行政管理畢業(yè)論文論我國政府危機(jī)管理體系的構(gòu)建

1、<p><b>　　本科畢業(yè)論文</b></p><p><b>　?。?0 屆）</b></p><p>　　論我國政府危機(jī)管理體系的構(gòu)建</p><p>　　所在學(xué)院 </p><p>　　專業(yè)班級 行政管理

2、 </p><p>　　學(xué)生姓名 學(xué)號 </p><p>　　指導(dǎo)教師 職稱 </p><p>　　完成日期 年 月 </p><p><b>　　目 錄</b>

3、;</p><p><b>　　[摘 要]1</b></p><p>　　Abstract：.1</p><p><b>　　前 言2</b></p><p>　　一、政府危機(jī)管理的基本內(nèi)容2</p><p>　?。ㄒ唬┱C(jī)管理的概念和特性2</p&g

4、t;<p>　　二、構(gòu)建我國政府危機(jī)管理體系的必要性3</p><p>　?。ㄒ唬┻M(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和提高政府效能的必然選擇3</p><p>　?。ǘ┪覈鴤鹘y(tǒng)道德文化體系的失范成為危機(jī)頻發(fā)和激化的誘因3</p><p>　?。ㄈ┪覈鐣幇l(fā)展階段使危機(jī)發(fā)生的可能性增加4</p><p>　?。ㄋ模┤蚧牟粩嗉涌?/p>

5、使危機(jī)頻發(fā)4</p><p>　　三、我國政府危機(jī)管理存在的問題5</p><p>　　（一）缺乏完備的法律保障體系5</p><p>　?。ǘ┱C(jī)管理組織協(xié)調(diào)存在缺陷5</p><p>　?。ㄈ┪覈賳T缺乏危機(jī)意識6</p><p>　?。ㄋ模┤狈ν晟频奈C(jī)預(yù)警機(jī)制6</p>&

6、lt;p>　?。ㄎ澹┈F(xiàn)有危機(jī)管理績效考評機(jī)制不合理6</p><p>　　四、構(gòu)建我國政府危機(jī)管理體系的對策建議7</p><p>　?。ㄒ唬┱⒑徒∪覈C(jī)管理的法律體系7</p><p>　?。ǘ┱⒑屯晟普C(jī)管理的組織體系7</p><p>　　（三）政府樹立和增強(qiáng)正確的危機(jī)意識8</p>

7、<p>　?。ㄋ模┱⑽C(jī)預(yù)警機(jī)制8</p><p>　?。ㄎ澹┱?yīng)急處理機(jī)制8</p><p>　?。┱⒑侠淼恼C(jī)管理績效考評體系9</p><p><b>　　五、結(jié)束語9</b></p><p><b>　　[參考文獻(xiàn)]10</b></p&

8、gt;<p>　　[摘 要]我國正處于社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)體制改革深化的重要時期，社會結(jié)構(gòu)的分化導(dǎo)致了權(quán)力、利益的重新分配、轉(zhuǎn)移，各種社會矛盾加劇，社會危機(jī)事件頻發(fā)。如何處理社會危機(jī)事件將直接關(guān)系到政府的公信力和形象,也直接影響著國家政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、發(fā)展和人民的安居樂業(yè)。解決這一問題的關(guān)鍵在于構(gòu)建一個有效的政府危機(jī)管理體系。建立專項(xiàng)管理部門，增強(qiáng)政府工作人員的危機(jī)意識和設(shè)立較為完善的危機(jī)管理制度都是構(gòu)建一個有效的政府危機(jī)管理體

9、系的重要條件。</p><p>　　[關(guān)鍵詞]政府；危機(jī)管理體系；構(gòu)建</p><p>　　Abstract：Our country is in the social transition and the deepening of the reform of economic system important period, social structure differentiation

10、 led to the redistribution of power and profit, transferring, various social conflicts intensifies, social crisis happened frequently. How to deal with the crisis will directly related to the government's credibility

