增加幅度為29.9％，參與人次的增加幅度則達(dá)到了29.6％，而重大活動中發(fā)生突發(fā)事件的起數(shù)平均降低了27.9％。
　　 4

29、、案件查處工作量增加，工作質(zhì)量較高。2006年，平均每家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)立案116件，結(jié)案106件，結(jié)案率為89.9％。體系建設(shè)三年來，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的案件查處工作量有所增加，立案數(shù)平均增加了43.6％，結(jié)案數(shù)平均增加了36.8％；案件查處的工作質(zhì)量也保持在較高的水平，結(jié)案率基本保持在90％以上，且三年來經(jīng)行政復(fù)議、訴訟撤銷的案件總數(shù)呈現(xiàn)下降的趨勢。
　　 5、投訴舉報(bào)處理工作量增加，工作效能較高。2006年，平均每家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)受理

30、投訴舉報(bào)78起，投訴舉報(bào)及時調(diào)查處理率為99.1％。體系建設(shè)三年來，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)平均受理的投訴舉報(bào)平均增加了33.5％，投訴舉報(bào)及時調(diào)查處理率基本維持在95％以上，提示各級機(jī)構(gòu)均較好地履行了投訴舉報(bào)查處的職責(zé)，從關(guān)注民生出發(fā)，加強(qiáng)了執(zhí)法力度，保護(hù)了消費(fèi)者的合法權(quán)益。
　　 6、突發(fā)事件應(yīng)急處置能力均有提高，應(yīng)急處置隊(duì)伍不斷壯大。與2003年相比，2006年，各級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織建設(shè)項(xiàng)目設(shè)置率提升70.0％以上，制度建設(shè)項(xiàng)目設(shè)置率

31、提升85.0％以上，預(yù)案和技術(shù)方案制定能力提升85.0％以上，組織分工能力雖然只提升了55.0％左右，但2006年科室分工明確率和協(xié)調(diào)有力率已達(dá)到90％以上。應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍人數(shù)平均增長87.2％，參與現(xiàn)場調(diào)查處置人數(shù)平均增長91.9％，現(xiàn)場檢測人數(shù)平均增長61.4％。
　　 7、衛(wèi)生監(jiān)督信息化基礎(chǔ)建設(shè)成效明顯，信息管理能力建設(shè)不斷提高。2006年省、市、縣三級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)平均擁有信息設(shè)備配置種類數(shù)分別為9.3臺(件)、4.3臺(件

32、)和2.3臺(件)，達(dá)標(biāo)率則分別達(dá)42.5％、43.1％和57.7％，與2003年比較，有明顯提高。
　　 信息公告次數(shù)也呈現(xiàn)逐年增多趨勢。2006年衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)平均信息公告次數(shù)14.5次，省、市、縣三級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)平均信息公告次數(shù)分別為59.0次、20.7次和9.9次；與2003年相比，信息公告次數(shù)平均增長了65.9％，其中省、市、縣級分別增長59.5％、71.5％和65.1％。
　　 8、衛(wèi)生法制宣傳教育工作成效顯著

33、。2006年，平均每省級機(jī)構(gòu)在報(bào)紙刊物上刊登88.6篇、市級48.1篇、縣級9.3篇；省級機(jī)構(gòu)利用廣播電視進(jìn)行法制宣教工作播放次數(shù)最多，為29.8次，市級次之(25.6次)，縣級最低(10.5次)。講座培訓(xùn)次數(shù)亦有大幅度的增長，平均增幅41.9％。
　　 可見，在過去的幾年中，尤其是2003年后加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)以來，各級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)能力建設(shè)均得到了顯著的增強(qiáng)和完善，表現(xiàn)為工作數(shù)量的增加和工作質(zhì)量的提升。但也仍然存在著多

