衛(wèi)生監(jiān)督體系系統(tǒng)評價與配置標準研究.pdf

1、目的與意義：
　　 (一)衛(wèi)生監(jiān)督工作是構建法治社會的基本要求衛(wèi)生監(jiān)督是衛(wèi)生行政部門執(zhí)行國家衛(wèi)生法律、法規(guī)，維護公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務秩序，保護人民群眾健康及其相關權益，對特定的公民、法人和其他組織所采取的能直接產(chǎn)生法律效果的衛(wèi)生行政執(zhí)法行為，是維護正常公共衛(wèi)生秩序和醫(yī)療服務秩序的重要保障。衛(wèi)生監(jiān)督體系在貫徹執(zhí)行國家衛(wèi)生法律法規(guī)，維護公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務秩序，保護人民群眾健康，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面，發(fā)揮著舉足輕重的作用。衛(wèi)生監(jiān)督工

2、作是“依法治國、建設社會主義法治國家”的重要內(nèi)容之一。2000年衛(wèi)生部《關于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見》對公共衛(wèi)生立法和監(jiān)督執(zhí)法作了重要論述：為適應我國社會經(jīng)濟發(fā)展、適應社會主義市場經(jīng)濟體制建立和法制建設新形勢的需要，公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制必須逐步加以改革。并要求“按照依法執(zhí)政、政事分開和綜合管理的原則，調(diào)整衛(wèi)生資源配置，理順和完善現(xiàn)行衛(wèi)生監(jiān)督體制，建立結構合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、程序明晰、執(zhí)法有力、辦事高效的衛(wèi)生監(jiān)督新體制”。
　　

3、 (二)衛(wèi)生監(jiān)督體系建設是公共衛(wèi)生體系建設的重要組成部分衛(wèi)生監(jiān)督體系是公共衛(wèi)生體系的重要組成部分。2003年的SARS危機，告誡世人：沒有足夠強大的公共衛(wèi)生體系，即意味著國家的安全設防不嚴密。在中央召開的“全國防治非典工作會議”上，溫家寶總理指出：公共衛(wèi)生建設的目標是，爭取用3年左右的時間，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制、疾病預防控制體系和衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系。在2008年3月全國兩會提及的新醫(yī)改方案中，其中的一個非常重要的改革目標即為

4、完善公共衛(wèi)生服務體系。衛(wèi)生監(jiān)督體系建設是公共衛(wèi)生體系建設的重要組成部分，衛(wèi)生監(jiān)督體系為疾病預防控制體系、公共衛(wèi)生事件應急處置體系保駕護航。
　　 (三)衛(wèi)生監(jiān)督體系的首要問題是公共職能不清、政府投入不足導致的職能難以落實前期研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中的衛(wèi)生監(jiān)督體系存在著諸多問題，集中表現(xiàn)為衛(wèi)生監(jiān)督職能的落實缺位。而職能界定不清、政府財政投入不足是導致職能難以落實的根源。
　　 由于職能界定不清，導致與疾病預防控制機構以及安監(jiān)、工商

5、等部門相互協(xié)調(diào)配合不暢，影響職能落實；加之政府完全承擔籌資職能的僅占7.9％，而即使是這些政府完全承擔籌資職能的機構，其投入也與切實履行職能的需要有較大差距。
　　 復雜系統(tǒng)理論提示，系統(tǒng)結構決定系統(tǒng)的整體功能。職能界定的不清楚和投入的不到位必然使得功能的實現(xiàn)受到阻礙。77.8％的機構認為，為了自身的生存與發(fā)展，衛(wèi)生監(jiān)督機構通過開展有償服務彌補財政經(jīng)費不足，出現(xiàn)“重有償服務、輕無償服務，重審批、輕監(jiān)督，重養(yǎng)人、輕發(fā)展”等不良現(xiàn)象

