轉(zhuǎn)型期我國(guó)城市土地供應(yīng)管控研究——以南京市為例.pdf

1、轉(zhuǎn)型期是指我國(guó)正在進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，這一時(shí)期的具體表現(xiàn)為:經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)布局由零散型向集中規(guī)模型轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期的關(guān)鍵是要對(duì)現(xiàn)有的法律、制度、政策等進(jìn)行磨合與調(diào)整，以便平穩(wěn)過(guò)渡到轉(zhuǎn)型后期，如果轉(zhuǎn)型不到位，可能會(huì)帶來(lái)一系列的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境問(wèn)題。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，長(zhǎng)期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地需求增長(zhǎng)與土地資源稀

2、缺之間的矛盾一直在困繞著政府管理者，如何解決土地資源不足的難題迫在眉睫。城市土地供應(yīng)作為政府控制土地出口的最后一道閘門(mén)，它在土地資源合理配置、參與宏觀調(diào)控和提高土地利用效率等方面都起著重要作用，如何對(duì)土地供應(yīng)實(shí)現(xiàn)有效管控，提高土地供應(yīng)效率是解決當(dāng)前土地資源制約問(wèn)題的關(guān)鍵出路之一。因此，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨重大轉(zhuǎn)型時(shí)期，研究城市土地供應(yīng)管控問(wèn)題具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。
　　理論上，作為城市土地的管理者，各級(jí)政府和國(guó)土管理部門(mén)對(duì)城

3、市土地供應(yīng)實(shí)行壟斷供應(yīng)，通過(guò)運(yùn)用各種手段對(duì)土地資源的供給和需求在總量上和結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，實(shí)現(xiàn)土地的合理開(kāi)發(fā)和利用、節(jié)約用地和制止土地浪費(fèi)、保護(hù)環(huán)境和生態(tài)平衡達(dá)到統(tǒng)一，從而保證土地資源對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到重要貢獻(xiàn)。但實(shí)際上，由于現(xiàn)行的考核機(jī)制和管理體制不完善，地方政府與中央政府之間對(duì)于土地問(wèn)題進(jìn)行著博弈，即各級(jí)地方政府從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)角度來(lái)利用土地和管理土地，重點(diǎn)是保障發(fā)展，而中央政府是從全國(guó)糧食安全角度來(lái)管理土地，重點(diǎn)是保護(hù)耕地，而且

4、由于目前我國(guó)的土地供應(yīng)管控不到位，導(dǎo)致很多城市在土地的供應(yīng)及利用上存在較多的問(wèn)題，表現(xiàn)在土地的利用上粗放無(wú)序、浪費(fèi)驚人，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以犧牲土地為代價(jià)等不合理現(xiàn)象。在城市土地需求暫時(shí)無(wú)法予以遏制的情況下，如何加強(qiáng)城市土地供應(yīng)管理，充分發(fā)揮土地利用效益是各級(jí)政府和國(guó)土管理部門(mén)所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
　　2004年以來(lái)，國(guó)家開(kāi)始把土地作為一種調(diào)控手段對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏觀調(diào)控，國(guó)務(wù)院及國(guó)土資源部先后出臺(tái)若干文件規(guī)定，就土地參與宏觀調(diào)控進(jìn)行明確規(guī)定，

5、但是，從實(shí)際調(diào)控效果來(lái)看，調(diào)控的目標(biāo)并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，實(shí)施效果卻并不盡人意，究其原因，主要有兩個(gè)方面:一是土地供應(yīng)的內(nèi)在決策機(jī)制不科學(xué)，存在盲目供地、超量供地問(wèn)題;二是土地供應(yīng)的外在運(yùn)作模式不合理，存在違規(guī)供地、低效供地問(wèn)題。有的城市2010年的建設(shè)用地指標(biāo)在2001年已基本用完，土地超量供給的現(xiàn)象在全國(guó)各地普遍存在，尤其是東部地區(qū)，不少地方政府熱衷于出讓土地時(shí)的“低進(jìn)高出”。
　　本研究在文獻(xiàn)評(píng)述和基礎(chǔ)理論分析的基礎(chǔ)上，以如何對(duì)城

