城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)村土地綜合整治研究【畢業(yè)論文】

1、<p><b>　　本科畢業(yè)設計</b></p><p>　　資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理</p><p>　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)村土地綜合整治研究</p><p>　　Research on rural land comprehensive improvement in the background of Urban-rural inte

2、gration</p><p>　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)村土地綜合整治研究 </p><p>　　摘要：農(nóng)村土地綜合整治是在黨的十七屆三中全會之后，國土資源部面對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新形勢提出的。農(nóng)村土地綜合整治是解決農(nóng)村問題的一個新舉措，目前還沒有在全國范圍內(nèi)普遍開展，只在一些地區(qū)進行了試點性的探索。開篇介紹了農(nóng)村土地綜合整治的提出過程，進而總結(jié)出了“成都模式”、“天津東麗模式”、“湖南模式”,并提

3、出了“基于項目目標”和“基于復墾區(qū)農(nóng)村居民安置”兩種農(nóng)村土地綜合整治模式體系。最后，針對目前項目開展的問題，提出了相應的解決措施。</p><p>　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地綜合整治；模式；土地整理；城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤；土地流轉(zhuǎn)</p><p>　　Research on rural land comprehensive improvement in the background of Urb

4、an-rural integration</p><p>　　Abstract : Rural land comprehensive improvement is proposed by Ministry of Land and Resources after The Third Plenary Session of the 17th Central Committee of the CPC. It i

5、s a new measure to settle the Chinese rural problems. It has not generally carried out in the country by now, but only tried in some areas. This article describes the process of its emergence and summarizes “Chengdu Mode

6、”、“Tianjin Dongli Mode”、“Hunan Mode”. This article also proposes two mode systems of rural land comprehensiv</p><p>　　Key words：Rural land comprehensive improvement; Mode; Land consolidation; The linking of

7、rural construction land decrease and urban construction land increase;Circulation of land</p><p><b>　　目　錄</b></p><p><b>　　1研究背景1</b></p><p>　　2農(nóng)村土地綜合整治概念的

8、提出1</p><p>　　2.1傳統(tǒng)的土地整理1</p><p>　　2.1.1傳統(tǒng)土地整理發(fā)展過程1</p><p>　　2.1.2傳統(tǒng)土地整理的概念2</p><p>　　2.2城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策3</p><p>　　2.3傳統(tǒng)的土地整理和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相合起來，誕生農(nóng)村土地綜合

9、整治3</p><p>　　3農(nóng)村土地綜合整治概念、意義及目標3</p><p>　　3.1農(nóng)村土地綜合整治概念3</p><p>　　3.2農(nóng)村土地綜合整治意義4</p><p>　　3.3農(nóng)村土地綜合整治目標4</p><p>　　3.3.1激活農(nóng)村土地資產(chǎn)，提高農(nóng)民生活選擇的自主性4<

10、/p><p>　　3.3.2促進城鄉(xiāng)公共服務的均等化，縮小城鄉(xiāng)差距4</p><p>　　3.3.3改善生態(tài)環(huán)境，促進可持續(xù)發(fā)展5</p><p>　　4全國典型地區(qū)農(nóng)村土地綜合整治模式總結(jié)5</p><p>　　4.1成都模式5</p><p>　　4.1.1成都農(nóng)村土地綜合整治概況5</p&g

11、t;<p>　　4.1.2明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)6</p><p>　　4.1.3搭建土地流轉(zhuǎn)市場平臺6</p><p>　　4.2天津東麗模式7</p><p>　　4.2.1天津市東麗區(qū)華明示范鎮(zhèn)——巧用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策7</p><p>　　4.3湖南模式9</p><p>　

12、　4.3.1婁底市中陽村——開展農(nóng)用地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)9</p><p>　　4.3.2湖南松西子——調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造生態(tài)、旅游村莊10</p><p>　　5農(nóng)村土地綜合整治模式體系11</p><p>　　5.1基于項目目標的農(nóng)村土地綜合整治模式體系11</p><p>　　5.1.1改善耕種條件，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型模式

13、11</p><p>　　5.1.2改善居住環(huán)境，完善村莊基礎設施型模式11</p><p>　　5.1.3改善生態(tài)環(huán)境，推進農(nóng)村休閑旅游發(fā)展型模式12</p><p>　　5.1.4激活農(nóng)村土地市場，發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟型模式12</p><p>　　5.1.5綜合模式12</p><p>　　5.2

14、基于復墾區(qū)農(nóng)村居民安置的農(nóng)村土地綜合整治模式12</p><p>　　5.2.1建立新型農(nóng)村社區(qū)模式12</p><p>　　5.2.2村莊強化升級模式13</p><p>　　5.2.3農(nóng)村居民城市化模式13</p><p>　　6農(nóng)村土地綜合整治現(xiàn)狀存在的問題13</p><p>　　6.1農(nóng)村

15、土地綜合整治規(guī)劃編制及相關(guān)規(guī)劃銜接有待加強13</p><p>　　6.2整個行業(yè)有待規(guī)范13</p><p>　　6.3項目資金投入受到制約，惠農(nóng)資源與資金整合難度大14</p><p>　　6.4項目效益發(fā)揮及成果維護有待完善14</p><p>　　6.5部分地區(qū)基層重視程度不夠，群眾意愿受尊重不足14</p&g

16、t;<p>　　7做好農(nóng)村土地綜合整治的要求與保障措施14</p><p>　　7.1做好農(nóng)村土地綜合整治的要求14</p><p>　　7.2做好農(nóng)村土地綜合整治的保障措施15</p><p>　　7.2.1科學編制規(guī)劃，做好示范性項目15</p><p>　　7.2.2完善行業(yè)管理15</p>

17、<p>　　7.2.3多途徑解決項目資金問題15</p><p>　　7.2.4推進改革，探索建立長效機制15</p><p>　　7.2.5切實維護農(nóng)民合法權(quán)益16</p><p>　　參 考 文 獻17</p><p>　　致 謝錯誤!未定義書簽。</p><p><b>

18、;　　研究背景</b></p><p>　　黨的十七屆三中全會上明確指出，目前我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局的重要時期。</p><p>　　土地是經(jīng)濟發(fā)展與社會進步的載體，是其在空間上的落實。土地利用既要滿足當代人的需求，又要有利于人類今后的長遠發(fā)展

19、[1]。因此土地資源的利用是否合理與我國最終能否實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。而我國當前土地資源的利用存在明顯問題，就農(nóng)村土地來說，耕地占用現(xiàn)象日趨嚴重，土地浪費現(xiàn)象普遍，土地利用方式粗放，其中農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象嚴重，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地鋪張浪費，且產(chǎn)業(yè)不具規(guī)模[2]。</p><p>　　早期，我國把土地整理、土地整治作為挖潛農(nóng)村土地、實現(xiàn)農(nóng)村土地資源可持續(xù)利用的主要手段。但是單存對土地的改造并不能完全改善農(nóng)村居民

20、的生活質(zhì)量，這就需要一個內(nèi)容更加豐富、全面，可以改善農(nóng)村面貌的新舉措出現(xiàn)。</p><p>　　十七屆三中全會之后，國土資源部面對新形勢，新挑戰(zhàn)，適時提出了農(nóng)村土地綜合整治。農(nóng)村土地綜合整治在吸收了其它農(nóng)村土地保護和改善手段的基礎上，完成了別的途徑無法完成的任務。土地綜合整治提高了耕地的生產(chǎn)能力，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，優(yōu)化了用地結(jié)構(gòu)，提高土地節(jié)約集約利用效率，改善了農(nóng)村面貌，提高了農(nóng)民生產(chǎn)生活水平，為促進新農(nóng)村建設