6、。
　　 衛(wèi)生監(jiān)督機構是政府執(zhí)行國家衛(wèi)生法律法規(guī)，維護公共衛(wèi)生秩序和醫(yī)療服務秩序的行政執(zhí)法機構，承擔著政府管理社會衛(wèi)生事務的公共職能。因此，應該完全由政府承擔籌資職能。這一點已毋庸置疑。SARS危機后，黨中央和國務院高度重視包括衛(wèi)生監(jiān)督體系在內(nèi)的公共衛(wèi)生體系建設。強調(diào)要用更長一段時間，完善我國公共衛(wèi)生體系的財政經(jīng)費保障體系。
　　 然而，衛(wèi)生監(jiān)督體系究竟應該承擔怎樣的公共職能？體系建設三年來體系的現(xiàn)狀如何？政府究竟應該遵

7、循怎樣的標準進行投入、才能保障其職能的切實落實？這一系列問題亟待解決。
　　 因此，本研究期望通過對衛(wèi)生監(jiān)督體系的歷史回顧，通過文獻的系統(tǒng)評閱，了解衛(wèi)生監(jiān)督體系的實踐和研究現(xiàn)狀，在已有技術基礎上，明確衛(wèi)生監(jiān)督體系究竟應該承擔什么公共職能、目前體系建設和職能承擔的狀況如何、有哪些因素影響職能的落實、應該按照什么標準進行配備才能保障職能的完全落實。即明確衛(wèi)生監(jiān)督體系“應該做什么”、“目前做得怎樣”、有“哪因素影響做得怎樣”、應該“投

8、入多少才能保證做得好”等一系列問題。
　　 材料與方法：研究首先運用文獻評閱和專家咨詢、多重論證的方法，由衛(wèi)生監(jiān)督體系實踐專家和研究專家共同明確界定了衛(wèi)生監(jiān)督公共職能，并在不同地區(qū)和不同級別的209家機構中進行了意向論證。明確了我國衛(wèi)生監(jiān)督體系“應該做什么”。
　　 進而，在系統(tǒng)論和“結構-過程-結果”原理的指引下，從資源配置、能力建設、職能落實和外部評價等四個維度，研制了一整套衛(wèi)生監(jiān)督體系系統(tǒng)評價指標體系?；谠撝笜梭w

9、系，課題組調(diào)研了全國630家衛(wèi)生監(jiān)督機構的基本狀況，并對每一項指標從現(xiàn)狀和變化趨勢兩個角度進行了分析和評價。明確了衛(wèi)生監(jiān)督體系“做得怎么樣”。
　　 在此基礎上，運用因子分析、相關分析、回歸分析等統(tǒng)計學方法，對資源配置、能力建設和職能落實指標之間的關系進行了探討；并構建了衛(wèi)生監(jiān)督投入產(chǎn)出的結構方程模型。明確了在衛(wèi)生監(jiān)督體系中，資源配置對能力建設和職能落實具有決定性的作用。提示衛(wèi)生監(jiān)督體系“做得怎樣與投入多少有關”。
　　

10、 最后，研究運用規(guī)范差距分析方法，在職能完全落實的前提下，考慮工作量的增加和效率的提高，研制了衛(wèi)生監(jiān)督體系的人力配置標準，以及日常工作經(jīng)費和專項經(jīng)費的配置標準。明確了衛(wèi)生監(jiān)督體系“應該投入多少”。
　　 主要研究結果：
　　 (一)衛(wèi)生監(jiān)督體系公共職能界定課題組遵循法定、社會效益優(yōu)先、職能與需求相一致、實事求是、動態(tài)追蹤的原則，通過文獻系統(tǒng)收集，界定衛(wèi)生監(jiān)督的地位和性質(zhì)，總結我國衛(wèi)生監(jiān)督機構的基本職能和工作項目，并進一步

11、明確中央和地方各級機構應該承擔的職能項目。經(jīng)過5輪41人次的修改和完善，最終將衛(wèi)生監(jiān)督職能歸納為11項：(1)衛(wèi)生行政許可；(2)衛(wèi)生監(jiān)督檢查；(3)衛(wèi)生監(jiān)測與評價；(4)案件查處；(5)投訴舉報處理；(6)突發(fā)事件處置；(7)重大活動的衛(wèi)生監(jiān)督；(8)執(zhí)法督察與執(zhí)法稽查；(9)衛(wèi)生法制宣傳教育；(10)衛(wèi)生監(jiān)督信息管理；(11)衛(wèi)生監(jiān)督隊伍培訓和管理。并定義每項職能的類別、類別中服務內(nèi)容和具體項目，形成衛(wèi)生監(jiān)督機構職能和主要任務明細，

