土地利用總體規(guī)劃中的不確定性研究——以重慶市江津區(qū)為例.pdf

1、土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)鮮明特征是其具有導(dǎo)向性。我國至今雖已開展了三輪國土全覆蓋的土地利用總體規(guī)劃的編制，然而在規(guī)劃評價(jià)實(shí)施時(shí)普遍存在一個(gè)問題即規(guī)劃遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)，土地利用規(guī)劃在指導(dǎo)土地利用實(shí)踐時(shí)存在著明顯的不足。這與規(guī)劃的編制、實(shí)施過程中不確定性因素的存在密切相關(guān)。本文根據(jù)重慶市江津區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編方案的調(diào)整，選取建設(shè)用地及其中的城鎮(zhèn)工礦用地和農(nóng)用地及其中的耕地為研究對象，應(yīng)用離散分析，單一動(dòng)態(tài)度以及土地利用變化強(qiáng)度指數(shù)等方法和模型將規(guī)

2、劃調(diào)整與土地利用現(xiàn)狀變化進(jìn)行對比。結(jié)果發(fā)現(xiàn)在重慶市江津區(qū)土地利用總體規(guī)劃方案修編過程中，規(guī)劃的調(diào)整與土地利用結(jié)構(gòu)變化呈正相關(guān)，從一定程度上能夠證明土地利用的不確定性是導(dǎo)致土地利用規(guī)劃修編方案頻繁調(diào)整的內(nèi)在因素。因而，導(dǎo)致土地利用變化的不確定性因素也是影響規(guī)劃頻繁調(diào)整的因素，同時(shí)，影響土地利用規(guī)劃頻繁調(diào)整的因素還包括規(guī)劃自身的不確定性。
　　本文從規(guī)劃主體行為不確定性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性、技術(shù)規(guī)范不確定性及自然因素的不確定性四個(gè)方

3、面，運(yùn)用對比分析法、歸納綜合法、文獻(xiàn)綜述法等依次對各不確定性因素在土地利用總體規(guī)劃中的影響進(jìn)行探討，全面涉及不確定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)因素等方面。并據(jù)此探索減小或消除這些不確定性因素對規(guī)劃的影響的方法，以期為今后的土地利用規(guī)劃實(shí)踐提供理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。行為不確定性是土地利用總體規(guī)劃中的主體不確定性部分，包括政府行為不確定性、規(guī)劃師行為不確定性及公眾參與的不確定性三個(gè)方面。中國的土地利用總體規(guī)劃在本質(zhì)上體現(xiàn)的是政府的意志，規(guī)劃的不斷調(diào)整在

4、很大程度上是由于政府行為的不確定性造成的。政府因其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中所處的特殊地位，一方面以其經(jīng)濟(jì)人的身份與開發(fā)商等沆瀣一氣，在耕地保護(hù)與建設(shè)用地指標(biāo)等方面與中央政府博弈，積極推動(dòng)自身利益最大化;另一方面，通過政策手段、區(qū)域發(fā)展策略及規(guī)劃方案調(diào)整等影響規(guī)劃。規(guī)劃師是土地利用規(guī)劃的另一個(gè)重要行為主體，在規(guī)劃中扮演著多種角色，規(guī)劃師往往傾向于按照政府或其他雇主的意愿編制規(guī)劃，忽視個(gè)人利益與社會(huì)公共利益從而做出不合理的決策，同時(shí)規(guī)劃師本身的能力

5、、專業(yè)水平、規(guī)劃人員自身的偏好、工作態(tài)度等也是影響規(guī)劃的不確定性因素。公眾是社會(huì)公共利益的直接受益者，公眾參與是規(guī)劃編制和修改的重要環(huán)節(jié)，而我國的土地利用規(guī)劃目前仍存在公眾參與規(guī)劃流于形式、信息不對稱、公眾參與積極性低等問題，公眾對規(guī)劃參與的廣度和深度較弱，不利于對與自身休戚相關(guān)的社會(huì)公共利益的維護(hù)，隨著公眾參與的增強(qiáng)，其對規(guī)劃的影響也將日益凸顯。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性是土地利用總體規(guī)劃中的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)不確定性部分，包含了社會(huì)因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)