21、，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供了有力保證和支持。</p><p>　　農(nóng)村土地綜合整治概念的提出</p><p><b>　　傳統(tǒng)的土地整理</b></p><p>　　傳統(tǒng)土地整理發(fā)展過程</p><p>　　“土地整理”一詞在國外最早問世于德國，隨后法國、俄國、加拿大等國也沿用這個名詞[3]。土地整理作為城市土地開發(fā)的一種重

22、要手段，在第二次世界大戰(zhàn)后，被廣泛應用于德國、法國和日本等國的戰(zhàn)后城市重建工作。20世紀70年代以來，在快速城市化的壓力下，韓國、臺灣印度、印度尼西亞、泰國、土耳其和歐美等國家或地區(qū)，基于在住宅、公共服務設施、市政基礎設施和環(huán)境改善等領(lǐng)域所面臨的挑戰(zhàn)，將土地整理作為政府有限投資背景下土地供應與城市發(fā)展的一項重要措施[4]。德國是各國土地整理效仿的先進國家。日本將土地整理作為城市發(fā)展的必需工具，通過土地整理，把分散的不規(guī)則的農(nóng)用地塊重劃，

23、并在此基礎上修建新的道路和基礎設施，而且把整理后的土地細分為可供城市商業(yè)、住宅、工業(yè)等建設的城市宗地[5]。</p><p>　　我國臺灣地區(qū)的土地重劃，分為農(nóng)地重劃和市地重劃，是一種綜合性的土地整理，其農(nóng)地重劃是將一定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟效益不佳的農(nóng)地加以重新規(guī)劃整理，建立標準丘塊，使每一塊農(nóng)地都十分方整，并通過土地交換分合，使農(nóng)戶原本分散的耕地集中，便于農(nóng)業(yè)耕種及機械化操作。其市地重劃是在當?shù)卣笇?，避開土地征收的

24、弊端，要求土地所有人將地塊交出，由市地重劃機關(guān)按照一定的科學方法，對地塊進行統(tǒng)一整理、開發(fā)，并配以公共設施，然后按照一定比例（根據(jù)臺灣地區(qū)的規(guī)定不得少于原土地面積的55%）返還原土地所有人。整個過程中，重劃資金由原土地所有人按其所有地塊面積分攤墊付，而收益則由重劃后土地的增值收益進行補償，政府在這個過程中的收益主要表現(xiàn)為社會和公共收益[6,7]。</p><p>　　上個世紀90年代后期是我國國內(nèi)土地整理由起步到

25、較快發(fā)展的階段，土地整理取得了新的進展和顯著成效。1997年中共中央、國務院第11號文件，首次在國內(nèi)提出了土地整理的概念。1998年頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》中正式確立土地整理是一種以調(diào)整土地狀態(tài)、保護耕地為主要特征的國土整治措施。這些年來，我國逐步明確了土地整理的基本政策和目標任務，大力開展基本農(nóng)田整理，開展基本農(nóng)田示范區(qū)建設，以建設促保護；開展了資源調(diào)查，基本建立了土地開發(fā)整理規(guī)劃體系，組織編制土地開發(fā)整理重大工程實施方

26、案；確立了政府投資主渠道，社會投入機制開始形成；建立了以項目管理為主的工作機制和管理制度；初步建立了土地整理的專業(yè)機構(gòu)和隊伍[8]。</p><p><b>　　傳統(tǒng)土地整理的概念</b></p><p>　　1998年原國家土地局將土地整理定義為在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標和用途，采取行政、經(jīng)濟、法律和工程技術(shù)手段，對土地利用狀況進行綜合整治

27、、調(diào)整改造，以提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程[9]。該定義可以理解為廣義的土地整理，主要包括城市土地整理和農(nóng)地整理。在現(xiàn)階段，國土資源部的土地整理內(nèi)容將逐漸涵蓋傳統(tǒng)的農(nóng)地整理以及土地的復墾和開發(fā)，但重點仍是狹義的土地整理——即農(nóng)地整理，也即在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，采取行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)手段，對田、水、路、林、村等進行綜合整治，調(diào)整土地關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件，增加可利用土地面積，提高土地

28、利用率和產(chǎn)出率[10]。</p><p>　　總的來說傳統(tǒng)的土地整理項目，偏重農(nóng)地整理，其新增的耕地指標主要用于占補平衡。即單純的土地整理，只是改善了農(nóng)民的耕種條件，并沒有從根本上改變農(nóng)村的生產(chǎn)、生活方式，農(nóng)民還是守著那點土地?！?lt;/p><p>　　城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策</p><p>　　城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策是指城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤。

29、具體指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復墾，實現(xiàn)以原有宅基地置換商品房，且項目區(qū)建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低。建設用地布局更合理的小城鎮(zhèn)，創(chuàng)造新農(nóng)村建設新模式[2]。暨通過復墾減少的建設用地可以作為新增建設用地指標布局在小城鎮(zhèn)周圍，而這一新增建設用地可以通過招、拍、掛等方式出讓，出讓所獲得的資金用于復墾

30、、土地整理、農(nóng)居點建設等整個土地綜合整治項目的建設，復墾土地的產(chǎn)權(quán)仍屬于原集體所有，新增的建設用地產(chǎn)權(quán)則屬于國家所有。</p><p>　　城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，更多的是側(cè)重對農(nóng)村集體建設用地的整理復墾，其節(jié)約出來的用地指標可用于城市建設，其中的指標收益完全可用于新農(nóng)村建設，包括農(nóng)村基礎設施及農(nóng)房建設的補助，拆舊地區(qū)復墾出的耕地面積必須大于或等于建新地區(qū)占用的耕地面積，質(zhì)量不低于被占用耕地。這就極大地推進了農(nóng)

31、村村落面貌的改變，應該說是一個創(chuàng)造性的變化。</p><p>　　傳統(tǒng)的土地整理和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相合起來，誕生農(nóng)村土地綜合整治</p><p>　　傳統(tǒng)的土地整理項目，偏重農(nóng)地整理，其新增的耕地指標主要用于占補平衡，雖然改善了農(nóng)民的耕種條件，并沒有從根本上改變農(nóng)村的生產(chǎn)、生活方式。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目側(cè)重點是農(nóng)村建設用地的整理與復墾，就新農(nóng)村建設而言，也具有一定局限性。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)

32、籌的發(fā)展，國土資源部在農(nóng)村土地管理制度改革中，提出了農(nóng)村土地綜合整治的理念，將傳統(tǒng)的土地整理和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤組合起來，統(tǒng)籌實施，并且積極探索農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題，為新農(nóng)村建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展注入了新的動力，提供了傳統(tǒng)土地整理和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相互補充的完整平臺，發(fā)揮了1+1＞2的疊加效應。</p><p>　　農(nóng)村土地綜合整治概念、意義及目標</p><p>　　農(nóng)村土地綜合整治概