12、共包括11項職能、31個類別、166項內(nèi)容和457個項目。209家樣本機構對上述結果的總體認同率達93.7％，提示課題組研制的衛(wèi)生監(jiān)督公共職能具有科學性和可接受性。
　　 (二)衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)評價指標體系研制在系統(tǒng)論和“結構-過程-結果”原理的指引下，課題組結合衛(wèi)生監(jiān)督體系的特性，運用頭腦風暴法和焦點小組討論等方式，首先構建了衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)評價框架，包括資源配置、能力建設、職能落實和外部評價等四個維度。在此基礎上，運用衛(wèi)生系統(tǒng)宏觀模

13、型方法，將評價框架條理化和層次化，并用一系列概念或指標來表達其內(nèi)涵，例如“資源配置”可用人力、物力兩方面，物力又可用物力之量、物力之質(zhì)、物力之質(zhì)保來表達。而“能力建設”、“職能落實”模塊則按照界定的公共職能逐級細分。
　　 按照上述思路和方法，課題組經(jīng)過3輪25人次的咨詢與論證，最終形成逐層展開、層次分明的衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)評價指標體系。該指標體系指標共分為四個層次，由100個定量指標組成，每一個指標均有詳細的解釋和說明。
　　

14、 (三)衛(wèi)生監(jiān)督體系資源配置現(xiàn)狀
　　 1、衛(wèi)生監(jiān)督隊伍已基本形成，但監(jiān)督員人力配置標準不夠，人員數(shù)量存在地區(qū)分布不均衡。目前全國31個省(自治區(qū)、直轄市)以及新疆生產(chǎn)建設兵團、341個市(地)(98.3％)、2731個縣(區(qū))(94.2％)已組建獨立的衛(wèi)生監(jiān)督機構，衛(wèi)生監(jiān)督隊伍10萬余人。其中，77.4％的在崗人員實行事業(yè)單位編制，其他是實行或參照公務員管理等。但人力數(shù)量仍普遍低于配置標準，人員分布不均衡。監(jiān)督員學歷教育和培

15、訓工作，按照《2005年-2010年全國衛(wèi)生監(jiān)督員教育培訓規(guī)劃》(簡稱《規(guī)劃》)的目標要求，還需要進一步加強。
　　 2、人員素質(zhì)結構趨于良好。目前我國衛(wèi)生監(jiān)督機構直接從事衛(wèi)生行政執(zhí)法的人員占67.2％；行政、后勤工作人員占25.7％；綜合業(yè)務科室人員占7.1％。人員職稱水平主要集中在中級(33.4％)、初級(28.5％)和副高以上(10％)。大學本科學歷人員比例達到27.1％以上。36.1％的法律、管理等非醫(yī)學相關專業(yè)人員進入

16、衛(wèi)生監(jiān)督隊伍，呈現(xiàn)專業(yè)多樣化的趨勢。同時，為實現(xiàn)《規(guī)劃》的目標要求，體系逐步重視人員的學歷教育和培訓。參加學歷教育的人數(shù)逐年增加，且主要集中在本科和大專學歷。體系建設初期和后期人員參加培訓的時間平均增長了39.2％，主要側(cè)重于專業(yè)知識、執(zhí)法基礎知識、職業(yè)道德素質(zhì)培訓和綜合性培訓。
　　 3、初步形成了合理的人員流動機制，但有高素質(zhì)人員流出逐漸增多的趨勢。調(diào)查顯示，總體來講流入高于流出，樣本地區(qū)凈流入量就達2123人，以同級調(diào)動為