11、 and image, has a direct impact on national political and economic stability, development and people's live happily ever after. To sol</p><p>　　Key words：Government; Crisis management system; Constructio

12、n</p><p><b>　　前 言</b></p><p>　　在經(jīng)濟(jì)全球化和政治多極化的國際形勢下，在紛繁復(fù)雜的環(huán)境中，傳統(tǒng)的安全威脅因素和非傳統(tǒng)的安全威脅因素相互交織，危機(jī)事件頻頻發(fā)生，使我們面臨諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)步伐的加快，國家發(fā)展所面臨的風(fēng)險和危機(jī)出現(xiàn)的可能性也在不斷增加。并且目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，社會結(jié)構(gòu)的分化導(dǎo)致了權(quán)力、利益的重新

13、分配、轉(zhuǎn)移，并且隨著改革開放力度的加大、社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，因各類矛盾和問題所引發(fā)的不同程度的危機(jī)事件的出現(xiàn)將是不可避免的。因此，加強(qiáng)政府危機(jī)管理對于國家成功避免和駕馭各種風(fēng)險和危機(jī)、保障國家安全、促進(jìn)社會的健康發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，如何及時有效地應(yīng)對這些危機(jī)事件，是我國政府面臨的一個非常緊迫的現(xiàn)實(shí)問題。</p><p>　　一、政府危機(jī)管理的基本內(nèi)容</p><p>　?。?/p>

14、一）政府危機(jī)管理的概念和特性</p><p>　　明晰政府危機(jī)管理的基本理論，是從宏觀上把握政府危機(jī)管理的重要基礎(chǔ)。而政府危機(jī)管理理論中最基礎(chǔ)的就是對危機(jī)管理內(nèi)涵的界定。</p><p>　　政府危機(jī)管理是指政府通過監(jiān)測預(yù)警、反應(yīng)處理、總結(jié)評估等措施，防止?jié)撛诘奈C(jī)，處理當(dāng)前的危機(jī)，達(dá)到減輕或避免損失的目的，維護(hù)國家安全、保護(hù)公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。需要強(qiáng)調(diào)的是，“政府危機(jī)管理”中的“政府”

15、是一個廣義的概念，指一個國家內(nèi)行使國家權(quán)力的全部組織體系，包括國家的立法、司法和行政機(jī)關(guān)。因?yàn)閺恼C(jī)管理的實(shí)踐來看，大量的政府危機(jī)管理事件絕不僅僅是國家行政機(jī)關(guān)所能處理的，也不僅僅涉及國家行政機(jī)關(guān)，而是需要國家的整個權(quán)力體系的共同運(yùn)作才能應(yīng)對。危機(jī)研究的先驅(qū)赫爾曼認(rèn)為：危機(jī)就是一種情境狀態(tài)，其決策主體的根本目標(biāo)受到威脅，在改變決策之間可獲得的反映時間有限，其發(fā)生也出乎決策主體的意料。[1]</p><p>　

16、　第一，應(yīng)急性。是指危機(jī)事件具有突然爆發(fā)的特性，使得政府危機(jī)管理必須應(yīng)急處置，而且處置的時間非常有限。除了一部分災(zāi)害事故以外，大多數(shù)危機(jī)事件都是突然爆發(fā)的，都要求政府必須在有限的時間內(nèi)進(jìn)行處理。政府危機(jī)管理的應(yīng)急性意味著政府在危機(jī)事件發(fā)生以后必須在有限的時間內(nèi)依靠有限的信息作出最優(yōu)的決策。</p><p>　　第二，預(yù)防性。是指政府通過對危機(jī)管理對象的監(jiān)測，制定危機(jī)管理的各種應(yīng)急預(yù)案，采取預(yù)防措施，以防止危機(jī)爆發(fā)

