國(guó)有林地流轉(zhuǎn)制度研究.pdf

1、森林是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的重要資源，具有重要的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。森林不僅向我們提供木材產(chǎn)品、林業(yè)副產(chǎn)品及多種其他產(chǎn)品，體現(xiàn)出巨大的經(jīng)濟(jì)效益，其在維持全球生態(tài)平衡、調(diào)節(jié)氣候、保持水土、減少洪澇災(zāi)害等方面的生態(tài)功能更為重要。
　　 我國(guó)《關(guān)于加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定》中明確指出：“林業(yè)是一項(xiàng)重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)和林產(chǎn)品供給的重要任務(wù)……我國(guó)林業(yè)正處在一個(gè)重要的變革和轉(zhuǎn)折時(shí)期，林業(yè)正經(jīng)歷著由以木材生產(chǎn)

2、為主向以生態(tài)建設(shè)為主的歷史性轉(zhuǎn)變?！盵1]從而確立了林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的首要地位。2012年溫家寶總理在政府工作報(bào)告中提出：“十二五”期間，我國(guó)森林蓄積量增加6億立方米，森林覆蓋率達(dá)到21.66％[2]。《全國(guó)林地面積保護(hù)利用綱要(2010-2020年)》中明確提出：2020年我國(guó)林地面積保有量為3.12億hm2(46.8億畝)，占國(guó)土面積的32.5%，森林面積保有量達(dá)到2.23億hm2，森林覆蓋率達(dá)到23%以上，森林蓄積量增加到150億

3、m3以上。
　　 2008年開始，我國(guó)開始全面推行集體林權(quán)制度改革，將27.37億畝集體林地的經(jīng)營(yíng)、使用權(quán)和林木所有權(quán)，對(duì)農(nóng)戶實(shí)行為期70年的承包，這次“林改”也被稱之為我國(guó)繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)承包之后的“第三次農(nóng)村土地改革”[3]。但從林地面積和林業(yè)蓄積量上來看，國(guó)有森林資源在森林資源中占據(jù)主導(dǎo)地位。2010年，國(guó)有林地面積占全國(guó)森林面積的42.6%，國(guó)有森林資源的蓄積約占全國(guó)森林蓄積的70.6%[1]，從某種意義上來說，

4、實(shí)現(xiàn)國(guó)有森林資源的保值增值，促進(jìn)國(guó)有林地的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于我國(guó)森林資源的開發(fā)利用具有決定性的作用，同時(shí)對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和生態(tài)建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。從20世紀(jì)90年代開始，國(guó)家開始特別關(guān)注林業(yè)發(fā)展，對(duì)森林資源的重視程度和投資逐年增加。有數(shù)據(jù)顯示，1999-2008年十年間，中央累計(jì)投入1981億元用于退耕還林?！笆濉逼陂g，中央總投資將達(dá)到4300億元，累計(jì)將完成4.03億畝退耕還林任務(wù)，相當(dāng)再造一個(gè)東北內(nèi)蒙古國(guó)有林

5、區(qū)，將為我國(guó)提高森林覆蓋率3個(gè)百分點(diǎn)以上。
　　 2006年6月16日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，黑龍江省伊春市成為我國(guó)國(guó)有林區(qū)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的首個(gè)試點(diǎn)城市。伊春8萬公頃國(guó)有商品林由林業(yè)職工家庭承包經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木的所有權(quán)和處置權(quán)的流轉(zhuǎn)，承包期限為50年。林改后的6年間，造林和森林撫育管理工作成績(jī)明顯，沒有發(fā)生一起林地逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，而且實(shí)現(xiàn)了造林面積的不斷擴(kuò)大。
　　 但長(zhǎng)期以來，由于國(guó)有林地存在資源性、結(jié)構(gòu)性、社會(huì)性以