17、主，呈現(xiàn)東多西少的情況，除了同行業(yè)間的調(diào)動外，還有相當部分來自教育機構即高校等。在人員流動中，有高素質(zhì)人員流出逐漸增多的趨勢，提示衛(wèi)生監(jiān)督機構留住人才和充分用好人才的機制有待完善。
　　 4、總體投入明顯增加，但仍然存在較大經(jīng)費缺口，入不敷出急待扭轉(zhuǎn)。政府對衛(wèi)生監(jiān)督機構的財政撥款，從體系建設前的平均每機構123.8萬元上升到167.6萬元，增幅達36.5％；其中，人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和經(jīng)常性業(yè)務經(jīng)費、專項經(jīng)費分別提高了38.7％、

18、24.3％和32.5％。經(jīng)費渠道趨于合理，財政撥款在衛(wèi)生監(jiān)督機構經(jīng)費收入中占絕對主導地位，構成比例從2001年的62.1％上升到2006年的74.4％，且有逐年增加的趨勢；而服務收入構成相應地從2001年的32.996下降到2006年的21.3％。
　　 但政府投入仍顯不足。一是從絕對數(shù)量來看，2004-2006年平均每機構每年人員經(jīng)費和日常工作經(jīng)費缺口分別為11.1萬元和29.3萬元，與2001-2003年相比，日常工作經(jīng)費缺

19、口縮小11.9％，而人員經(jīng)費缺口卻擴大了18.9％。二是隨著衛(wèi)生監(jiān)督機構各項職能落實程度的提高，機構支出也與日俱增。2001-2003年平均每機構每年經(jīng)費支出為156.2萬元，后三年這個數(shù)據(jù)增至193.6萬元，增長比率為23.9％。三是建設前后不同地區(qū)省、市、縣級衛(wèi)生監(jiān)督機構收入占支出比例均未達到100％，雖然隨年度有所上升，但是幅度較小，平均從2001年的66.6％上升到2006年的70.7％，提高僅4.1個百分點。
　　 5

20、、經(jīng)費投入公平性呈逐年好轉(zhuǎn)的態(tài)勢，但仍有待改善。借用在崗人員人均機構總收入的均衡性指數(shù)來衡量相同級別不同機構間的投入均衡程度，結果提示，2001-2006年間，縣級機構經(jīng)費分布均衡性指數(shù)從0.62下降到0.46，市級機構從0.50下降到0.36，省級機構從0.48降到0.33，公平性有逐年好轉(zhuǎn)的態(tài)勢。但仍有待改善，西部地區(qū)受中央政府政策的扶持，投入力度較大，由于其基數(shù)較低建設前后增加的幅度也較東中部地區(qū)高，增長趨勢明顯。中部地區(qū)的境地則

21、較為尷尬，一方面中央政府的重視力度稍小，另一方面地方政府經(jīng)濟發(fā)展水平不高，所以該地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督機構這些年的投入不論是在總量上還是在增長幅度上均較東、西部地區(qū)小。
　　 6、工作用房面積有明顯進展，但實際使用建筑面積、人均建筑面積、產(chǎn)權房建筑面積等指標均未達標。截至2007年底，全國新增工作用房面積12.1萬平方米，省、市、縣三級人均占有工作用房面積分別達到29.1、26.0、26.3平方米。但實際使用建筑面積、人均建筑面積、產(chǎn)權房

22、建筑面積等幾項指標均未達到2005年《衛(wèi)生監(jiān)督機構建設指導意見》關于房屋建設的最低限基本要求。全國衛(wèi)生監(jiān)督機構實際使用建筑總面積為193.5萬平方米，省級機構平均為3038平方米，市級機構平均為1446.6平方米，縣級機構平均為480.9平方米；人均實際使用建筑面積，省級為30.6平方米/人，市級為30.0平方米/人，縣級為20.8平方米/人；全國衛(wèi)生監(jiān)督機構產(chǎn)權房建筑總面積為70.3萬平方米，其中省級平均為920.5平方米，市級為50

