城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下農(nóng)村土地制度改革研究——以宅基地為例.pdf

1、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，現(xiàn)階段已進(jìn)入工業(yè)化中期。但我國(guó)的城鄉(xiāng)差距仍然在不斷拉大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然嚴(yán)重滯后。一方面是城市的日益繁榮，另一方面是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的滯后和面臨著一系列的矛盾和問(wèn)題，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在嚴(yán)重影響著我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因而，縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展成為我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化中期和新世紀(jì)頭二十年要解決的重點(diǎn)問(wèn)題之一，也是推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基本要求。十六大以來(lái)我國(guó)將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為全面建設(shè)小康社會(huì)的

2、根本要求和解決“三農(nóng)問(wèn)題”的根本路徑。但由于受長(zhǎng)期二元體制的影響，當(dāng)前仍然存在的二元戶籍制度、二元土地制度、二元公共資源配置制度嚴(yán)重影響著城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)換和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。因而，制度的改革和創(chuàng)新成為推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心環(huán)節(jié)。
　　 土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。由于長(zhǎng)期的二元土地制度，農(nóng)村土地制度存在明顯缺陷，使大量農(nóng)地流失，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)被低價(jià)“掠奪”，出現(xiàn)大量的失地失業(yè)農(nóng)民。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移成

3、為必然，但由于農(nóng)村土地制度缺乏相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，“人動(dòng)與地動(dòng)”嚴(yán)重脫離，農(nóng)民權(quán)益受損、土地利用效率低下。土地是承載一切要素流動(dòng)的基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中所有要素的流動(dòng)都和土地有所聯(lián)系，人口的流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和升級(jí)等都涉及土地要素利用方式和利用格局的改變。通過(guò)農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，完善土地制度的激勵(lì)約束功能，不僅保障農(nóng)民權(quán)益、提高資源配置效率，同時(shí)還能推進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等，對(duì)于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　

4、 本文首先運(yùn)用二元經(jīng)濟(jì)理論對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行分析，提出我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，核心環(huán)節(jié)和本質(zhì)要求；并從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的本質(zhì)要求出發(fā)審視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)土地制度的要求，分析當(dāng)前農(nóng)村土地制度與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之間的矛盾，并從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的本質(zhì)要求出發(fā)構(gòu)建農(nóng)村土地制度改革的總體思路，并以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題：宅基地為例，進(jìn)行分析并加以實(shí)證。
　　 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的根本在于鄉(xiāng)城之間的要素流動(dòng)，帶動(dòng)農(nóng)村要素利用

5、效率不斷提升，當(dāng)城鄉(xiāng)之間的要素邊際生產(chǎn)率達(dá)到相等時(shí)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)消失。但我國(guó)二元制度將城鄉(xiāng)相互割裂，城鄉(xiāng)二元制度下的要素流動(dòng)“剪刀差”使城鄉(xiāng)差距不斷拉大。因而，我國(guó)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌核心是從制度上建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，讓要素能夠在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，農(nóng)民能夠分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要素增值的收益，激勵(lì)經(jīng)濟(jì)主體行為，推進(jìn)資源配置效率的提升；而這種要素自由流動(dòng)的本質(zhì)要求在于城鄉(xiāng)居民能夠享有在產(chǎn)權(quán)和治權(quán)的平等統(tǒng)一。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心是從制度上建立新型的

6、城鄉(xiāng)關(guān)系，關(guān)鍵是要素的自由流動(dòng)，本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)和治權(quán)的統(tǒng)一。從這一角度分析，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)土地制度的要求，表現(xiàn)在：①需要城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的對(duì)等和權(quán)能的完整明晰，農(nóng)民權(quán)益得到保障；②需要市場(chǎng)在城鄉(xiāng)土地配置中起基礎(chǔ)作用；③需要規(guī)劃管制的完善為城鄉(xiāng)土地優(yōu)化配置提供外在框架。
　　 然而，當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在諸多缺陷嚴(yán)重影響著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程。農(nóng)村土地制度缺陷表現(xiàn)在：一是由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體不明、產(chǎn)權(quán)不對(duì)等、產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失、產(chǎn)權(quán)不規(guī)范及缺乏實(shí)現(xiàn)機(jī)制等，導(dǎo)致產(chǎn)

7、權(quán)缺乏激勵(lì)約束功能，無(wú)法對(duì)農(nóng)民權(quán)益予以保護(hù)，資源配置的效率低下；二是征地制度將城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)割裂，城鄉(xiāng)土地行政性配置與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制深化改革相矛盾；此外農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)的滯后，農(nóng)地利用細(xì)碎嚴(yán)重影響利用效率；三是，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理長(zhǎng)期分離，缺乏城鄉(xiāng)土地利用統(tǒng)一的、整體性的規(guī)劃管理體系，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)布局和要素空間配置。由于土地制度的缺陷，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程，主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到保護(hù)，農(nóng)民不能完全脫離與土地的聯(lián)系，農(nóng)民城