17、或最大程度地減少損害。人為因素引發(fā)的危機(jī)事件是完全可以預(yù)防的，對于自然因素引發(fā)的危機(jī)的預(yù)防，除了理念以外，關(guān)鍵在于是否建立了政府危機(jī)管理的體系。</p><p>　　第三，博弈性。是指危機(jī)管理不僅僅是政府單方面處理危機(jī)事件的行為，即政府決策者在沖突決策環(huán)境下作出決策，使其效用最大化的行為。更為可能出現(xiàn)的情況是，危機(jī)管理在很大程度上涉及兩個或多個參與人的相互作用，這即是一個博弈的過程。他們的目的都在于從可選擇的策略

18、中選擇符合個體理性、最大化個人支付函數(shù)的策略。[2]因此危機(jī)最終的結(jié)局不僅僅取決于某一方的選擇，而往往取決于雙方或多方的策略選擇，是雙方或多方策略行為相互作用的結(jié)果。</p><p>　　第四，綜合性。是指政府危機(jī)管理是涉及多部門、全方位的管理。危機(jī)事件本身是一個綜合的、立體的多面體。從其發(fā)生階段來看，有隱患階段、突現(xiàn)階段、發(fā)展階段和恢復(fù)階段，一項(xiàng)危機(jī)事件常常會引發(fā)另一項(xiàng)或多項(xiàng)危機(jī)事件，如地震可能引發(fā)火災(zāi)、化學(xué)事

19、故等。所以從縱向看，危機(jī)事件是一條線，從橫向看，危機(jī)事件是一條鏈，這就決定了政府危機(jī)管理必須具有綜合性的特點(diǎn)。政府危機(jī)管理的綜合性要求政府危機(jī)管理必須有一個專門的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)相關(guān)政府危機(jī)管理部門的關(guān)系，并統(tǒng)一指揮對危機(jī)實(shí)踐的應(yīng)急處理工作。</p><p>　　二、構(gòu)建我國政府危機(jī)管理體系的必要性</p><p>　　目前我國正處在社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵時期，在改革開放

20、力度不斷加大、社會主義市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及全球化趨勢越來越強(qiáng)的形勢下，我國社會必然醞釀著諸多不穩(wěn)定的因素。能否有效應(yīng)對各種危機(jī)事件既直接影響著我國政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展，又關(guān)系到政府在民眾心中的公信力和形象。因此，加強(qiáng)政府危機(jī)管理，完善我國政府危機(jī)管理體系是當(dāng)前我國各級政府必須高度重視的問題。</p><p>　?。ㄒ唬┻M(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和提高政府效能的必然選擇</p><p>　　政府職能

21、理論是行政學(xué)研究的基本內(nèi)容。政府職能理論認(rèn)為，政府對危機(jī)事件進(jìn)行管理，以保護(hù)公民的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)，保衛(wèi)國家安全，是政府義不容辭的責(zé)任，屬于政府的基本職能。政府職能可分為政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育和社會服務(wù)四項(xiàng)。社會服務(wù)職能的直接目的是維護(hù)社會穩(wěn)定和推動社會發(fā)展。目前，我國正在進(jìn)行行政管理體制的改革，行政觀念和政府職能的轉(zhuǎn)變，以及企事業(yè)單位社會管理職能的剝離，使得政府公共事務(wù)管理的任務(wù)越來越繁重。政府的社會服務(wù)職能決定了應(yīng)對危機(jī)事件、保護(hù)每個社

22、會成員的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)、維護(hù)整個社會的公共安全屬于政府的一項(xiàng)重要職能。政府職能理論說明政府必須進(jìn)行危機(jī)管理，而行政效能理論則表明政府不但需要進(jìn)行危機(jī)管理，還需要提高其危機(jī)管理的能力?！八^行政效能是指國家行政機(jī)關(guān)和行政人員，為執(zhí)行和完成政府任務(wù)和行政目標(biāo)從事公共行政活動發(fā)揮功能的程度，及其產(chǎn)生效率、效果、效益的綜合體現(xiàn)。”[5]行政效能理論要求對政府行政行為所花費(fèi)的時間、人力、物力、財力與其所產(chǎn)生的社會效益進(jìn)行比較，并通過這種比較來提高