6、展因素的不確定對土地利用總體規(guī)劃的影響。社會(huì)因素是指區(qū)域人口、城鎮(zhèn)化及城市發(fā)展戰(zhàn)略等未來的不確定性對土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響，區(qū)域人口是確定居住用地面積、耕地保有量等用地指標(biāo)的重要參考因素，城鎮(zhèn)化水平及城市發(fā)展戰(zhàn)略對城鎮(zhèn)用地規(guī)模及城市用地結(jié)構(gòu)具有顯著影響，這些社會(huì)因素的不確定在帶來土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向不確定的同時(shí)，對規(guī)劃指標(biāo)產(chǎn)生影響，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃方案的調(diào)整。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性是指未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資布局等經(jīng)濟(jì)政策不確定性對土地利用

7、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響。同時(shí)也與國內(nèi)國際的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境有關(guān)，與政府對區(qū)域的功能定位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展期望密切相關(guān)。技術(shù)規(guī)范的不確定性主要包括技術(shù)進(jìn)步，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的變更及土地利用規(guī)劃指導(dǎo)思想、基礎(chǔ)理論以及技術(shù)規(guī)程的改善三個(gè)方面。信息技術(shù)豐富了規(guī)劃的技術(shù)手段，特別是3S技術(shù)、海量數(shù)據(jù)存儲技術(shù)及虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)等的廣泛應(yīng)用，借助計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星等在平面和空間構(gòu)建數(shù)據(jù)平臺，在土地利用規(guī)劃信息的收集、分析及查詢等過程中發(fā)揮巨大優(yōu)勢。第二次土地調(diào)查由于采取新的土地分類方

8、法及技術(shù)，獲得的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)精度比以往的變更數(shù)據(jù)更高，但第二次全國土地調(diào)查由于缺少必要的實(shí)地考察，也產(chǎn)生了一些錯(cuò)誤，由于國土資源部要求新一輪規(guī)劃修編要以2009年二調(diào)數(shù)據(jù)為基期數(shù)據(jù)，這對規(guī)劃也產(chǎn)生了一定影響。土地利用規(guī)劃的指導(dǎo)思想和基礎(chǔ)理論還在實(shí)踐中不斷完善進(jìn)步，對今后的規(guī)劃實(shí)踐也存在潛在的影響。自然因素的不確定性是土地利用總體規(guī)劃中生態(tài)不確定性的主要方面，主要包括氣候、地理變化和自然災(zāi)害的不確定性。氣候變化所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)氣候資源條件的變化能

9、夠引起土地利用方式和狀況的轉(zhuǎn)變，尤其是氣溫及降水量的變化，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響十分深遠(yuǎn)。而目前我國長達(dá)二十年的規(guī)劃期限無法對氣候變化所造成的深遠(yuǎn)影響進(jìn)行有效評估，從而導(dǎo)致規(guī)劃在未來實(shí)施過程中的不確定性增加。而地理?xiàng)l件的變化，自然災(zāi)害的發(fā)生在導(dǎo)致土地利用現(xiàn)狀改變的同時(shí)改變了規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)程，在新一輪規(guī)劃修編中將成為修改調(diào)整的重點(diǎn)。
　　本文在分析重慶市江津區(qū)土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整與土地利用結(jié)構(gòu)變化的關(guān)系的基礎(chǔ)上，得出行為不確定性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)

10、發(fā)展不確定性、技術(shù)規(guī)范不確定性及自然因素不確定性是影響江津區(qū)土地利用總體規(guī)劃方案頻繁修改調(diào)整的不確定性因素，并從土地利用總體規(guī)劃的理論完善、方案優(yōu)化和法律地位增強(qiáng)等三個(gè)方面提出減小或抵消不確定性因素的意見和建議，以切實(shí)維護(hù)土地利用總體規(guī)劃的穩(wěn)定性和權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃對土地資源的合理配置和土地利用布局的優(yōu)化。然而對于不確定性因素的分類，一來沒有統(tǒng)一的分類方法，二來各因素相互影響，并非獨(dú)立對土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整造成影響，對各因素