23、6.4平方米，縣級為179.4平方米。
　　 7、衛(wèi)生監(jiān)督機構基本建設資金自籌比例過高，經(jīng)濟壓力易導致工作方向的偏移和其它隱患。全國衛(wèi)生監(jiān)督機構建設中，44.1％的建設項目有自籌資金，2004年-2006年自籌資金總額達到4511.8萬元，占總自籌資金64.9％，而自籌比例高的地方，往往也正是經(jīng)濟欠發(fā)達的地方。各級衛(wèi)生監(jiān)督機構的債務可能引起工作方向的偏移和其它隱患。
　　 8、設備配備幅度明顯提升，但仍未達到標準要求。在

24、2001年至2006年6年期間，中央和地方政府共投入資金3.32億元，用以衛(wèi)生監(jiān)督機構設備建設。衛(wèi)生監(jiān)督機構設備有較大幅度增加。2006年，各級衛(wèi)生監(jiān)督機構的設備資產(chǎn)和設備種類數(shù)較2003年均有大幅度的提高，省級衛(wèi)生監(jiān)督機構的平均設備資產(chǎn)為294.5萬元，市級機構為69.5萬元，縣級機構為35.6萬元；省級機構平均擁有42.1種設備，市級擁有27.7種，縣級擁有17.0種。其中，現(xiàn)場快檢測設備建設得到了優(yōu)先發(fā)展，省、市、縣級機構平均擁有

25、的種類數(shù)分別為18種、12種、7種。然而，衛(wèi)生監(jiān)督機構設備建設尚未達到標準要求。按照《衛(wèi)生監(jiān)督機構建設指導意見》的要求，衛(wèi)生監(jiān)督機構設備建設的達標比例較低，東部省級衛(wèi)生監(jiān)督機構的設備配置達標比例只有41.1％，西部縣級衛(wèi)生監(jiān)督機構的設備配置達標比例僅為15％。
　　 (四)衛(wèi)生監(jiān)督體系能力建設現(xiàn)狀
　　 1、衛(wèi)生行政許可工作服務能力提高，質(zhì)量監(jiān)控力度有所提升。調(diào)查顯示，各地區(qū)、各級別衛(wèi)生監(jiān)督機構的按時辦結率均維持在98-

26、99％之間。幾年來，衛(wèi)生監(jiān)督機構的衛(wèi)生行政許可工作量逐年增加，在工作量增加的情況下，衛(wèi)生監(jiān)督機構仍能嚴格遵守法定程序和時限，保持比較高的工作效率，說明衛(wèi)生監(jiān)督部門的服務能力有很大提高。
　　 依法撤銷的衛(wèi)生行政許可數(shù)絕對數(shù)較低，但呈現(xiàn)逐年增加趨勢，其中尤以市級和縣級機構的增加明顯，這與近年來市、縣級機構深入貫徹《行政許可法》，更注重提升自身的質(zhì)量控制能力，加大了許可后監(jiān)管力度和對許可行為的內(nèi)部稽查力度有關。衛(wèi)生行政許可撤銷率呈上

27、升趨勢，表明衛(wèi)生行政許可后的質(zhì)量監(jiān)控力度越來越大。
　　 2、衛(wèi)生監(jiān)督檢查力度加強，監(jiān)督檢查強度有所增強。2006年全國衛(wèi)生監(jiān)督檢查覆蓋率平均為95.4％。體系建設3年來，各級衛(wèi)生監(jiān)督機構平均衛(wèi)生監(jiān)督檢查覆蓋率提高了3.8％；同時衛(wèi)生監(jiān)督檢查的強度也有所增強，戶均衛(wèi)生監(jiān)督檢查頻次增加了14.3％，衛(wèi)生監(jiān)督員人均現(xiàn)場檢查天數(shù)增加了12.1％。衛(wèi)生監(jiān)督檢查覆蓋的廣度增加，對管理相對人監(jiān)管數(shù)量越多，衛(wèi)生監(jiān)督檢查的強度越大，衛(wèi)生監(jiān)督機構

