行政機關的認定標準及其變遷——以美國聯(lián)邦層面為中心的考察.pdf

1、隨著行政機關介入社會生活程度的加深，行政資源的消耗日益增多，大量公共任務的完成在行政能力捉襟見肘時不可避免地被轉交至私主體的工作日程之中。從權力授予到高校、公共企業(yè)甚至私人的實驗性實踐，到日漸通過合同外包、公私合作的常態(tài)化模式，公共物品和服務的提供越來越依賴外部的私人力量。接踵而至的問題是，私主體的行為影響到外部利害關系人的權利義務狀態(tài)時，是否能夠如行政機關那樣接受來自實體法、程序法上的約束，特別是私主體兼具盈利性和公益性雙重目標時，更

2、應該對公益的實現(xiàn)提供必要的關切。
　　在比較法的視野中，權力下放、功能外包等現(xiàn)象及其形成的模式在美國法上早有同類先例。通過對美國聯(lián)邦層面行政機關認定的內(nèi)容進行勾勒和爬梳，可以發(fā)現(xiàn)行政機關認定這一問題得以自足的規(guī)范基礎，并得以考察到規(guī)范落地的狀態(tài)及效果。在法的歷史演進中，行政機關的出現(xiàn)不是偶然的、無根的，而是沿著經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)制需求的洪流而生發(fā)出來的，并在多重因素的影響下實現(xiàn)了規(guī)模上的擴大和職權上的擴展。這一現(xiàn)象為行政機關的識別帶來了

3、很大的難題，特別是行為主體與權利主體很可能存在錯位的問題，這客觀上要求對作為權力行使主體的行政機關進行法律上的認定。
　　《行政程序法》所規(guī)定的定義，以具體情況中的功能和活動來確定行政機關的存無，而未采用以機關名稱界定的方法。由此為基礎，聯(lián)邦最高法院在Soucie案中確立了“行政職能”的認定標準，其重點考察待判斷組織是否享有“實質(zhì)獨立的權力”。從另一個角度來看，如果待判斷的組織僅僅具備建議、協(xié)助等功能，其應當被排除出行政機關的范疇

4、，這即是“單一功能”的認定因素。1974年《信息自由法》中規(guī)定了新的行政機關定義，其擴寬了原有的行政機關范疇，并以權力因素、控制因素作為認定行政機關的方案。法院對該定義進行解釋的過程中，在Forsham案中確立了“監(jiān)管關系”的認定標準，其以待判斷的組織是否如行政機關的下屬部門一樣受到實質(zhì)控制為核心，在權力要素、組織要素等細化內(nèi)容上實現(xiàn)了標準的具象化，并表現(xiàn)出明顯的適用價值。
　　在外部視角中，存在著國家-社會二元關系的實然狀態(tài)、司

5、法審查對私主體承當公共任務時的管控、公共任務合作化承擔的空間與規(guī)則等多因素交織的現(xiàn)實圖景。出于行政國家的正當化要求和市場規(guī)則缺漏的彌補要求，行政機關仍然在公私關系中處于核心地位，不論是法院的態(tài)度還是現(xiàn)實的需求都將其奉為上策。原本適用于行政機關的控權原則及其內(nèi)容也無法在公私合作的現(xiàn)實下袖手旁觀，而是積極作為，在“主體論”向“權力論”的轉化過程中實現(xiàn)了對于權力外溢的鉗控。與此同時，在立法留白與現(xiàn)實管控的雙重作用下，公共任務合作化承擔的空間與