23、政府效能。這就要求政府危機(jī)管理必須就其所花費(fèi)的時間、人力、物力、財力和其預(yù)防、減輕危害、保護(hù)公民生命和財產(chǎn)安全、</p><p>　　社會危機(jī)產(chǎn)生和爆發(fā)的原因是多方面的，而維護(hù)社會穩(wěn)定，保護(hù)公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，以維護(hù)國家安全是政府社會服務(wù)職能的直接體現(xiàn)，但我國政府目前還沒有建立體系化的危機(jī)管理機(jī)制，危機(jī)管理能力也有待提高，因此當(dāng)務(wù)之急是借鑒發(fā)達(dá)國家危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)，完善我國政府危機(jī)管理體系，提高政府乃至整個社會的

24、危機(jī)應(yīng)對能力。</p><p>　?。ǘ┪覈鴤鹘y(tǒng)道德文化體系的失范成為危機(jī)頻發(fā)和激化的誘因</p><p>　　我國在經(jīng)歷了西方社會發(fā)展的沖擊和建國后的幾次文化變革后，傳統(tǒng)的儒家思想體系說教功能逐漸弱化，出現(xiàn)了一定程度的信仰危機(jī)。目前在社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中，教育發(fā)展滯后，社會道德、公共倫理出現(xiàn)失范，腐敗的社會風(fēng)氣使得道德基礎(chǔ)發(fā)生動搖，網(wǎng)絡(luò)時代的生活方式已經(jīng)嚴(yán)重沖擊著舊有的道德規(guī)范體系，道

25、德虛無主義逐漸蔓延。嚴(yán)重的規(guī)范缺失和規(guī)范偏離現(xiàn)象、社會結(jié)構(gòu)變遷的加劇以及科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，導(dǎo)致人們在不斷出現(xiàn)新的行動內(nèi)容和選擇標(biāo)準(zhǔn)面前缺乏必要的規(guī)范引導(dǎo)和約束，也造成了人們在具體行動中的嚴(yán)重偏離和越軌，這樣既可能誘發(fā)危機(jī)也可能導(dǎo)致危機(jī)的激化。信仰危機(jī)和公共倫理的失范正是“法輪功”邪教組織在社會上猖獗的原因。另外在SARS危機(jī)中，也正是公共倫理的失范導(dǎo)致了社會上種種不道德的行為，加速了“非典”的蔓延：一些商家和商人趁疫情蔓延之際哄抬物價

26、；一些人利用網(wǎng)絡(luò)散布謠言、制造恐慌；一些飲食單位拒絕為收治“非典”患者的醫(yī)院供餐以及對 SARS 病人及其家屬的歧視等等。這一切不道德的行為都在客觀上加大了危機(jī)的損害程度。傳統(tǒng)道德文化體系的失范成為我國社會危機(jī)產(chǎn)生和激化的重要原因，這也要求我國政府必須加強(qiáng)危機(jī)管理。</p><p>　?。ㄈ┪覈鐣幇l(fā)展階段使危機(jī)發(fā)生的可能性增加</p><p>　　現(xiàn)階段，我國正在經(jīng)歷著“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、

27、社會轉(zhuǎn)型”的關(guān)鍵時期。美國著名政治學(xué)家塞繆爾·P·亨廷頓曾說：“事實(shí)上，現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定性，而現(xiàn)代化卻產(chǎn)生不穩(wěn)定……產(chǎn)生政治混亂并非由于沒有現(xiàn)代性，而是由于要實(shí)現(xiàn)這種現(xiàn)代性所進(jìn)行的努力。說窮國顯得不穩(wěn)定，并不是因?yàn)樗F，而是他們想富?！盵4]因此危機(jī)現(xiàn)象也就更多地出現(xiàn)在社會由非現(xiàn)代化向現(xiàn)代化過渡的變遷過程中。根據(jù)世界發(fā)展進(jìn)程的客觀規(guī)律，在社會發(fā)展序列譜上我國現(xiàn)階段恰好對應(yīng)著“非穩(wěn)定狀態(tài)”的頻發(fā)階段，即在國家和地區(qū)的人均