33、念</p><p>　　土地綜合整治是一個復雜的系統(tǒng)工程，它包括用地、開發(fā)、保護、治理、法規(guī)、規(guī)劃、管理等諸多要素。概括地說，土地綜合整治是通過土地要素的合理配置提高土地利用效率，通過土地、資本、技術(shù)結(jié)合，對人（農(nóng)民）、產(chǎn)業(yè)以及社會經(jīng)濟進行綜合的統(tǒng)籌安排，使農(nóng)民從被動城鎮(zhèn)化到主動城鎮(zhèn)化[2]。</p><p>　　農(nóng)村土地綜合整治具體是指：在過往土地整理的基礎上，利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政

34、策，結(jié)合新農(nóng)村毛坯房、危房改造，對農(nóng)村地區(qū)低效和不合理利用的田、水、路、林、村、房進行綜合整治，提高土地利用率和產(chǎn)出率的土地利用活動。包括對農(nóng)用地、建設用地和未利用地及其上的附著物進行綜合整治，探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟，促進土地節(jié)約集約利用。</p><p>　　農(nóng)村土地綜合整治意義</p><p>　　通過對農(nóng)用地、未利用地、集體建設用地進行整理開發(fā)復墾，

35、有利于增加有效耕地面積；通過推進基本農(nóng)田建設，建設田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排的高標準基本農(nóng)田，有利于推進標準農(nóng)田質(zhì)量和基本農(nóng)田整理力度的提升，提高基本農(nóng)田生產(chǎn)能力；通過對農(nóng)村住房改造建設和基礎設施、公共服務設施配套建設，有利于加快村鎮(zhèn)改造，建成“規(guī)劃科學、村容整潔、設施配套、服務齊全、生活舒適、鄰里和睦、管理民主”的農(nóng)村新社區(qū)；通過明晰土地產(chǎn)權(quán)，推進土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化經(jīng)營水平，引導

36、發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，有利于推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收；通過優(yōu)化村莊布局、節(jié)約集約用地，合理調(diào)整農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)，結(jié)合城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤，有利于優(yōu)化配置土地資源，促進土地要素在城鄉(xiāng)間的合理配置，保障城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模需求和拓展農(nóng)村土地綜合整治資金籌措途徑[11]。</p><p>　　農(nóng)村土地綜合整治目標</p><p>　　激活農(nóng)村土地資產(chǎn)，提高農(nóng)民生活選擇的自主性</p&g

37、t;<p>　　我國農(nóng)村集體擁有大量土地，據(jù)測算，我國農(nóng)村耕地和宅基地總價值達到38.59萬億，戶均約15萬元。我國農(nóng)民不是沒有資產(chǎn)，而是受當前土地政策限制，不能將這部分資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本。通過土地綜合整治，對原來分散、零亂的村落進行改造，挖掘出大量土地，實現(xiàn)土地資源的整合提升和集約利用；農(nóng)村減少的建設用地可以滿足城市發(fā)展對建設用地的需求，同時給土地綜合整治帶來項目資金；整理出的農(nóng)用地可以進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)項目招商，實現(xiàn)農(nóng)

38、地的規(guī)模經(jīng)營；還可以建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，激活農(nóng)村土地資產(chǎn)。從而農(nóng)村居民擁有的資本量大增，在生活上具有更多的自主性，提高收入水平和消費能力，擴大內(nèi)需，刺激社會經(jīng)濟增長。</p><p>　　促進城鄉(xiāng)公共服務的均等化，縮小城鄉(xiāng)差距</p><p>　　我國由于城鄉(xiāng)二元體制的長期存在，以及城鎮(zhèn)化水平不斷提高，導致城鄉(xiāng)差距變大，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民生活水平失衡[12]。通過農(nóng)村土地綜合整治，改變土

39、地的利用組合與利用形式，對農(nóng)村土地進行科學、合理、充分、高效的利用，引入更為先進的生產(chǎn)和生活方式，配備各種基礎設施和公共設施，使農(nóng)村居民在人居環(huán)境、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、社保等公共服務方面享受的待遇與城市居民均等化，從而縮小城鄉(xiāng)差距，全面提高生活水平。</p><p>　　改善生態(tài)環(huán)境，促進可持續(xù)發(fā)展</p><p>　　通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)村土地綜合整治，改變農(nóng)村臟、亂、差的生產(chǎn)、生活環(huán)境

40、，以土地綜合整治為平臺建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的生態(tài)保護體系、污染治理體系、生態(tài)補償機制，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)村土地資源的可持續(xù)發(fā)展。</p><p>　　全國典型地區(qū)農(nóng)村土地綜合整治模式總結(jié)</p><p>　　我國對農(nóng)村土地綜合整治高度重視，將其視為加速我國城鎮(zhèn)化發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的有效途徑，各個地區(qū)也在根據(jù)國家政策和自身情況，開展土地綜合整治項目。2010年上半年，農(nóng)村土地綜合整治工作由財政

41、部、國土資源部領(lǐng)導，首批確立了安徽、河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、江西、山東、湖北、廣西等10省區(qū)為整體推進農(nóng)村土地整治示范建設省，中央明確示范建設重點是實施農(nóng)村土地整治重大工程和示范項目。示范建設期為2010年至2012年，中央財政將安排資金260億元，用于這10個示范省區(qū)整體推進農(nóng)村土地整治的示范工作[13]。</p><p>　　各地區(qū)都根據(jù)自身情況開展農(nóng)村土地綜合整治的試點項目，這其中不乏一部分典型地

42、區(qū)較好地理解了土地綜合整治的含義，并同當?shù)氐膶嶋H情況相結(jié)合，取得了很好的效果，促進了城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。本文在對各地開展的農(nóng)村土地綜合整治項目資料分析的基礎上，總結(jié)出了比較具有代表性的三個模式，分別為“成都模式”、“天津東麗模式”、“湖南模式”，下文將對這三個模式進行介紹。</p><p><b>　　成都模式</b></p><p>　　成都的土地管理制度改革走在全國前

43、列，尤其在農(nóng)村土地綜合整治方面，表現(xiàn)尤為突出。該市的農(nóng)村土地綜合整治，既堅持了尊重農(nóng)民和維護農(nóng)民利益，又很好地發(fā)揮了農(nóng)村土地綜合整治對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的作用，體現(xiàn)了以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，同時農(nóng)村支持城市，為城市生存提供環(huán)境。成都在結(jié)合當?shù)氐恼?，在搭建土地流轉(zhuǎn)市場平臺方面進行了大膽、有益的探索，其經(jīng)驗和做法得到政府及相關(guān)專家的肯定。本文在分析相關(guān)資料的基礎上，總結(jié)出“成都模式”?！俺啥寄Ｊ健敝饕w現(xiàn)在明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，搭建土地流轉(zhuǎn)市場平臺兩個

44、方面。下文將從成都農(nóng)村土地綜合整治概況，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，搭建土地流轉(zhuǎn)市場三個方面進行介紹。</p><p>　　成都農(nóng)村土地綜合整治概況</p><p>　　成都農(nóng)村土地綜合整治的實施，已從單一追求耕地占補平衡逐步發(fā)展成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺，成為“保障發(fā)展、保護資源”的重要措施，成為加快災后農(nóng)房重建的重要保障，是繼2005年四川省政府在金堂縣啟動“金土地工程”以來的又一重大舉措。&l

