行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其變遷——以美國聯(lián)邦層面為中心的考察.pdf

1、隨著行政機(jī)關(guān)介入社會生活程度的加深，行政資源的消耗日益增多，大量公共任務(wù)的完成在行政能力捉襟見肘時不可避免地被轉(zhuǎn)交至私主體的工作日程之中。從權(quán)力授予到高校、公共企業(yè)甚至私人的實(shí)驗(yàn)性實(shí)踐，到日漸通過合同外包、公私合作的常態(tài)化模式，公共物品和服務(wù)的提供越來越依賴外部的私人力量。接踵而至的問題是，私主體的行為影響到外部利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)時，是否能夠如行政機(jī)關(guān)那樣接受來自實(shí)體法、程序法上的約束，特別是私主體兼具盈利性和公益性雙重目標(biāo)時，更

2、應(yīng)該對公益的實(shí)現(xiàn)提供必要的關(guān)切。
　　在比較法的視野中，權(quán)力下放、功能外包等現(xiàn)象及其形成的模式在美國法上早有同類先例。通過對美國聯(lián)邦層面行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的內(nèi)容進(jìn)行勾勒和爬梳，可以發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定這一問題得以自足的規(guī)范基礎(chǔ)，并得以考察到規(guī)范落地的狀態(tài)及效果。在法的歷史演進(jìn)中，行政機(jī)關(guān)的出現(xiàn)不是偶然的、無根的，而是沿著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)制需求的洪流而生發(fā)出來的，并在多重因素的影響下實(shí)現(xiàn)了規(guī)模上的擴(kuò)大和職權(quán)上的擴(kuò)展。這一現(xiàn)象為行政機(jī)關(guān)的識別帶來了

3、很大的難題，特別是行為主體與權(quán)利主體很可能存在錯位的問題，這客觀上要求對作為權(quán)力行使主體的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律上的認(rèn)定。
　　《行政程序法》所規(guī)定的定義，以具體情況中的功能和活動來確定行政機(jī)關(guān)的存無，而未采用以機(jī)關(guān)名稱界定的方法。由此為基礎(chǔ)，聯(lián)邦最高法院在Soucie案中確立了“行政職能”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其重點(diǎn)考察待判斷組織是否享有“實(shí)質(zhì)獨(dú)立的權(quán)力”。從另一個角度來看，如果待判斷的組織僅僅具備建議、協(xié)助等功能，其應(yīng)當(dāng)被排除出行政機(jī)關(guān)的范疇

4、，這即是“單一功能”的認(rèn)定因素。1974年《信息自由法》中規(guī)定了新的行政機(jī)關(guān)定義，其擴(kuò)寬了原有的行政機(jī)關(guān)范疇，并以權(quán)力因素、控制因素作為認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的方案。法院對該定義進(jìn)行解釋的過程中，在Forsham案中確立了“監(jiān)管關(guān)系”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其以待判斷的組織是否如行政機(jī)關(guān)的下屬部門一樣受到實(shí)質(zhì)控制為核心，在權(quán)力要素、組織要素等細(xì)化內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)的具象化，并表現(xiàn)出明顯的適用價值。
　　在外部視角中，存在著國家-社會二元關(guān)系的實(shí)然狀態(tài)、司

5、法審查對私主體承當(dāng)公共任務(wù)時的管控、公共任務(wù)合作化承擔(dān)的空間與規(guī)則等多因素交織的現(xiàn)實(shí)圖景。出于行政國家的正當(dāng)化要求和市場規(guī)則缺漏的彌補(bǔ)要求，行政機(jī)關(guān)仍然在公私關(guān)系中處于核心地位，不論是法院的態(tài)度還是現(xiàn)實(shí)的需求都將其奉為上策。原本適用于行政機(jī)關(guān)的控權(quán)原則及其內(nèi)容也無法在公私合作的現(xiàn)實(shí)下袖手旁觀，而是積極作為，在“主體論”向“權(quán)力論”的轉(zhuǎn)化過程中實(shí)現(xiàn)了對于權(quán)力外溢的鉗控。與此同時，在立法留白與現(xiàn)實(shí)管控的雙重作用下，公共任務(wù)合作化承擔(dān)的空間與