34、方面的不足，需要進(jìn)一步有針對性地完善和改進(jìn)。
　　 (五)衛(wèi)生監(jiān)督體系職能落實(shí)現(xiàn)狀
　　 2006年衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)公共職能開展情況呈現(xiàn)以下特點(diǎn)，從整體看開展比例較高，但進(jìn)一步細(xì)化職能項(xiàng)目并進(jìn)行深入分析發(fā)現(xiàn)，開展比例還有較大提升空間；基本呈現(xiàn)省級最高、市級次之、縣級略低和東部高于中部、中部高于西部的態(tài)勢；已經(jīng)明確的職能項(xiàng)目開展比例較高(62.8％)，而不明確的項(xiàng)目開展比例則較低(37.9％)，提示明確衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能是當(dāng)務(wù)

35、之急。
　　 從衛(wèi)生監(jiān)督公共職能的具體項(xiàng)目角度來看，案件查處的開展比例最高(82.3％)，其次是投訴舉報(bào)的處理(74.7％)、執(zhí)法督查和執(zhí)法稽查(72.6％)，而衛(wèi)生監(jiān)測與評價(35.0％)的項(xiàng)目開展比例則相對較低。各省、市、縣樣本地區(qū)的數(shù)據(jù)基本反映了相同的情況。省級和縣級機(jī)構(gòu)，均是東部地區(qū)開展程度要好，而市級機(jī)構(gòu)則是中部地區(qū)開展較好。
　　 隨著衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的不斷深入，2006年，衛(wèi)生監(jiān)督職能的項(xiàng)目開展程度平均達(dá)到

36、了70.6％，相比項(xiàng)目開始當(dāng)年，項(xiàng)目開展程度平均提高了11.5％。11項(xiàng)衛(wèi)生監(jiān)督職能的開展程度也得到大幅提升。其中案件查處平均提升15.3％，衛(wèi)生行政許可平均提升12.2％。
　　 2006年衛(wèi)生監(jiān)督公共職能的完成程度為39.1％，距離完全落實(shí)還存在較大差距，機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能開展比例和開展程度整體偏低，且參差不齊。表明衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)目前在履行公共職能時仍具有粗放型的特點(diǎn)，未走上集約、規(guī)范的道路。提示目前體系建設(shè)重視職能的開展，但并未對

37、具體職能的開展和落實(shí)進(jìn)行規(guī)范管理和監(jiān)督。
　　 (六)衛(wèi)生監(jiān)督體系外部評價現(xiàn)狀
　　 SARS之后，衛(wèi)生監(jiān)督體系經(jīng)過三年建設(shè)，社會各方對衛(wèi)生監(jiān)督工作能力的提高、對衛(wèi)生監(jiān)督工作的理解支持增加以及社會公眾從中受益增加等三個方面均表示高度認(rèn)可，認(rèn)同率均在90％以上，對進(jìn)步程度的評價也較高，平均評分均在7分以上(滿分為10分)，表明衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)所取得的進(jìn)步與發(fā)展，確實(shí)帶來了衛(wèi)生監(jiān)督工作能力的提高，公共衛(wèi)生保障能力不斷增強(qiáng)，社

38、會公眾確實(shí)能夠從中受益。
　　 (七)衛(wèi)生監(jiān)督體系投入產(chǎn)出分析
　　 1、衛(wèi)生監(jiān)督體系的資源配置狀況直接影響衛(wèi)生監(jiān)督工作的能力建設(shè)和職能落實(shí)。衛(wèi)生監(jiān)督體系是結(jié)構(gòu)與功能的統(tǒng)一體，其結(jié)構(gòu)對其功能有決定性的影響。通過對衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的“結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果”指標(biāo)的相關(guān)分析發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)生監(jiān)督體系的資源配置程度對衛(wèi)生監(jiān)督工作的開展情況、衛(wèi)生監(jiān)督的效果之間關(guān)系密切：(1)資源配置與衛(wèi)生監(jiān)督工作的開展情況之間的相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.615，(2)

39、資源配置與衛(wèi)生監(jiān)督效果之間的相關(guān)系數(shù)為0.396。而結(jié)構(gòu)方程模型結(jié)果也同樣提示，資源配置正向影響能力建設(shè)，而能力建設(shè)又正向影響職能落實(shí)，通徑系數(shù)分別為1.03和0.74，提示資源配置越好，能力建設(shè)就越好，職能落實(shí)也就越高。提示要加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督體系的建設(shè)，必須確保衛(wèi)生監(jiān)督的保障到位。
　　 2、在現(xiàn)有配置水平下，人力數(shù)量和素質(zhì)對資源配置水平的影響較大。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到一定規(guī)模時，衛(wèi)生監(jiān)督人員的人員綜合素質(zhì)高