45、t;/p><p>　　成都市在2009年提出，計劃用5～6年時間全部完成農(nóng)村土地綜合整治，平均每年整理耕地50萬畝，整理農(nóng)村居民點5萬畝～6萬畝，新增耕地面積4萬～5萬畝，節(jié)約農(nóng)村建設用地3萬～4萬畝，每年改善6萬～8萬戶農(nóng)民的居住條件。</p><p>　　成都的農(nóng)村土地綜合整治的特點是：（1）項目開展前先進行農(nóng)村土地整治規(guī)劃。（2）做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、確權(quán)頒證工作，維護農(nóng)民合法權(quán)益。（3

46、）堅持推動工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，同時體現(xiàn)新農(nóng)村建設“發(fā)展性、多樣性、相融性、共享性”的原則。（4）開展“1+N”的項目運作模式，以土地綜合整治專項資金為主體，聚合交通、水務、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的涉農(nóng)資金，充分發(fā)揮綜合效益。（5）結(jié)合農(nóng)村土坯房、危舊房改造，綜合開展田、水、路、林、村、房整治，整體推進，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民居住條件有效改善[14]。 </p><p

47、><b>　　明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)</b></p><p>　　農(nóng)村土地綜合整治，要打破原有土地界線，同時要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，實現(xiàn)土地的有序流轉(zhuǎn)，因此要做到權(quán)屬的清晰。成都市各地在土地綜合整治前，開展了產(chǎn)權(quán)制度改革，提前做好地籍調(diào)查、確權(quán)、登記工作，盡可能完成集體土地所有權(quán)、集體建設用地使用權(quán)（含宅基地）、房屋所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等的確權(quán)登記頒證。到2010年6月底，成都市農(nóng)村

48、集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作基本完成，共頒發(fā)《集體土地所有證》3.3萬本、《集體土地使用證》（含宅基地）151萬本，分別占應發(fā)證總數(shù)的94%和96%，有備案的流轉(zhuǎn)集體建設用地有24宗、727.83畝，流轉(zhuǎn)金額2.28億元[15]。為有序推進土地綜合整治奠定了基礎，也為將來建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場創(chuàng)造了條件。</p><p>　　搭建土地流轉(zhuǎn)市場平臺</p><p>　　農(nóng)民權(quán)

49、益問題需要靠深化改革，靠城市化、工業(yè)化，靠市場經(jīng)濟來解決。為了解決農(nóng)村土地綜合整治項目資金，引入社會資金投入農(nóng)村和小城鎮(zhèn)建設，成都結(jié)合當?shù)氐恼?，在搭建土地流轉(zhuǎn)市場平臺方面進行了大膽、有益的探索。</p><p>　　（1）搭建農(nóng)村土地綜合整治項目產(chǎn)生的發(fā)展用地指標融資市場平臺</p><p>　　成都市在全國率先探索農(nóng)村土地綜合整治項目產(chǎn)生的發(fā)展用地指標掛牌融資，引入市場機制，讓市場顯化

50、農(nóng)村土地的價值。</p><p>　　2010年8月12日，成都首例農(nóng)村土地綜合整治項目用地通過電子競拍成功掛牌融資，成都市興城投資有限公司最終以每畝15.2萬元、總價1.246億元拍下蒲江縣農(nóng)村土地綜合整治項目預計產(chǎn)生的819.85畝建設用地指標。公開競拍融得的資金將全部用于土地綜合整治項目使用，其中包括將項目區(qū)村域內(nèi)的分散和低效利用建設用地整理復墾為高質(zhì)量耕地，對項目區(qū)村域進行田、水、路、林、村綜合整治，以及

51、對整治項目區(qū)域農(nóng)民集中居住區(qū)進行基礎設施、公共配套設施建設和農(nóng)民的新建房屋的建房補助。整治區(qū)總面積達49109.1畝，復墾集體建設用地1183.6畝，涉及有意愿搬遷農(nóng)戶共990戶3338人[16]。</p><p>　　蒲江項目用地的成功掛牌融資，是將農(nóng)村土地綜合整治引入市場機制的積極探索，通過這樣的方式，為社會資本融入農(nóng)村土地綜合整治建立了市場平臺，將為推進新農(nóng)村建設、促使城市反哺農(nóng)村、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供新的契機

52、，也必將對推進農(nóng)村土地制度改革、早日建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場具有積極影響?！?lt;/p><p>　?。?）搭建集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)市場平臺</p><p>　　為了更好發(fā)揮無形之手，吸引社會資本投入農(nóng)村的發(fā)展建設，成都在體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)在做了很多有益的探索。</p><p>　　2009年，12月28日，成都大邑縣在成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所成功簽約流轉(zhuǎn)首宗面積為125

53、.85畝的集體建設用地使用權(quán)。這標志著該縣農(nóng)村集體建設用地市場化步入規(guī)范化管理軌道。該宗地位于大邑縣安仁鎮(zhèn)金光村第三、四農(nóng)業(yè)合作社。用地面積125.85畝，用途為旅游和服務業(yè)，起掛價24萬元/畝，出讓年限40年，最終由成都佳利投資有限公司以3020.4萬元總價款成功競得[17]。</p><p>　　成都搭建集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)市場平臺，規(guī)范集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為，維護集體建設用地所有權(quán)人和使用權(quán)人的合法權(quán)

54、益，推進了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會科學發(fā)展和土地資源優(yōu)化配置，有利于城市資本投資農(nóng)村建設，有利于發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟。 </p><p><b>　　天津東麗模式</b></p><p>　　隨著社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展，天津市城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，城鄉(xiāng)人居環(huán)境質(zhì)量不斷提高，城鎮(zhèn)化平穩(wěn)有序健康發(fā)展。雖然天津市在城鎮(zhèn)化過程中取得了驕人的成績，但也不可避免地存在著一些問題，如

55、耕地面積減少，小城鎮(zhèn)建設缺乏資金，小城鎮(zhèn)管理滯后，環(huán)境污染等問題。日益突出的問題愈來愈制約天津市的城鎮(zhèn)化發(fā)展，驅(qū)使天津市各級政府根據(jù)自身發(fā)展情況，開拓創(chuàng)新，尋找可以解決本地社會經(jīng)濟發(fā)展瓶頸的新思路。2005年，天津市成為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的試點。2006年，國務院下發(fā)了《關(guān)于推進濱海新區(qū)開發(fā)開放的意見》，給予了天津濱海新區(qū)“先試先行”政策。國家其它部門和當?shù)卣渤雠_了相關(guān)優(yōu)惠政策，加快了天津在土地綜合整治方面的探索。這種大環(huán)境下，天

56、津市東麗區(qū)華明示范鎮(zhèn)進行了農(nóng)村土地綜合整治[2]。</p><p>　　在對華明示范鎮(zhèn)的農(nóng)村土地綜合整治過程進行了分析總結(jié)之后，本文總結(jié)出“天津東麗模式”?！疤旖驏|麗模式”的特點在于有效利用城鄉(xiāng)結(jié)合部的優(yōu)勢，巧用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，既破解了土里的制約，又平衡了項目的資金，減少了政府和農(nóng)民的負擔，改善了農(nóng)民的生活條件，維護了農(nóng)民的利益。</p><p>　　天津市東麗區(qū)華明示范鎮(zhèn)——巧