8、市化表現(xiàn)為一種“偽城市化”過(guò)程，嚴(yán)重影響著城市化進(jìn)程、農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力生產(chǎn)效率的提高。二是城鄉(xiāng)市場(chǎng)割裂導(dǎo)致的要素流動(dòng)非均衡性，農(nóng)村閑置的建設(shè)用地?zé)o法進(jìn)行盤(pán)活，與一體化市場(chǎng)配置相矛盾；三是城鄉(xiāng)空間規(guī)劃缺失導(dǎo)致空間形態(tài)混亂嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展的實(shí)現(xiàn)；四是相關(guān)配套保障缺失導(dǎo)致人口流動(dòng)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后。
　　 農(nóng)村土地制度缺陷影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程，就需要對(duì)農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，完善土地制度基本功能，以適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需

9、要。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度來(lái)看，農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。要素的自由流動(dòng)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵，實(shí)質(zhì)上就是要素配置的市場(chǎng)化改革。市場(chǎng)交易的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)的交換，一方面是產(chǎn)權(quán)的界定清晰、權(quán)能的完整，產(chǎn)權(quán)本身的問(wèn)題；另一方面是產(chǎn)權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)、可以交換、受到保護(hù)，是產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的外在環(huán)境問(wèn)題，是通過(guò)什么機(jī)制實(shí)現(xiàn)，受到什么樣保護(hù)的問(wèn)題。因此，本文提出農(nóng)村土地制度改革的邏輯主線為：土地產(chǎn)權(quán)和土地治權(quán)。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度看，土地產(chǎn)權(quán)改革總體方向是：在堅(jiān)

10、持農(nóng)村集體土地所有制的條件，不斷強(qiáng)化和完善集體土地使用權(quán)物權(quán)屬性，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和約束。給予農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地所有權(quán)同等的產(chǎn)權(quán)權(quán)利，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行分離，讓農(nóng)村集體土地使用權(quán)和城市國(guó)有土地使用權(quán)享有同等產(chǎn)權(quán)功能。在使用權(quán)設(shè)置上，統(tǒng)一建立集體土地使用權(quán)，再根據(jù)分類(承包地、集體建設(shè)用地、宅基地)進(jìn)行分類管理，根據(jù)不同的土地利用類型確定產(chǎn)權(quán)主體和建立不同的實(shí)現(xiàn)形式。產(chǎn)權(quán)的界定扣明確是基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)是最終的目標(biāo)。產(chǎn)權(quán)

11、的實(shí)現(xiàn)形式表現(xiàn)在交易的形式上。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求讓市場(chǎng)在城鄉(xiāng)土地配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，但由于不同的土地利用類型特性不同，需要建立不同的治理方式或治理結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)。本文認(rèn)為土地治權(quán)實(shí)質(zhì)上就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置治理結(jié)構(gòu)選擇。
　　 由于宅基地的特殊性，宅基地制度改革成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文根據(jù)宅基地的特性，借鑒Williamson劃分社會(huì)科學(xué)研究的四個(gè)層次的思想，建立“從下到上”一個(gè)分析范式，形成資源配置機(jī)制、制

12、度環(huán)境、制度設(shè)計(jì)的三層次分析框架對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行分析。借用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、空間經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，對(duì)宅基地配置機(jī)制、制度安排和設(shè)計(jì)等分析認(rèn)為，由于宅基地的特殊性，在當(dāng)前城鄉(xiāng)一體的體制機(jī)制尚未建立健全的條件下，宅基地配置應(yīng)堅(jiān)持“政府主導(dǎo)”的治理結(jié)構(gòu)，當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)只能是一種限制條件下的流轉(zhuǎn)和配置。同時(shí)，由于存在外部環(huán)境的區(qū)別，制度安排應(yīng)該根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)，形成差異化的制度安排。對(duì)于宅基地制度設(shè)計(jì)，在全國(guó)層面只能是提出一些原則性

13、的制度安排。通過(guò)對(duì)宅基地制度分析，本文得出對(duì)農(nóng)村土地制度改革的啟示：①產(chǎn)權(quán)的對(duì)等、明晰和權(quán)利的可實(shí)現(xiàn)是農(nóng)民權(quán)益保護(hù)和資源重新配置的基礎(chǔ)；②在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中，存在政府行政干預(yù)的必要性，但仍需推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，讓土地重新配置收益流向農(nóng)村；③農(nóng)村土地制度存在用途類型和地域差異，因而必須推行差異化的制度安排；④改革征地制度、保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，防止發(fā)生二次大規(guī)模的農(nóng)村資產(chǎn)的掠奪；⑤城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最終需要以制度創(chuàng)新推進(jìn)“人-地”互動(dòng)。
　　 基于

14、上述的研究結(jié)論，本文提出以下政策建議：①統(tǒng)一和健全相關(guān)法律法規(guī)，從城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地產(chǎn)權(quán)體系出發(fā)，建立土地立法，建立對(duì)等的國(guó)有和集體土地使用權(quán)，對(duì)集體土地與國(guó)有土地的所有權(quán)與使用權(quán)實(shí)行同等保護(hù)，并對(duì)集體土地使用權(quán)進(jìn)行分類管理，將產(chǎn)權(quán)設(shè)置和用途管制分開(kāi)。②改革征地制度，打破政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)，規(guī)劃范圍內(nèi)讓集體建設(shè)用地?fù)碛型瑯拥漠a(chǎn)權(quán)權(quán)利進(jìn)行市場(chǎng)化配置。③保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，改革收益分配機(jī)制，建立收益“返還”機(jī)制，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化中的要素增值收益，