40、低成為了影響衛(wèi)生監(jiān)督效果的關(guān)鍵因素。我國東部地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)建設(shè)大致完成，經(jīng)費(fèi)投入也達(dá)到一定程度，在這種背景下，衛(wèi)生監(jiān)督人員的數(shù)量及人均財(cái)政撥款對衛(wèi)生監(jiān)督工作效果的彈性系數(shù)分別為0.205和0.101，而衛(wèi)生監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)對衛(wèi)生監(jiān)督工作效果的彈性系數(shù)則達(dá)到0.825。這表明，在保障衛(wèi)生監(jiān)督的正常工作經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的條件下，衛(wèi)生監(jiān)督人員具有較高的綜合素質(zhì)，能實(shí)現(xiàn)更大的衛(wèi)生監(jiān)督的效果。同樣，結(jié)構(gòu)方程模型也提示，人員數(shù)量、素質(zhì)和設(shè)

41、備配置率對資源配置的效應(yīng)大于經(jīng)費(fèi)的配置。因此，提示在加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的時候，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)的保障是一方面，但人員數(shù)量的配備、素質(zhì)的提升以及儀器設(shè)備的配置亦不容忽視。
　　 (八)衛(wèi)生監(jiān)督體系配置標(biāo)準(zhǔn)研究
　　 通過測算，課題組明確了省、市、縣各級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人力配置基準(zhǔn)值，分別為122、77、45人?？紤]到全國共有32個省級、347個市級、2961個縣級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因而得出全國衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要配置總?cè)肆?64249人，

42、即需要在現(xiàn)有人力基礎(chǔ)上增加54.45％的人員。
　　 測算結(jié)果同樣提示，全國期望的經(jīng)常性費(fèi)用為90.82億元，需追加56.61億元，追加比例為165.48％；儀器設(shè)備需一次性投入經(jīng)費(fèi)57.05億元；按照現(xiàn)有人力測算，全國衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)目前的房屋建筑面積經(jīng)費(fèi)缺口為28.08億元、按照理想人力則需追加43.23億元。
　　 主要探索和創(chuàng)新：
　　 (一)結(jié)果創(chuàng)新
　　 1、課題組綜合運(yùn)用文獻(xiàn)評閱、專家咨詢、多重

43、論證等方法，針對衛(wèi)生監(jiān)督體系職能界定不清的首要問題，首次明確界定了我國衛(wèi)生監(jiān)督體系的31個類別、166項(xiàng)內(nèi)容和457個項(xiàng)目的公共職能，形成了《衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能和主要任務(wù)》等，并經(jīng)209家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的實(shí)踐專家論證，得到了高度認(rèn)可。公共職能的明確界定為加強(qiáng)我國衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)提供了前提條件。
　　 2、課題組在系統(tǒng)論和“結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果”思想的指引下，構(gòu)建了衛(wèi)生監(jiān)督體系的系統(tǒng)評價框架；在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用衛(wèi)生系統(tǒng)宏觀模型，將指標(biāo)框架條

44、理化和層次化，并用一系列概念或指標(biāo)來表達(dá)其內(nèi)涵。按照上述思路和方法經(jīng)過3輪25人次的咨詢與論證，最終形成由100個定量指標(biāo)組成的指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系為系統(tǒng)評價衛(wèi)生監(jiān)督體系提供了理論基礎(chǔ)。
　　 (二)方法和應(yīng)用創(chuàng)新
　　 1、課題組運(yùn)用規(guī)范差距分析方法，從保障衛(wèi)生監(jiān)督公共職能切實(shí)落實(shí)的角度出發(fā)，研制了我國衛(wèi)生監(jiān)督體系的人力和經(jīng)費(fèi)配置標(biāo)準(zhǔn)的測算方法；并運(yùn)用該方法測算了在切實(shí)落實(shí)公共職能的前提下，我國衛(wèi)生監(jiān)督體系應(yīng)該配置的人