57、用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策</p><p>　　天津市東麗區(qū)華明示范鎮(zhèn)地處市中心區(qū)和“天津濱海新區(qū)”之間，屬于城鄉(xiāng)結(jié)合部地域，總面積150.6平方公里。該鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，交通便捷，周邊環(huán)境良好,東連天津濱海新區(qū)，西靠天津市中心區(qū)，南臨天津濱海國際機場，北通東三省，加上完備的交通設施使這里成為連接各地區(qū)的重要樞紐。</p><p>　　該區(qū)的農(nóng)村土地綜合整治由其“宅基地換房”思路演變而來，同

58、時巧妙結(jié)合了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。該項目由區(qū)政府統(tǒng)一組織，首先編制了小城鎮(zhèn)建設總體規(guī)劃和土地整理復墾規(guī)劃及年度實施規(guī)劃，同時組建小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資機構(gòu)，作為投融資主體，按照市場化的原則，負責小城鎮(zhèn)建設。區(qū)政府向土地行政管理部門申請小城鎮(zhèn)建設用地周轉(zhuǎn)指標，用于小城鎮(zhèn)建設，該周轉(zhuǎn)指標以原村莊宅基地整理復耕后的土地予以抵還。擬遷入小城鎮(zhèn)的村民向村民委員會提出以其宅基地換取新建小城鎮(zhèn)住房的申請。村民委員會制定村民宅基地置換住房辦法提交村民代

59、表大會或村民大會通過。村民委員會與村民簽訂以宅基地換房的協(xié)議。村民委員會與小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資機構(gòu)簽訂本村村民以宅基地換房的總體協(xié)議。在農(nóng)民住房建成后，由小城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資機構(gòu)交付村民委員會，由村民委員會進行分配。農(nóng)民搬遷完成后，由村民委員會負責組織村民對宅基地（包括村莊建設用地）進行整理復耕。復墾的農(nóng)用地除用于抵還建設示范小城鎮(zhèn)借用的建設用地指標外，其余的建設用地指標，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，經(jīng)批準可以調(diào)劑使用[2]。整個項目操

60、作過程見圖3-1。</p><p>　　該項目通過運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，破解了土地的制約。先期占用的建設指標實現(xiàn)了小城鎮(zhèn)的建設，再通過宅基地的復耕，不僅歸還了先期占用的建設指標，還增加了耕地面積。同時，通過建設小城鎮(zhèn)，提高了村民居住的容積率，因此新增建設用地除安置農(nóng)村居民外還余留較多土地，這些土地可以通過招、拍、賣等方式出讓，實現(xiàn)土地的增值收益，獲得的資金可以彌補建設小城鎮(zhèn)所需的成本，也能為小城鎮(zhèn)后期的維護和

61、建設服務，并未給政府和農(nóng)民集體增加負擔。</p><p>　　項目區(qū)內(nèi)完善了公共配套、基礎設施建設，解決了農(nóng)村面貌差的問題，根本上改善了環(huán)境，村內(nèi)發(fā)展設施農(nóng)業(yè)，允許農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，實行大戶經(jīng)營，有力促進了農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)?；l(fā)展。同時為發(fā)展留足用地空間，促進了工業(yè)的集約化發(fā)展。提高公共服務，完善社會保障，提高農(nóng)民的生活水平，為未來的發(fā)展奠定了基礎。</p><p><b>　　湖南模

62、式</b></p><p>　　湖南具有發(fā)展農(nóng)業(yè)的有利條件和良好的環(huán)境, 無論是從氣候、生物、土壤、水等自然資源來說，還是從農(nóng)村勞動力等社會經(jīng)濟資源來說，都是一個名符其實的農(nóng)業(yè)大省。 湖南的主要農(nóng)產(chǎn)品在全國占有重要位置，糧食產(chǎn)量居全國第7位，稻谷產(chǎn)量居全國第1位，在只占全國3.2%的耕地上產(chǎn)出了占全國6%的糧食。因此保護耕地數(shù)量和質(zhì)量，提高耕地的生產(chǎn)能力，不僅對湖南省的糧食產(chǎn)量影響重大，而且對我國的糧

63、食安全具有重要意義。湖南省把農(nóng)村土地綜合整治作為貫徹落實十七屆三中全會精神，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快社會主義新農(nóng)村建設，提高農(nóng)民生活水平的一項重大戰(zhàn)略決策。</p><p>　　在對湖南省各地區(qū)進行的農(nóng)村土地綜合整治進行分析總結(jié)之后，本文總結(jié)出“湖南模式”?！昂夏Ｊ健钡奶攸c是把農(nóng)村土地綜合整治與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新農(nóng)村建設、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相結(jié)合，政府高度重視，各部門聯(lián)動，有效聚合各類涉農(nóng)

64、資金，由先前對農(nóng)村地區(qū)的“分散輸血”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂狭υ煅?[18]。下文將從婁底市中陽村的農(nóng)用地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和“松西子”調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造的生態(tài)、旅游村莊兩方面進行介紹。</p><p>　　婁底市中陽村——開展農(nóng)用地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)</p><p>　　中陽村總面積1790畝，有12個村民小組316戶1056人，有水庫移民160人，人均耕地0.82畝。近年來，中陽村以湘中輸變電建設

65、公司為依托，通過親帶親、鄰幫鄰，大力輸出技術(shù)型勞動服務發(fā)家致富。目前，全村勞動力570人，有420人在外從事輸變電工程安裝項目，年勞務工資達970多萬元，人均收入1.5萬元。由于大量勞動力輸出，使留村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力大為減少，上百畝優(yōu)質(zhì)耕地被拋荒[19]。</p><p>　　婁底市國土部門分析中陽村的村情，得出中陽村的耕地比較集中，便于整理，村領(lǐng)導班子能力強，群眾基礎好，群眾改造愿望強烈，又具備結(jié)合新農(nóng)村建

66、設、集體土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本條件的結(jié)論，決定實施農(nóng)村土地綜合整治項目，通過土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，既保護耕地，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，又結(jié)合新農(nóng)村建設，繁榮村級經(jīng)濟。</p><p>　　中陽村土地整理項目始于2008年，是婁底市的重點項目。項目建設總規(guī)模63.3公頃，新增耕地面積1.92公頃，新增耕地率3.03%，預算總投資237.53萬元。項目于2010年9月竣工。項目不僅對近1000畝田地進行了平整，

67、而且按現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求進行了“溝、渠、路、林”配套建設，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活與農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。</p><p>　　為了便于項目實施和未來農(nóng)用地土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，在動工前，相關(guān)部門牽頭對項目區(qū)所有田塊丈量登記，并由村民確認簽字，在項目完成后再重新劃分給農(nóng)民。耕地分配的總原則是：共同受益，便于耕作，耕地面積按比例共負盈虧，就近成塊分配。分配之后基本上沒有打亂原有土地界線，調(diào)整了個別飛地、插花地，項目區(qū)

68、所有耕地全部分配到農(nóng)戶。</p><p>　　項目完成后，在土地承包權(quán)不變的基礎上，農(nóng)戶把自己承包村集體的部分或全部土地以一定的條件流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營。原來每畝水田一年產(chǎn)出不到500元，現(xiàn)在每年光租金就有550元，還有國家補貼每畝119元。中陽村的白鷺山農(nóng)莊對中陽村460多畝田土實行統(tǒng)一承包，每年按550元谷物的標準繳納承租費用，一次交3年，谷物價格上漲則租金上漲，農(nóng)民有更多的時間和精力從事第三產(chǎn)業(yè)和外出務工，農(nóng)業(yè)