28、GDP處于500美元至3000美元的發(fā)展階段，往往對應(yīng)著人口、資源、環(huán)境、效率、公平等社會矛盾的瓶頸約束最嚴(yán)重的時期，也往往是社會經(jīng)濟(jì)容易失調(diào)、社會容易失序、國民心理容易失衡、社會倫理容易失范的關(guān)鍵時期。</p><p>　　從危機(jī)誘因來看，人為危機(jī)事件的實(shí)質(zhì)就是潛在的各種社會矛盾與社會問題積聚和激化后的表現(xiàn)形式，或者說是沖突的人群試圖通過非常規(guī)或極端的方式，來促使政府有關(guān)部門解決政府沒有預(yù)見或長期沒有解決的問題

29、。一方面我國社會成員的公民意識、政治參與意識尤其是對國家現(xiàn)代化的期望值在不斷的增長，而另一方面我國的體制性弊病進(jìn)一步凸現(xiàn)，如權(quán)力資本的惡性膨脹、社會階層的進(jìn)一步分化、權(quán)力不平等的加劇等。社會結(jié)構(gòu)劇烈變動與政治體制改革相對滯后現(xiàn)狀之間產(chǎn)生了極大的不平衡，導(dǎo)致各種社會矛盾凸現(xiàn)甚至激化，各類群體性事件、特大安全事件、造成群死群傷的嚴(yán)重刑事犯罪案件以及敵對者的破壞活動不斷出現(xiàn)。因此對于轉(zhuǎn)型期的中國而言，有效、及時、和平地處理各種類型的危機(jī)事件已

30、經(jīng)成為今后一定時期內(nèi)我國各級政府面臨的重大挑戰(zhàn)，如何處理好社會危機(jī)事件將直接關(guān)系到我國全面建設(shè)小康社會目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，影響到我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。</p><p>　　（四）全球化的不斷加快使危機(jī)頻發(fā)</p><p>　　“全球化是一個過程，是各國經(jīng)濟(jì)走向開放，走向市場化，世界經(jīng)濟(jì)趨向于某種程度的一體化，各國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易互相依存度大大提高的過程?！盵3]全球化是把“雙刃劍”。隨著改革開放

31、的不斷深入，我國與世界的交流日益廣泛和頻繁，國際社會在經(jīng)濟(jì)、政治和文化等方面的重大變化及其產(chǎn)生的危機(jī)都會不同程度地波及、影響我國。一方面，隨著我國加入WTO，我國經(jīng)濟(jì)與全球經(jīng)濟(jì)的關(guān)系日漸緊密，國際經(jīng)濟(jì)和金融風(fēng)險對我國的影響也在加大，如果不加以防范，我國的國家秩序?qū)⒉豢杀苊獾厥艿轿C(jī)的嚴(yán)重破壞。比如1997年的亞洲金融危機(jī)對當(dāng)時高增長態(tài)勢的亞洲經(jīng)濟(jì)“四小龍”和“四小虎”造成了沉重的打擊，也對我國向東南亞國家的出口帶來了嚴(yán)重影響。另一方面，

32、當(dāng)今社會恐怖主義活動和勢力猖獗泛濫，并日益呈現(xiàn)國際化的趨勢，恐怖事件的國際化程度加大。因此在全球化的大環(huán)境中我國政府必須構(gòu)建和完善政府危機(jī)管理體系，加強(qiáng)危機(jī)管理。</p><p>　　三、我國政府危機(jī)管理存在的問題</p><p>　　我國已進(jìn)入一個危機(jī)頻發(fā)時期，而另一方面，我國有關(guān)政府危機(jī)管理的理論研究和實(shí)際操作能力卻十分薄弱。從實(shí)踐來看，我國的政府危機(jī)管理系統(tǒng)相當(dāng)脆弱，尚未形成完善的政