6、及體制性的矛盾，嚴(yán)重影響了國(guó)有林地的效益和可持續(xù)發(fā)展。其中，國(guó)有林地產(chǎn)權(quán)不明晰，國(guó)有林地流轉(zhuǎn)發(fā)展滯后等方面的問題已經(jīng)成為制約國(guó)有林地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性因素。
　　 論文通過對(duì)國(guó)有林地流轉(zhuǎn)制度的歷史沿革總結(jié)、評(píng)價(jià)，以及對(duì)國(guó)有林地流轉(zhuǎn)制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，從基本原理的層面論證了解決問題的方向和對(duì)策就是進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，加快國(guó)有林地的流轉(zhuǎn)。同時(shí)建立了國(guó)有林地流轉(zhuǎn)成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益三個(gè)層面對(duì)國(guó)有林地流轉(zhuǎn)前后的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)

7、，并選取國(guó)有林區(qū)改革的第一個(gè)試點(diǎn)城市--伊春作為指標(biāo)體系的實(shí)踐驗(yàn)證，進(jìn)一步證實(shí)了進(jìn)行國(guó)有林地流轉(zhuǎn)是解決問題正確的方向。明確了必須要進(jìn)行國(guó)有林地流轉(zhuǎn)的方向后，論文又對(duì)阻礙國(guó)有林地流轉(zhuǎn)的影響因素建立了指標(biāo)體系，通過對(duì)影響因素權(quán)重的確定，對(duì)排名靠前的影響因素進(jìn)行分析，從而對(duì)林地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)，通過借鑒伊春模式，對(duì)全國(guó)下一步國(guó)有林地流轉(zhuǎn)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和制度模式，即在不改變林地用途，不削弱林地現(xiàn)有生態(tài)功能，總體上保持國(guó)有主體地位不變和經(jīng)濟(jì)生

8、態(tài)效益提升的前提和基礎(chǔ)上，適度引入民營(yíng)機(jī)制和民間資本，進(jìn)行國(guó)有林地合法、有序、科學(xué)、健康流轉(zhuǎn)。在此制度方向的前提下，論文對(duì)策部分提出對(duì)國(guó)有林地進(jìn)行價(jià)值分類經(jīng)營(yíng)，依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和國(guó)家法律法規(guī)制度規(guī)范流轉(zhuǎn)并進(jìn)行有效監(jiān)督，通過轉(zhuǎn)變政府職能，完善配套措施，確立了以國(guó)有林地流轉(zhuǎn)為核心的國(guó)有林權(quán)制度改革模式，促進(jìn)林業(yè)建設(shè)投入的多元化、社會(huì)化，推動(dòng)森林資源、生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和林區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。擬通過林權(quán)改革推動(dòng)產(chǎn)權(quán)的明晰化，從而增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)持有人和經(jīng)營(yíng)者的

9、對(duì)于經(jīng)營(yíng)森林資源的自覺保護(hù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)森林資源的有效保護(hù)，提升了生態(tài)價(jià)值；第二，可以把國(guó)有林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的投資途徑和載體，打破國(guó)有國(guó)營(yíng)的單一機(jī)制，建立多元投入機(jī)制，把林業(yè)工人轉(zhuǎn)變成投資者，使廣大林業(yè)職工“家家有其山，戶戶有其林”，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有林地的生態(tài)價(jià)值；第三，擴(kuò)大了就業(yè)渠道，緩解社會(huì)就業(yè)和職工下崗再就業(yè)的壓力，同時(shí)大幅度增加林業(yè)職工收入，促進(jìn)了林區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展，體現(xiàn)了國(guó)有森林資源的社會(huì)價(jià)值。

10、r>　　 本文運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)等多種理論，結(jié)合當(dāng)前國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，重點(diǎn)研究了市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主、多元產(chǎn)權(quán)主體并存的國(guó)有林地流轉(zhuǎn)方式。在對(duì)伊春國(guó)有林地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行實(shí)踐分析的基礎(chǔ)上，通過建立層次指標(biāo)體系模型，在得出林地流轉(zhuǎn)前后效益明顯比較后，對(duì)國(guó)有林地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)，建立一個(gè)新型國(guó)有林地流轉(zhuǎn)體系，將林業(yè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值作為經(jīng)營(yíng)對(duì)象，確定價(jià)值經(jīng)營(yíng)主體，把握價(jià)值經(jīng)營(yíng)規(guī)律，以價(jià)