28、能夠更好的發(fā)揮同常衛(wèi)生監(jiān)督的作用，督促管理相對人能依法行事，同時也能預防和及時糾正違法行為，履行好監(jiān)督的職責。
　　 3、重大活動衛(wèi)生保障次數(shù)和參與保障人次增幅較大，衛(wèi)生保障作用愈加明顯。2006年平均每機構參與重大活動衛(wèi)生保障37次，參與保障230人次。3年來，衛(wèi)生監(jiān)督機構參與重大活動衛(wèi)生保障次數(shù)的增加幅度為29.9％，參與人次的增加幅度則達到了29.6％，而重大活動中發(fā)生突發(fā)事件的起數(shù)平均降低了27.9％。
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29、、案件查處工作量增加，工作質(zhì)量較高。2006年，平均每家衛(wèi)生監(jiān)督機構立案116件，結案106件，結案率為89.9％。體系建設三年來，衛(wèi)生監(jiān)督機構的案件查處工作量有所增加，立案數(shù)平均增加了43.6％，結案數(shù)平均增加了36.8％；案件查處的工作質(zhì)量也保持在較高的水平，結案率基本保持在90％以上，且三年來經(jīng)行政復議、訴訟撤銷的案件總數(shù)呈現(xiàn)下降的趨勢。
　　 5、投訴舉報處理工作量增加，工作效能較高。2006年，平均每家衛(wèi)生監(jiān)督機構受理

30、投訴舉報78起，投訴舉報及時調(diào)查處理率為99.1％。體系建設三年來，衛(wèi)生監(jiān)督機構平均受理的投訴舉報平均增加了33.5％，投訴舉報及時調(diào)查處理率基本維持在95％以上，提示各級機構均較好地履行了投訴舉報查處的職責，從關注民生出發(fā)，加強了執(zhí)法力度，保護了消費者的合法權益。
　　 6、突發(fā)事件應急處置能力均有提高，應急處置隊伍不斷壯大。與2003年相比，2006年，各級衛(wèi)生監(jiān)督機構組織建設項目設置率提升70.0％以上，制度建設項目設置率

31、提升85.0％以上，預案和技術方案制定能力提升85.0％以上，組織分工能力雖然只提升了55.0％左右，但2006年科室分工明確率和協(xié)調(diào)有力率已達到90％以上。應急專業(yè)隊伍人數(shù)平均增長87.2％，參與現(xiàn)場調(diào)查處置人數(shù)平均增長91.9％，現(xiàn)場檢測人數(shù)平均增長61.4％。
　　 7、衛(wèi)生監(jiān)督信息化基礎建設成效明顯，信息管理能力建設不斷提高。2006年省、市、縣三級衛(wèi)生監(jiān)督機構平均擁有信息設備配置種類數(shù)分別為9.3臺(件)、4.3臺(件

32、)和2.3臺(件)，達標率則分別達42.5％、43.1％和57.7％，與2003年比較，有明顯提高。
　　 信息公告次數(shù)也呈現(xiàn)逐年增多趨勢。2006年衛(wèi)生監(jiān)督機構平均信息公告次數(shù)14.5次，省、市、縣三級衛(wèi)生監(jiān)督機構平均信息公告次數(shù)分別為59.0次、20.7次和9.9次；與2003年相比，信息公告次數(shù)平均增長了65.9％，其中省、市、縣級分別增長59.5％、71.5％和65.1％。
　　 8、衛(wèi)生法制宣傳教育工作成效顯著

33、。2006年，平均每省級機構在報紙刊物上刊登88.6篇、市級48.1篇、縣級9.3篇；省級機構利用廣播電視進行法制宣教工作播放次數(shù)最多，為29.8次，市級次之(25.6次)，縣級最低(10.5次)。講座培訓次數(shù)亦有大幅度的增長，平均增幅41.9％。
　　 可見，在過去的幾年中，尤其是2003年后加強衛(wèi)生監(jiān)督體系建設以來，各級衛(wèi)生監(jiān)督機構的各項能力建設均得到了顯著的增強和完善，表現(xiàn)為工作數(shù)量的增加和工作質(zhì)量的提升。但也仍然存在著多