69、開發(fā)公司在集約化經(jīng)營過程也得到了利益，真正做到了雙贏[19]。</p><p>　　中陽村的農(nóng)用地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)堅持了不改變土地用途這個前提，發(fā)展農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，同時尊重農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民的土地以各種形式流轉(zhuǎn)；適應當?shù)匕l(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的需求，以保護農(nóng)民的土地權(quán)益為核心，保證農(nóng)民的土地承包權(quán)益和土地收益。</p><p>　　湖南松西子——調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造生態(tài)、旅游村莊</p>

70、;<p>　　“松西子”，誕生于2009年5月13日，當時湖南省株洲縣淥口鎮(zhèn)松崗、西塘、子規(guī)三個村被列為省級農(nóng)村土地綜合整治項目，因此統(tǒng)稱為“松西子”?！八晌髯印蔽挥谥曛蘅h東南部，離株洲市中心17.5公里，距縣城僅2.5公里，有村民5014人，土地總面積近11平方公里。</p><p>　　“松西子”社區(qū)項目建設規(guī)模792.6公頃，其中土地整理建設規(guī)模393.28公頃。過去，社區(qū)除縣魚苗場及縣一中外

71、，大都為村莊的居民點，零星散布著一些村鎮(zhèn)工業(yè)用地，各項基礎設施較為落后，通過項目建設，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，節(jié)約集約用地，整個社區(qū)新增耕地面積達68.81公頃。在“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”項目拆舊區(qū)，在尊重和保存現(xiàn)狀的自然生態(tài)格局的基礎上，根據(jù)社區(qū)現(xiàn)狀居民點分布的特點，設置了10個相對集中的居民點，通過對一些零散的居民點進行土地功能置換，新增耕地15.68公頃[20]。</p><p>　　由于地處長株潭“兩型”（資源

72、節(jié)約型和環(huán)境友好型）社會實驗區(qū)，按照《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》的整體布局，“松西子”成為湘江生態(tài)經(jīng)濟帶南端起點。因此，加強生態(tài)建設，縱深推進城郊休閑旅游業(yè)發(fā)展，成為這里建設“兩型社會”的重點。正因其特殊的地理位置和經(jīng)濟職能，該區(qū)域的土地綜合整治把調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設生態(tài)村、發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、治理農(nóng)業(yè)污染，土地資源的節(jié)約利用及農(nóng)村節(jié)能減排等有機結(jié)合；加大對了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村道路建設、環(huán)境美化建設的投資力度。</p><p&g

73、t;　　該區(qū)域土地綜合整治從容村貌入手，加強農(nóng)田水利、公共設施建設，在社區(qū)內(nèi)打造一批環(huán)境整潔、景觀生態(tài)、村風文明的旅游文化村落。調(diào)整村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)。將鄉(xiāng)村道路拓寬改造為7米寬，以環(huán)狀加網(wǎng)狀的布局，構(gòu)成了“一環(huán)、一橫、一縱”的村莊路網(wǎng)系統(tǒng)，由東自西貫通城市出入主要通道，自北向南連接兩個生態(tài)休閑景區(qū)。其中8公里環(huán)路串聯(lián)著淥江生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光帶、生態(tài)高效農(nóng)業(yè)觀光區(qū)、生態(tài)休閑旅游觀光帶。松西子將通過土地綜合整治，打造成

74、為生態(tài)文明，適合農(nóng)業(yè)旅游體驗的農(nóng)村村莊[20]。</p><p>　　農(nóng)村土地綜合整治模式體系</p><p>　　十七屆三中全會以來，我國各地區(qū)都把農(nóng)村土地綜合整治作為解決農(nóng)村問題、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要措施。在項目開展過程中，國土資源部選取了一些地區(qū)作為試點先行開展農(nóng)村土地綜合整治。由于各地區(qū)基本情況不同，農(nóng)村土地綜合整治的內(nèi)容和側(cè)重點都有所不同。其中一部分典型地區(qū)大膽探索，因地制宜，

75、找到了屬于自己的模式。為了下一步全國各地區(qū)更好地全面開展農(nóng)村土地綜合整治工作，有必要歸納一個模式體系，以供其它地區(qū)在開展相關(guān)工作時作為參考。本文在總結(jié)上文各地區(qū)模式經(jīng)驗的基礎上，分別提出了基于項目目標，基于復墾區(qū)農(nóng)村居民安置這兩種模式體系。</p><p>　　基于項目目標的農(nóng)村土地綜合整治模式體系</p><p>　　在項目的開展過程中，每個項目的基本情況都有所不同，因而所期望達到的目標

76、也不同?；陧椖磕繕说霓r(nóng)村土地綜合整治模式就是以所期望達到的目標之間的差異作為區(qū)分的條件，構(gòu)建該模式體系。</p><p>　　改善耕種條件，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型模式</p><p>　　該模式的基本內(nèi)容是農(nóng)村通過土地綜合整治，增加耕地面積，改善耕地質(zhì)量，配套農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施，提高農(nóng)田生產(chǎn)能力。通過適當調(diào)整農(nóng)田權(quán)屬，集中農(nóng)戶經(jīng)營的土地，改善農(nóng)田的出入條件，減少農(nóng)民的通勤時間，提高農(nóng)民勞動生產(chǎn)率。

77、并建立土地流轉(zhuǎn)市場，鼓勵農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。一些外出打工或者已經(jīng)不依靠耕種土地為生的農(nóng)戶可以通過土地市場將農(nóng)用地的使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的方式可以是出租、入股等多種方式。農(nóng)用地通過市場可以集中到農(nóng)業(yè)種植大戶或者公司手中，進行集約化、規(guī)?；?jīng)營，引進農(nóng)村生產(chǎn)機械，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。</p><p>　　該模式適用于氣候、生物、土壤、水等自然資源條件好，耕地較多，整理潛力大，農(nóng)民外出務工比例高，農(nóng)地拋荒情況嚴重，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)愿望強烈

78、的地區(qū)。</p><p>　　改善居住環(huán)境，完善村莊基礎設施型模式</p><p>　　該模式的基本內(nèi)容是村莊通過農(nóng)村土地綜合整治，整理農(nóng)村建設用地，挖掘村莊建設用地潛力，復耕分散、雜亂的宅基地，適當進行集中居住，適當提高集中居住區(qū)容積率，改造毛坯房和危房，提高農(nóng)村住房質(zhì)量。配套建設垃圾分類、回收，污水處理等基礎設施和衛(wèi)生、娛樂等公共服務設施，完善醫(yī)療、養(yǎng)老等保障體制，改變農(nóng)村“臟、亂、差

79、”的生活環(huán)境，改善農(nóng)民居住環(huán)境。</p><p>　　該模式適用于居住條件差，環(huán)境質(zhì)量低，宅基地分散且人均宅基地面積過大，土地利用率低，基礎設施空缺，農(nóng)民生活質(zhì)量不高，改善愿望強烈的地區(qū)。由于整個項目所設資金較大，該模式還需要當?shù)赝ㄟ^城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策或者相關(guān)政策具備一定的資金籌措能力。</p><p>　　改善生態(tài)環(huán)境，推進農(nóng)村休閑旅游發(fā)展型模式</p><p&