33、府危機(jī)管理機(jī)制，存在諸多缺陷與不足，有待克服和改進(jìn)。</p><p>　?。ㄒ唬┤狈ν陚涞姆杀Ｕ象w系</p><p>　　建構(gòu)完善的法律體系依法治國、依法行政是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本戰(zhàn)略，政府的所有管理行為，包括危機(jī)治理必須依法進(jìn)行。法治是政府進(jìn)行危機(jī)管理的必由之路。我國政府危機(jī)管理經(jīng)過 20 多年的改革和發(fā)展，緊急狀態(tài)應(yīng)急法制有了一定基礎(chǔ)，已經(jīng)制定和頒布了一些應(yīng)對危機(jī)狀態(tài)的法律和法規(guī)

34、，如《國防法》、《戒嚴(yán)法》、《防震減災(zāi)法》和《傳染病防治法》等，2004 年 3 月 14 日十屆人大二次會議通過的憲法修正案作出了關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定。但從整體上來看，法律法規(guī)體系還很不完善，主要存在以下幾個問題：一是從立法角度來看，我國還缺乏與政府危機(jī)管理相關(guān)的法律法規(guī)，如專門的緊急狀態(tài)法和危機(jī)事件處置法以及信息公開法等等。其中最突出的問題是我國沒有專門的緊急狀態(tài)法。危機(jī)事件的突發(fā)性和緊急性要求將緊急狀態(tài)下的強(qiáng)制性權(quán)力賦予某個機(jī)關(guān)，并

35、盡可能地減少對這種緊急權(quán)行使的限制。緊急狀態(tài)立法的滯后導(dǎo)致了當(dāng)今我國采取的大部分緊急對抗措施一般都無法律依據(jù)，這不利于把我國政府危機(jī)管理納入法制化的軌道。二是從現(xiàn)有法律法規(guī)的內(nèi)容來看，我國目前的多數(shù)單災(zāi)種法律法規(guī)還存在著覆蓋面單一、部門管理色彩太濃，沒有形成綜合減災(zāi)思路以及某些條款缺乏可操作</p><p>　?。ǘ┱C(jī)管理組織協(xié)調(diào)存在缺陷</p><p>　　目前我國政府危機(jī)管理系

36、統(tǒng)中的協(xié)調(diào)機(jī)制存在以下兩個方面的問題。一方面我國危機(jī)管理缺乏獨(dú)立、常設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。危機(jī)管理通常不是一個政府部門就能有效完成的，在很多情況下危機(jī)的處理都要涉及多個部門甚至整個社會，這就需要有一個有效的危機(jī)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。我國現(xiàn)有的政府危機(jī)管理體系，主要依賴于各級政府現(xiàn)有的行政設(shè)置，缺乏常設(shè)性的政府危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。一旦危機(jī)爆發(fā)，各個部門往往各行其事、各自為政，缺少一個可以將政府各個相關(guān)部門組織起來共同行動、共同面對危機(jī)和解決危機(jī)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。那些針對

37、單一危機(jī)事件特設(shè)的臨時部門，由于每次都需要花費(fèi)大量的時間與相關(guān)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)、事前缺乏一整套成熟的危機(jī)處理操作方案，并且不具有連續(xù)性，危機(jī)處理后的經(jīng)驗(yàn)不能夠有效的保留，往往協(xié)調(diào)能力不足。另一方面，我國上下級政府之間在應(yīng)對危機(jī)時缺乏有效的協(xié)調(diào)和合作。由于危機(jī)一般都始發(fā)于地方，因此要有效的應(yīng)對危機(jī)就需要在各級政府之間暢通信息傳播渠道，使各級政府相互配合共同解決危機(jī)。然而在我國的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，較為普遍的下級政府傳遞信息不及時甚至隱報瞞報的現(xiàn)象，

38、使得上級政府無法掌握準(zhǔn)確的危機(jī)信息，無法作出有效的危機(jī)決策，失去控制處理危機(jī)的最好機(jī)會。</p><p>　?。ㄈ┪覈賳T缺乏危機(jī)意識</p><p>　　我國各級政府官員危機(jī)意識淡薄，缺乏應(yīng)對危機(jī)的必要技能和素質(zhì)。一方面，現(xiàn)代官僚體制本身的特性是官員危機(jī)意識缺乏和危機(jī)管理能力欠缺的重要根源。在官僚體制下政府往往注重的是組織內(nèi)部的管理、嚴(yán)格的等級和繁雜的規(guī)章，而對于外界環(huán)境的變化，政

