擔(dān)保行政-公用事業(yè)公法沼理模式探析.pdf

1、公用事業(yè)的公法治理所要研究的對(duì)象是政府公權(quán)力部門(規(guī)制機(jī)構(gòu))、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)商(直接給付者)與消費(fèi)者之間的三角關(guān)系,它是一種公權(quán)與私權(quán)在不同層面、不同場(chǎng)域中的多元合作和制約關(guān)系。與傳統(tǒng)公法強(qiáng)調(diào)的公私二元對(duì)立關(guān)系相比,二者所面臨的公權(quán)力治理危機(jī)的程度、所依賴的國(guó)家模型、所運(yùn)用的治理模式均有重大的區(qū)分。傳統(tǒng)公私二元對(duì)立關(guān)系以“控權(quán)論”為理論基礎(chǔ),依賴“自由法治國(guó)家”模型,運(yùn)用干預(yù)行政的模式對(duì)公權(quán)力與私權(quán)利之間的關(guān)系進(jìn)行治理,它關(guān)注的是:公權(quán)力要消

2、極運(yùn)行,不可過(guò)分干涉私權(quán)利的天然空間,并且隨時(shí)保持公私之間的對(duì)峙關(guān)系,嚴(yán)格區(qū)別公私之間的界限。然而隨著經(jīng)濟(jì)衰退、公民權(quán)覺(jué)醒、生存需求的大幅提升等現(xiàn)實(shí)的涌現(xiàn),尤其是社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等福利制度的不斷涌現(xiàn),使得公法學(xué)研究所依賴的國(guó)家模型開始轉(zhuǎn)型,從“自由法治國(guó)家”邁向“社會(huì)法治國(guó)家”。
　　 “社會(huì)法治國(guó)家”模型的肇始是出于國(guó)家對(duì)公民的“生存照顧”,即當(dāng)公民的生存權(quán)利面臨危險(xiǎn)之際,國(guó)家不再作為消極的看客,而是運(yùn)用公共財(cái)政努力提供社會(huì)

3、保險(xiǎn)、社會(huì)救助等一系列的保障措施,對(duì)私權(quán)利的生存進(jìn)行及時(shí)、全面、完整的給付。然而,作為一種描述性概念,傳統(tǒng)理論將公用事業(yè),諸如鐵路、供電、供水、市政公交等不同行業(yè)都納入其范圍,卻模糊了給付行政應(yīng)有的界限。這忽視了以下幾個(gè)因素:第一,公用事業(yè)的治理機(jī)制中,需要市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作,這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了對(duì)公民進(jìn)行“生存照顧”的界限；第二,公用事業(yè)治理要解決的關(guān)系,遠(yuǎn)非簡(jiǎn)單通過(guò)公權(quán)力對(duì)私權(quán)利進(jìn)行及時(shí)、全面、完整的單方面的給付關(guān)系,而是變成了公權(quán)力與市場(chǎng)

4、給付主體的私權(quán)利、消費(fèi)者的私權(quán)利之間的復(fù)雜三角關(guān)系,同時(shí),傳統(tǒng)的公私二元對(duì)立關(guān)系也正朝著公私多元合作關(guān)系邁進(jìn)；第三,極權(quán)主義的專斷危險(xiǎn),也始終伴隨著給付行政的興起與泛化使用的過(guò)程中。
　　 在“社會(huì)法治國(guó)家”模型中,為處理更加復(fù)雜的多元公私合作關(guān)系,應(yīng)當(dāng)存在兩種不同的公法治理模式:其一是給付行政模式,基于“生存照顧”的國(guó)家義務(wù)建構(gòu)社會(huì)保障體系；其二是擔(dān)保行政模式,基于市場(chǎng)自由原則建構(gòu)審慎的規(guī)制體系,讓政府成為具備高度自然壟斷性質(zhì)

5、的公用事業(yè)的規(guī)制者與擔(dān)保者——規(guī)制者的角色強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)面向,以發(fā)生在政府公權(quán)力部門與市場(chǎng)主體之間的規(guī)制措施為核心；擔(dān)保者強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者面向,以政府公權(quán)力部門對(duì)普通消費(fèi)者承擔(dān)的擔(dān)保責(zé)任為核心。這兩種模式應(yīng)當(dāng)并行不悖,且適用于不同的領(lǐng)域。尤其在有著高度集權(quán)體制的我國(guó),在公用事業(yè)領(lǐng)域向來(lái)政企難以分離,如果不承認(rèn)這兩種模式劃分的合理性,那么一味的強(qiáng)調(diào)基于“生存照顧”的給付行政模式同樣適用于公用事業(yè)領(lǐng)域,勢(shì)必造成公權(quán)力的過(guò)分專制,形成公用事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化的

6、強(qiáng)大阻礙,最終導(dǎo)致公用事業(yè)領(lǐng)域盛行的公權(quán)力無(wú)德與腐敗問(wèn)題無(wú)法根治。
　　 擔(dān)保行政模式的提出并非空中樓閣,它是在充分追溯給付行政模式的理論來(lái)源之后,指出“生存照顧”的限定對(duì)于給付行政模式的運(yùn)行至關(guān)重要,而在超越了“生存照顧”的公用事業(yè)領(lǐng)域無(wú)限泛化給付行政模式的使用,無(wú)疑是對(duì)給付行政的一種誤讀。擔(dān)保行政模式的治理之路也絕非緣木求魚,特別在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的語(yǔ)境下,當(dāng)公用事業(yè)領(lǐng)域的行政壟斷愈加嚴(yán)重的時(shí)候,更加需要公權(quán)力的治理模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變。公

7、用事業(yè)的擔(dān)保行政模式至少具備以下幾點(diǎn)特征:第一,國(guó)家角色有了一定的變化,原則上不再親自生產(chǎn)與執(zhí)行公用事業(yè)給付,從大包大攬的直接給付者,轉(zhuǎn)而成為尊重市場(chǎng)的規(guī)制者與擔(dān)保者；第二,充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)公用事業(yè)治理的作用,積極尋求公私合作治理,減少私權(quán)利進(jìn)入公權(quán)力治理體系的壁壘,重視社會(huì)自我規(guī)制體系的建構(gòu)與培育；第三,強(qiáng)調(diào)公眾參與機(jī)制產(chǎn)生的利益代表,以彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政訴訟機(jī)制在公用事業(yè)基本服務(wù)權(quán)保障方面的不足；第四,以行政契約為關(guān)鍵手段來(lái)成為擔(dān)保者,尤其

8、是公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)契約將扮演非常重要的角色；第五,從直接給付者變成擔(dān)保者,并非意味著公用事業(yè)領(lǐng)域完全的“去任務(wù)化”或者“私有化”,而是強(qiáng)調(diào)減少私人資金進(jìn)入公用事業(yè)投資渠道的壁壘,以及公權(quán)力在公用事業(yè)領(lǐng)域的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離；第六,從直接給付者變成擔(dān)保者,并不意味著國(guó)家責(zé)任在公用事業(yè)領(lǐng)域的逃遁,恰恰相反,通過(guò)成熟的規(guī)制體系與公眾參與機(jī)制,在尊重市場(chǎng)機(jī)制的邏輯前提下,國(guó)家擔(dān)保責(zé)任會(huì)變得更加清晰,其中包括兩個(gè)層面:對(duì)于市場(chǎng)而言,負(fù)有擔(dān)保公