6、市土地供應(yīng)進(jìn)行管控為切入點(diǎn)，圍繞城市土地供應(yīng)管控本身及其實(shí)現(xiàn)管控目標(biāo)的兩條路徑:土地供應(yīng)機(jī)制和土地供應(yīng)模式等內(nèi)容進(jìn)行深入研究，建立基于管控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的“模式優(yōu)化+機(jī)制創(chuàng)新”的分析框架，重點(diǎn)是對(duì)城市土地供應(yīng)的外在模式如何優(yōu)化、內(nèi)在機(jī)制如何完善以及如何更好地實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)管控目標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)分析，進(jìn)而對(duì)我國(guó)當(dāng)前城市土地供應(yīng)中存在的問(wèn)題和原因進(jìn)行研究，提出具體對(duì)策和措施。主要演繹兩個(gè)邏輯關(guān)系，實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)。兩個(gè)邏輯關(guān)系分別是:一是通過(guò)不同模式來(lái)實(shí)現(xiàn)土

7、地供應(yīng)管控的目標(biāo)，模式主要是土地供應(yīng)的外在表現(xiàn)形式;二是通過(guò)各類機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地供應(yīng)的合理管控，機(jī)制主要是內(nèi)在正向或負(fù)向作用。
　　城市土地供應(yīng)管控主要是研究如何對(duì)城市土地供應(yīng)進(jìn)行管理和調(diào)控，管控的目的是通過(guò)對(duì)土地供應(yīng)機(jī)制和供應(yīng)模式的優(yōu)化和完善，從而實(shí)現(xiàn)提高土地供應(yīng)效率的最終目標(biāo)。這部分內(nèi)容是本論文的重點(diǎn)研究對(duì)象，一方面是因?yàn)楫?dāng)前土地作為宏觀調(diào)控的重要手段之一，涉及土地供應(yīng)這一重要環(huán)節(jié)如何發(fā)揮作用，積極配合土地管理其它環(huán)節(jié)來(lái)參與到

8、宏觀調(diào)控中，為土地參與宏觀調(diào)控起到積極作用是各級(jí)政府，特別是中央及省級(jí)政府所迫切希望解決的問(wèn)題;另一方面，從地方政府及國(guó)土資源管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，如何對(duì)土地供應(yīng)進(jìn)行管控已成為一項(xiàng)常規(guī)工作，這既是落實(shí)上級(jí)有關(guān)要求的需要，也是解決當(dāng)?shù)赝恋刭Y源制約問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)之選。在此，本文系統(tǒng)全面的闡述了土地供應(yīng)管控的相關(guān)內(nèi)容，具體包括管控目標(biāo)、管控原則、管控內(nèi)容、管控手段和管控實(shí)施等，重點(diǎn)是對(duì)管控手段和城市土地供應(yīng)中涉及的相關(guān)環(huán)節(jié)如何進(jìn)行管控進(jìn)行詳細(xì)論述，提出管

9、控的手段主要有經(jīng)濟(jì)、行政、法律、技術(shù)等四種手段，在土地供應(yīng)管控中這四種手段的應(yīng)用各有側(cè)重，但今后應(yīng)逐步以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主，行政和技術(shù)手段只能作為補(bǔ)充;對(duì)于土地供應(yīng)管控實(shí)施主要是從“對(duì)人”和“對(duì)事”兩方面進(jìn)行論述，“對(duì)人”是指明確土地供應(yīng)主體的職責(zé)，包括上級(jí)政府及國(guó)土管理部門(mén)如何對(duì)下級(jí)政府及國(guó)土管理部門(mén)進(jìn)行管控，以及政府及國(guó)土管理部門(mén)如何對(duì)土地供應(yīng)客體（供應(yīng)對(duì)象）進(jìn)行管控等，“對(duì)事”是指明確城市土地供應(yīng)規(guī)范，包括土地供應(yīng)各個(gè)環(huán)節(jié)和流程如