34、方面的不足，需要進一步有針對性地完善和改進。
　　 (五)衛(wèi)生監(jiān)督體系職能落實現(xiàn)狀
　　 2006年衛(wèi)生監(jiān)督機構公共職能開展情況呈現(xiàn)以下特點，從整體看開展比例較高，但進一步細化職能項目并進行深入分析發(fā)現(xiàn)，開展比例還有較大提升空間；基本呈現(xiàn)省級最高、市級次之、縣級略低和東部高于中部、中部高于西部的態(tài)勢；已經(jīng)明確的職能項目開展比例較高(62.8％)，而不明確的項目開展比例則較低(37.9％)，提示明確衛(wèi)生監(jiān)督機構的職能是當務

35、之急。
　　 從衛(wèi)生監(jiān)督公共職能的具體項目角度來看，案件查處的開展比例最高(82.3％)，其次是投訴舉報的處理(74.7％)、執(zhí)法督查和執(zhí)法稽查(72.6％)，而衛(wèi)生監(jiān)測與評價(35.0％)的項目開展比例則相對較低。各省、市、縣樣本地區(qū)的數(shù)據(jù)基本反映了相同的情況。省級和縣級機構，均是東部地區(qū)開展程度要好，而市級機構則是中部地區(qū)開展較好。
　　 隨著衛(wèi)生監(jiān)督體系建設的不斷深入，2006年，衛(wèi)生監(jiān)督職能的項目開展程度平均達到

36、了70.6％，相比項目開始當年，項目開展程度平均提高了11.5％。11項衛(wèi)生監(jiān)督職能的開展程度也得到大幅提升。其中案件查處平均提升15.3％，衛(wèi)生行政許可平均提升12.2％。
　　 2006年衛(wèi)生監(jiān)督公共職能的完成程度為39.1％，距離完全落實還存在較大差距，機構內(nèi)部職能開展比例和開展程度整體偏低，且參差不齊。表明衛(wèi)生監(jiān)督機構目前在履行公共職能時仍具有粗放型的特點，未走上集約、規(guī)范的道路。提示目前體系建設重視職能的開展，但并未對

37、具體職能的開展和落實進行規(guī)范管理和監(jiān)督。
　　 (六)衛(wèi)生監(jiān)督體系外部評價現(xiàn)狀
　　 SARS之后，衛(wèi)生監(jiān)督體系經(jīng)過三年建設，社會各方對衛(wèi)生監(jiān)督工作能力的提高、對衛(wèi)生監(jiān)督工作的理解支持增加以及社會公眾從中受益增加等三個方面均表示高度認可，認同率均在90％以上，對進步程度的評價也較高，平均評分均在7分以上(滿分為10分)，表明衛(wèi)生監(jiān)督體系建設所取得的進步與發(fā)展，確實帶來了衛(wèi)生監(jiān)督工作能力的提高，公共衛(wèi)生保障能力不斷增強，社

38、會公眾確實能夠從中受益。
　　 (七)衛(wèi)生監(jiān)督體系投入產(chǎn)出分析
　　 1、衛(wèi)生監(jiān)督體系的資源配置狀況直接影響衛(wèi)生監(jiān)督工作的能力建設和職能落實。衛(wèi)生監(jiān)督體系是結構與功能的統(tǒng)一體，其結構對其功能有決定性的影響。通過對衛(wèi)生監(jiān)督體系建設的“結構-過程-結果”指標的相關分析發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)生監(jiān)督體系的資源配置程度對衛(wèi)生監(jiān)督工作的開展情況、衛(wèi)生監(jiān)督的效果之間關系密切：(1)資源配置與衛(wèi)生監(jiān)督工作的開展情況之間的相關系數(shù)達到0.615，(2)

39、資源配置與衛(wèi)生監(jiān)督效果之間的相關系數(shù)為0.396。而結構方程模型結果也同樣提示，資源配置正向影響能力建設，而能力建設又正向影響職能落實，通徑系數(shù)分別為1.03和0.74，提示資源配置越好，能力建設就越好，職能落實也就越高。提示要加強衛(wèi)生監(jiān)督體系的建設，必須確保衛(wèi)生監(jiān)督的保障到位。
　　 2、在現(xiàn)有配置水平下，人力數(shù)量和素質(zhì)對資源配置水平的影響較大。研究發(fā)現(xiàn)，當衛(wèi)生監(jiān)督體系建設的經(jīng)費投入達到一定規(guī)模時，衛(wèi)生監(jiān)督人員的人員綜合素質(zhì)高