80、gt;　　該模式的基本內(nèi)容是農(nóng)村通過土地綜合整治，治理當?shù)剞r(nóng)業(yè)污染、工業(yè)污染，發(fā)展設施農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)。加強村莊的環(huán)境治理，改善生態(tài)條件，使得整個村莊做到村容整潔、生態(tài)優(yōu)美。推進村莊休閑旅游發(fā)展，打造觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，鼓勵農(nóng)家樂等經(jīng)營方式，建設旅游文化村落。</p><p>　　該模式適用于山水景色資源豐富，生態(tài)環(huán)境整治潛力大，離城市較近，交通可達性好，村民基本素質(zhì)較高，適合發(fā)展村莊旅游的地區(qū)[21]。</

81、p><p>　　激活農(nóng)村土地市場，發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟型模式</p><p>　　該模式的基本內(nèi)容是村莊通過土地綜合整治，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)，建立農(nóng)村土地市場。對項目區(qū)因城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤產(chǎn)生的建設用地指標采用招、拍、掛等方式出讓，所得資金平衡整個項目的開展。同時，進行集體建設用地的流轉(zhuǎn)，并在未來逐步探索開放宅基地流轉(zhuǎn)，通過集體土地流轉(zhuǎn)，積極引導發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，鼓勵集體經(jīng)濟和村民自主創(chuàng)業(yè)，吸引

82、社會資金進入農(nóng)村，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟比例。提高土地利用率，促進土地集約、節(jié)約利用。</p><p>　　該模式適用于城鄉(xiāng)結(jié)合部或者小城鎮(zhèn)周圍，社會資金比較充裕，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)愿望強烈，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎較好的地區(qū)。并且該地區(qū)在先前已經(jīng)做過土地流轉(zhuǎn)方面的一系列探索，積累了較為豐富的經(jīng)驗。</p><p><b>　　綜合模式</b><

83、/p><p>　　農(nóng)村土地綜合整治的目的本身就在于綜合性的解決農(nóng)村問題。因此，在土地綜合整治項目實施過程中，采用某一單一的模式開展較少，大多數(shù)項目都采用了綜合模式。即通過分析村莊本身的基本情況，因地制宜，確定項目的目標，整合多種模式進行農(nóng)村土地綜合整治。</p><p>　　基于復墾區(qū)農(nóng)村居民安置的農(nóng)村土地綜合整治模式</p><p>　　在項目開展過程中，對復墾區(qū)農(nóng)村

84、居民的安置出現(xiàn)了多種不同的方式?；诨趶蛪▍^(qū)農(nóng)村居民安置的農(nóng)村土地綜合整治模式就是以對復墾區(qū)農(nóng)村居民的安置方式的差異作為區(qū)分的條件，構(gòu)建該模式體系。</p><p>　　建立新型農(nóng)村社區(qū)模式</p><p>　　該模式的基本內(nèi)容是在農(nóng)村土地綜合整治項目區(qū)內(nèi)且區(qū)位條件優(yōu)越，擁有一定影響力的行政村或中心村的建設用地邊緣，建立一個新型農(nóng)村社區(qū)，用于安置項目復墾區(qū)的農(nóng)民。該社區(qū)進行適當集中居住，

85、適當提高容積率，但同時要滿足當?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)、生活要求。社區(qū)配以完善的基礎設施和公共服務，提升農(nóng)民的生活品質(zhì)。</p><p>　　該模式適用于自然村較小、分散且聯(lián)系不緊密的農(nóng)村地區(qū)。在這個農(nóng)村地區(qū)中存在一個有一定影響力的行政村或中心村，中心村周圍小型、分散的自然村可以整村或者部分復墾，復墾區(qū)的農(nóng)民集中遷入新型農(nóng)村社區(qū)中。</p><p><b>　　村莊強化升級模式</b&

86、gt;</p><p>　　該模式的基本內(nèi)容是對村莊進行重新規(guī)劃，改善布局，整理閑置宅基地、廢地、空閑地，合理利用集體建設用地，完善基礎設施，整治農(nóng)村電線亂搭亂接、污水無處排放等問題，增加醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、社保等公共服務，強化村莊功能，改變村容、村貌，并且引入二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟，使村莊綜合條件得到全面升級[22]。</p><p>　　該模式適用于本身較為集中，需要控制拓展規(guī)模，減少

87、占用耕地的村莊。村莊內(nèi)部基礎設施、公共服務、交通條件差，村內(nèi)閑置宅基地、廢地、空閑地較多，內(nèi)挖潛力大。為控制村莊規(guī)模擴大占用耕地，對村莊周邊占用耕地的宅基地進行復墾，復墾區(qū)內(nèi)的農(nóng)民不需向外搬遷，而是引導到村內(nèi)，利用村內(nèi)的建設用地潛力安置復墾區(qū)農(nóng)民。</p><p><b>　　農(nóng)村居民城市化模式</b></p><p>　　該模式的基本內(nèi)容是以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策

88、為平臺的農(nóng)村土地綜合整治，可以將項目創(chuàng)造的建設用地指標布置在城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模邊界周圍。開展該項目的村莊可以預先在建新區(qū)內(nèi)預留一塊土地用以安置復墾區(qū)的農(nóng)民。村莊復墾區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民可以全部或部分遷入建新區(qū)安置房，仍留在本村的農(nóng)民也要合理安排用地，集中居住。遷入建新區(qū)的農(nóng)民，將由農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，并由政府解決這部分農(nóng)民的失地、醫(yī)療、就業(yè)、教育、養(yǎng)老等社會保障問題，擁有與城市居民同等的待遇。</p><p>　　該

89、模式適用于處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村。這一地域的農(nóng)村居民思想觀念轉(zhuǎn)變較快，有些村民的生活已經(jīng)不再依靠耕種土地，有較強的城市化趨勢，能較好得理解、接受城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，項目資金來源有保障，且農(nóng)村居民愿意成為城市居民。</p><p>　　農(nóng)村土地綜合整治現(xiàn)狀存在的問題</p><p>　　農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃編制及相關(guān)規(guī)劃銜接有待加強</p><p>　　由于農(nóng)村土

90、地綜合整治項目是一個新事物，一些地區(qū)在做試點項目時，缺乏規(guī)劃或者沒有系統(tǒng)、完善的規(guī)劃就動工建設，導致項目在實施過程中出現(xiàn)各種本可以通過規(guī)劃避免的問題，同時一些地區(qū)的農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及林業(yè)、水利等新農(nóng)村建設各專項規(guī)劃之間統(tǒng)籌、銜接和協(xié)調(diào)不夠，制約了農(nóng)村土地綜合整治項目的開展。</p><p><b>　　整個行業(yè)有待規(guī)范</b></p&

91、gt;<p>　　目前，全國農(nóng)村土地綜合整治行業(yè)缺乏一個統(tǒng)一可參照的行業(yè)標準，各地區(qū)自行參考的標準千差萬別。項目相關(guān)設計部門也沒有嚴格的資質(zhì)要求，參與人員的專業(yè)素質(zhì)參差不齊，行業(yè)管理、監(jiān)管較為松散。以致一些地方在開展土地整治工作時，部分項目設計論證不夠充分，與實際脫節(jié)，或者在沒有認真按照批準的項目規(guī)劃設計要求進行施工，因施工不規(guī)劃導致項目整體效益降低。也有一些項目的監(jiān)督不到位、把關(guān)不嚴，出現(xiàn)工程質(zhì)量較差、擠占挪用資金、招標