39、府的反應(yīng)卻不是很敏銳。官僚體制這種重視內(nèi)部組織管理的特點(diǎn)導(dǎo)致了政府官員對于環(huán)境變化的適應(yīng)性很差，難以面對日益增長的不確定性，危機(jī)一旦來臨，也難以組織各種社會資源進(jìn)行有效應(yīng)對，使整個社會應(yīng)對危機(jī)的能力很差。另一方面，我國各級政府模式是典型的 “經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”。這種政府模式的一個最重要特點(diǎn)是長期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，較為忽視社會協(xié)調(diào)發(fā)展和社會公平的增長，忽視單純經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能引發(fā)的各種危機(jī)。</p><p>　?。ㄋ模┤?/p>

40、乏完善的危機(jī)預(yù)警機(jī)制</p><p>　　“冰凍三尺非一日之寒”，任何危機(jī)都有一個萌生、累積、然后從量變到質(zhì)變的發(fā)展過程。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”、“政府管理的目的是使用少量錢預(yù)防,而不是花大量錢治療”[6]、“政府危機(jī)管理的最理想狀態(tài)是將危機(jī)消滅在潛伏時期或萌芽時期”。[7]潛伏的危機(jī)有兩種截然不同的結(jié)果：如果未雨綢繆、防患未然，就可以把危機(jī)扼制在萌芽狀態(tài)之中；如果麻痹大意，就會促使可能的危機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的危機(jī)。

41、建立一套合理的預(yù)警機(jī)制能夠識別出危機(jī)的最初狀態(tài)、防微杜漸?？梢詭椭畬赡軙l(fā)生的各種形式的危機(jī)事先有一個充分的估計(jì)，使政府提前做好應(yīng)急準(zhǔn)備，選擇最佳應(yīng)對策略。傳播學(xué)中有一種恐懼訴求，就是運(yùn)用敲警鐘的方法喚起人們的危機(jī)意識，促成他們的態(tài)度和行為向一定方向轉(zhuǎn)化。</p><p>　　近幾年來,我國和禽流感的突然爆發(fā)、各種嚴(yán)重危害人民生命財產(chǎn)的安全事故頻繁發(fā)生，暴露了政府管理部門在預(yù)警機(jī)制方面的嚴(yán)重滯后。由于缺乏對

42、危機(jī)事件事先詳細(xì)的預(yù)警分析，導(dǎo)致危機(jī)出現(xiàn)時手足無措，造成了更多的本可避免的損失。經(jīng)過一系列重大危機(jī)后，各級政府部門正在建立和完善自己的預(yù)警機(jī)制，如氣象部門有氣象災(zāi)害警示系統(tǒng)，交通部門有交通安全警示系統(tǒng)，衛(wèi)生部門有公共衛(wèi)生監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)并及時地通過各種傳播手段向全社會公示等。但是所建立的機(jī)制不完善，在實(shí)踐中并沒有產(chǎn)生應(yīng)有的效果。</p><p>　　（五）現(xiàn)有危機(jī)管理績效考評機(jī)制不合理</p><

43、p>　　在現(xiàn)行政府危機(jī)管理績效考評中，出現(xiàn)激勵機(jī)制和懲罰機(jī)制錯位。常常出現(xiàn)以下幾種情況：一是政府對于領(lǐng)導(dǎo)干部的政績的考評，過多的依賴一些單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而忽視一些綜合性的社會指標(biāo)。二是那些注重日常防范避免危機(jī)的政府官員沒有獎勵，而在危機(jī)中做出成績的官員卻得到獎勵。三是直接引起危機(jī)的部門得到懲罰，而由于體制原因間接造成危機(jī)的部門卻不必負(fù)任何責(zé)任。在這樣的績效考評體系下，各級政府必然在日常管理中不重視對危機(jī)的預(yù)防，危機(jī)因素得不到及時化