10、何建立規(guī)范化程序和標(biāo)準(zhǔn)，做到有章可循，有據(jù)可依。
　　城市土地供應(yīng)模式主要是研究城市土地以何種方式進(jìn)行供應(yīng)的問(wèn)題，供應(yīng)模式不是供應(yīng)方式，而是由土地來(lái)源、供應(yīng)客體、供應(yīng)方式、供應(yīng)價(jià)格、供應(yīng)途徑等各種不同要素組合而成的一種供地方法，供應(yīng)模式是城市土地供應(yīng)機(jī)制的綜合反映，它是一個(gè)整體的概念。從各種因素組合的主導(dǎo)力量來(lái)分，可以分為政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)主導(dǎo)型、混合型三種不同模式，對(duì)不同用途的城市土地來(lái)說(shuō)，其供應(yīng)模式也不盡相同，但從轉(zhuǎn)型時(shí)期的特點(diǎn)

11、及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)看，還是以政府為主、市場(chǎng)為輔的混合型更適合我國(guó)國(guó)情，即土地供應(yīng)以政府作為主體，負(fù)責(zé)土地征收（用）、前期開(kāi)發(fā)、確定價(jià)格（底價(jià)）、供應(yīng)土地、后期監(jiān)管等各項(xiàng)工作，涉及需要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)，如市場(chǎng)定價(jià)、市場(chǎng)定使用者等再交由市場(chǎng)來(lái)主導(dǎo)，這樣更有利于政府集中壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，提高土地供應(yīng)效率。
　　城市土地供應(yīng)機(jī)制主要是研究影響城市土地供應(yīng)的相關(guān)因素對(duì)土地供應(yīng)的作用機(jī)理、作用過(guò)程和作用結(jié)果，土地供應(yīng)機(jī)制是決定城市土地供應(yīng)

12、效率高低的內(nèi)在原因，并通過(guò)土地供應(yīng)模式來(lái)體現(xiàn)。從城市土地供應(yīng)全過(guò)程來(lái)說(shuō)，按照影響城市土地供應(yīng)效率的角度不同，城市土地供應(yīng)機(jī)制可由動(dòng)力機(jī)制、約束機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、準(zhǔn)入機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等五個(gè)部分組成，其中動(dòng)力機(jī)制是影響和決定政府供應(yīng)土地的決策過(guò)程，約束機(jī)制是對(duì)政府決策行為的檢驗(yàn)和校正，價(jià)格機(jī)制是對(duì)地價(jià)高低的調(diào)節(jié)并最終形成土地成交價(jià)格，準(zhǔn)入機(jī)制是對(duì)進(jìn)入土地供應(yīng)流程的相關(guān)要素設(shè)置門(mén)檻，以確保符合土地供應(yīng)條件，監(jiān)管機(jī)制是對(duì)土地供應(yīng)主客體及整個(gè)土地供應(yīng)

13、流程進(jìn)行監(jiān)督和管理，防止出現(xiàn)各類問(wèn)題。
　　以上兩個(gè)部分分別闡述了城市土地供應(yīng)的外在和內(nèi)在兩條路徑，對(duì)城市土地供應(yīng)模式和城市土地供應(yīng)機(jī)制進(jìn)行了詳盡的分析，并對(duì)實(shí)現(xiàn)合理有效的土地供應(yīng)管控目標(biāo)下的模式如何進(jìn)行優(yōu)化和機(jī)制如何進(jìn)行創(chuàng)新進(jìn)行了分別論述。最后，以南京市為例，在對(duì)南京市近年來(lái)土地供應(yīng)的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、時(shí)序、空間、政策等變化情況分析的基礎(chǔ)上，著重對(duì)南京市土地供應(yīng)管控進(jìn)行評(píng)價(jià)和分析，尤其是對(duì)管控的兩條路徑土地供應(yīng)模式和土地供應(yīng)機(jī)制進(jìn)行了