92、不規(guī)范、弄虛作假的現(xiàn)象。</p><p>　　項目資金投入受到制約，惠農(nóng)資源與資金整合難度大</p><p>　　土地綜合整治項目需要的資金量大，單由政府部門出資不能滿足項目需求，資金存在較大缺口。并且政府在支農(nóng)惠農(nóng)項目方面立項種類多，涉及各個不同部門，同時資金來源途徑也不相同，且使用途徑存在差異，因此把各種投入到農(nóng)村的資源和資金整合起來，投入到農(nóng)村土地綜合整治中難度大[23]。</

93、p><p>　　項目效益發(fā)揮及成果維護有待完善</p><p>　　一些項目開展前后項目區(qū)的耕作方式、生產(chǎn)組織都沒有明顯變化，仍然維系以農(nóng)戶承包地為主體的傳統(tǒng)耕作生產(chǎn)方式，項目區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展聯(lián)系不緊密，未有效地向規(guī)?；⒓s化生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。同時，由于很多地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場不活躍，制約了土地整治效益的發(fā)揮。</p><p>　　一些地區(qū)開展項目之后，實現(xiàn)了農(nóng)村居民的集中

94、居住，但是集中居住的社區(qū)建成后，缺乏對成果的有效維護，對社區(qū)的物業(yè)管理不足，社區(qū)文化的建設沒有跟上，沒有及時對農(nóng)村居民生活方式的改變進行引導，導致項目成果打折扣。</p><p>　　部分地區(qū)基層重視程度不夠，群眾意愿受尊重不足</p><p>　　不少地方主要是為了用地指標，置換城市建設用地和工業(yè)用地，而不是站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度，統(tǒng)一安排，統(tǒng)籌考慮。在重視程度上，普遍存在上熱下涼，市及

95、縣（區(qū)）重視程度高，鄉(xiāng)村重視程度低的問題[24]。</p><p>　　有的地方為了追求工作進度，在項目立項、拆遷中尊重群眾意愿不足，有的地方項目區(qū)耕作半徑不合理，相應的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施考慮不周，農(nóng)民群眾耕作不便，導致少數(shù)群眾抱有抵觸情緒。由于農(nóng)村土地整治是一項系統(tǒng)工程，關(guān)系到千家萬戶的利益，但群眾實際情況不盡相同，利益訴求不完全一致。因此必須妥善解決好、平衡好群眾之間的利益，充分尊重群眾的意愿。</p>

96、<p>　　做好農(nóng)村土地綜合整治的要求與保障措施</p><p>　　做好農(nóng)村土地綜合整治的要求</p><p>　　在開展土地綜合整治的過程中，應該做到以下幾個要求：土地綜合整治需要適應本地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，開展項目前要確定該項目是否適應本地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，不能一擁而上，要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要確定；土地綜合整治要充分考慮農(nóng)民參與的積極性，項目必須征得農(nóng)民的同意

97、，這是實施的先決條件，也是成敗的關(guān)鍵[25]；土地綜合整治需要解決好資金平衡的問題，開展土地綜合整治需要大量的資金來推動，資金平衡問題至關(guān)重要。</p><p>　　做好農(nóng)村土地綜合整治的保障措施</p><p>　　農(nóng)村土地綜合整治項目實施時間較短，還沒有形成一個全國性的體系，各地的情況有所不同，在項目實施過程中也發(fā)現(xiàn)一些存在的問題，為有效解決問題和矛盾，保證農(nóng)村土地綜合整治項目的順利實

98、施，充分發(fā)揮其效益，本文提出以下幾個方面的措施和建議。</p><p>　　科學編制規(guī)劃，做好示范性項目</p><p>　　科學編制集農(nóng)田水利、環(huán)境治理、農(nóng)民建房、基礎設施、公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展于一體的農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃及實施方案，同時做好農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的銜接，做到理性推進，防止大拆大建[26]。</p><p>　　目前農(nóng)村土地綜合整治項目還

99、沒有全面開展，因此要做好示范性項目，積累項目經(jīng)驗，把示范性項目建成未來其他項目學習和參考的對象。</p><p><b>　　完善行業(yè)管理</b></p><p>　?。?）建立統(tǒng)一的行業(yè)標準和規(guī)范。(2)加強對設計部門的資質(zhì)審查，強化對項目參與人員的培訓和管理。（3）加大項目招標、設計、施工的監(jiān)管力度,保障項目質(zhì)量。(4)強化項目組織領(lǐng)導，做好黨風廉政建設。<

100、/p><p>　　多途徑解決項目資金問題</p><p>　?。?）加大資金整合投入。一方面加大政府對項目資金的投入，專項安排農(nóng)村土地綜合整治資金，另一方面統(tǒng)籌利用耕地開墾費、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金、新增建設用地土地有償使用費等資金，整合好不同部門、不同項目的支農(nóng)惠農(nóng)資金，避免資金零散投入。</p><p>　?。?）完善市場運作機制，拓寬資金籌措渠道。運用市場機

101、制，發(fā)揮市場對資源的配置作用。充分結(jié)合城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，研究確定縣域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目新增建設用地土地出讓所得收益用于農(nóng)村土地綜合整治項目建設的比例。搭建土地流轉(zhuǎn)市場平臺，吸引城市資本進入農(nóng)村，拓寬項目資金的來源渠道，充實項目的資金，加快農(nóng)村的建設。</p><p>　　推進改革，探索建立長效機制</p><p>　　統(tǒng)籌推進改革，著力破解政策層面相關(guān)問題，建立解決農(nóng)村

102、問題的長效機制。（1）探索建立農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)確定及登記機制。（2）探索建立農(nóng)村宅基地有償使用和有償退出機制。（3）探索建立復墾區(qū)農(nóng)戶拆遷補償機制。（4）探索建立包括農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)、集體建設用地流轉(zhuǎn)在內(nèi)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制。（5）探索建立城鎮(zhèn)化農(nóng)民社會保障機制[27]。</p><p>　　切實維護農(nóng)民合法權(quán)益</p><p>　?。?）維護農(nóng)民的知情權(quán)。做好宣傳工作，讓廣大農(nóng)民了

103、解土地綜合整治的意義、做法，積極引導農(nóng)民參與其中。（2）充分尊重農(nóng)民意愿。通過村民代表大會以及公告、聽證、公示等方式，廣泛征求村民組織和農(nóng)民對土地整治的意見。（3）鼓勵農(nóng)民監(jiān)督工程的實施。鼓勵鄉(xiāng)村組干部、村民代表參與工程的全程監(jiān)督，并且認真解決群眾投訴、信訪。（4）保障農(nóng)民的利益。保障農(nóng)村土地綜合整治之后，村鎮(zhèn)建設用地合理需求。引導農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，建立企業(yè)與農(nóng)戶利益共享機制，確保農(nóng)民群眾能在項目整治后長期受益。</p>

104、<p><b>　　參 考 文 獻</b></p><p>　　[1] 畢寶德.土地經(jīng)濟學[M].第五版.北京：中國人民大學出版社,2005. 154~155.</p><p>　　[2] 葉劍平,張有會.一樣的土地不一樣的生活[M].北京：中國人民大學出版社，2010.45~145.</p><p>　　[3] Erich wei

105、 B.聯(lián)邦德國的鄉(xiāng)村土地整理[M].賈生華譯.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，1999,1~24.</p><p>　　[4] Giedrius Pasˇakarnis,Vida Maliene．Towards sustainable rural development in Central and Eastern Europe: Applying land consolidation [J].Land Use Polic