40、低成為了影響衛(wèi)生監(jiān)督效果的關鍵因素。我國東部地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督機構基礎建設大致完成，經(jīng)費投入也達到一定程度，在這種背景下，衛(wèi)生監(jiān)督人員的數(shù)量及人均財政撥款對衛(wèi)生監(jiān)督工作效果的彈性系數(shù)分別為0.205和0.101，而衛(wèi)生監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)對衛(wèi)生監(jiān)督工作效果的彈性系數(shù)則達到0.825。這表明，在保障衛(wèi)生監(jiān)督的正常工作經(jīng)費和基礎設施建設的條件下，衛(wèi)生監(jiān)督人員具有較高的綜合素質(zhì)，能實現(xiàn)更大的衛(wèi)生監(jiān)督的效果。同樣，結構方程模型也提示，人員數(shù)量、素質(zhì)和設

41、備配置率對資源配置的效應大于經(jīng)費的配置。因此，提示在加強衛(wèi)生監(jiān)督體系建設的時候，加強經(jīng)費的保障是一方面，但人員數(shù)量的配備、素質(zhì)的提升以及儀器設備的配置亦不容忽視。
　　 (八)衛(wèi)生監(jiān)督體系配置標準研究
　　 通過測算，課題組明確了省、市、縣各級衛(wèi)生監(jiān)督機構人力配置基準值，分別為122、77、45人。考慮到全國共有32個省級、347個市級、2961個縣級衛(wèi)生監(jiān)督機構，因而得出全國衛(wèi)生監(jiān)督機構需要配置總?cè)肆?64249人，

42、即需要在現(xiàn)有人力基礎上增加54.45％的人員。
　　 測算結果同樣提示，全國期望的經(jīng)常性費用為90.82億元，需追加56.61億元，追加比例為165.48％；儀器設備需一次性投入經(jīng)費57.05億元；按照現(xiàn)有人力測算，全國衛(wèi)生監(jiān)督機構目前的房屋建筑面積經(jīng)費缺口為28.08億元、按照理想人力則需追加43.23億元。
　　 主要探索和創(chuàng)新：
　　 (一)結果創(chuàng)新
　　 1、課題組綜合運用文獻評閱、專家咨詢、多重

43、論證等方法，針對衛(wèi)生監(jiān)督體系職能界定不清的首要問題，首次明確界定了我國衛(wèi)生監(jiān)督體系的31個類別、166項內(nèi)容和457個項目的公共職能，形成了《衛(wèi)生監(jiān)督機構職能和主要任務》等，并經(jīng)209家衛(wèi)生監(jiān)督機構的實踐專家論證，得到了高度認可。公共職能的明確界定為加強我國衛(wèi)生監(jiān)督體系建設提供了前提條件。
　　 2、課題組在系統(tǒng)論和“結構-過程-結果”思想的指引下，構建了衛(wèi)生監(jiān)督體系的系統(tǒng)評價框架；在此基礎上，運用衛(wèi)生系統(tǒng)宏觀模型，將指標框架條

44、理化和層次化，并用一系列概念或指標來表達其內(nèi)涵。按照上述思路和方法經(jīng)過3輪25人次的咨詢與論證，最終形成由100個定量指標組成的指標體系。該指標體系為系統(tǒng)評價衛(wèi)生監(jiān)督體系提供了理論基礎。
　　 (二)方法和應用創(chuàng)新
　　 1、課題組運用規(guī)范差距分析方法，從保障衛(wèi)生監(jiān)督公共職能切實落實的角度出發(fā)，研制了我國衛(wèi)生監(jiān)督體系的人力和經(jīng)費配置標準的測算方法；并運用該方法測算了在切實落實公共職能的前提下，我國衛(wèi)生監(jiān)督體系應該配置的人