44、解，在不作為中坐失良機(jī)；危機(jī)爆發(fā)后，首先想到的就是盡量“捂蓋子”，從而逃避責(zé)任；危機(jī)擴(kuò)大無法隱瞞時，才開始苦思冥想解決危機(jī)。顯然，我國的政府危機(jī)管理績效考評內(nèi)容、方法，以及相應(yīng)的激勵與獎懲機(jī)制都有待進(jìn)一步科學(xué)化、規(guī)范化。</p><p>　　四、構(gòu)建我國政府危機(jī)管理體系的對策建議</p><p>　　“安而不忘危，治而不忘亂，存而不忘亡” [8]，這是中國歷史上政府治國的重要經(jīng)驗(yàn)。危機(jī)雖然

45、不可能絕對避免，但可以通過危機(jī)管理機(jī)制的管理和控制，減少危機(jī)的發(fā)生或減輕已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)所造成的損失。我們要在已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善我國的政府危機(jī)管理機(jī)制。</p><p>　　政府職能理論說明政府必須進(jìn)行危機(jī)管理，而行政效能理論則表明政府不但需要進(jìn)行危機(jī)管理，還需要提高其危機(jī)管理的能力。“所謂行政效能是指國家行政機(jī)關(guān)和行政人員，為執(zhí)行和完成政府任務(wù)和行政目標(biāo)從事公共行政活動發(fā)揮功能的程度，及其

46、產(chǎn)生效率、效果、效益的綜合體現(xiàn)。”[9]</p><p>　?。ㄒ唬┱⒑徒∪覈C(jī)管理的法律體系</p><p>　　無論是常態(tài)還是危機(jī)狀態(tài)下，政府行為法制化是政府實(shí)施有效治理的基本原則。為了使政府危機(jī)管理法制化，使危機(jī)管理工作有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，必須加緊危機(jī)管理的相關(guān)立法。</p><p>　　首先，加快出臺《危機(jī)管理基本法》?！段?/p>

47、機(jī)管理基本法》應(yīng)該針對事件的不同性質(zhì)、發(fā)生范圍和嚴(yán)重情況，設(shè)立不同的警戒級別，規(guī)定宣布進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)的條件、程序和決定宣布機(jī)構(gòu)，以及危機(jī)狀態(tài)下的政府的權(quán)力行使、公民權(quán)利的限制與保護(hù)，危機(jī)狀態(tài)的解除條件等內(nèi)容。這是健全危機(jī)管理法律體系的首要任務(wù)。還應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法加以概括和總結(jié)，盡快制定政府與人民關(guān)系法律法規(guī)、緊急狀態(tài)下的信息報告和披露法律法規(guī)、行政協(xié)助法、突發(fā)緊急事件應(yīng)急條例等其他相關(guān)的法律、法規(guī)

48、和規(guī)章，以健全我國的危機(jī)管理法律體系。</p><p>　　其次，我們必須將緊急狀態(tài)下法律制度體系視為一個開放的法制體系，完善、協(xié)調(diào)與緊急狀態(tài)法制相關(guān)的法律以及相關(guān)的法律條款，如國防法、警察法、治安法、消防法、防洪法、防震法、傳染病防治法等法律，以及涉及應(yīng)急措施的法律條款，使其彼此之間及與緊急狀態(tài)法之間保持協(xié)調(diào)一致，維護(hù)緊急狀態(tài)法制的統(tǒng)一性。</p><p>　?。ǘ┱⒑屯晟普?/p>

49、機(jī)管理的組織體系</p><p>　　危機(jī)管理需要常態(tài)的管理戰(zhàn)略、政策和機(jī)制，需要在各級政府建立危機(jī)管理常設(shè)機(jī)構(gòu)。危機(jī)管理是各級政府、各個政府部門的職責(zé)和責(zé)任。把危機(jī)管理的職能整合到各級政府和各個政府部門的職能體系之中，整合到各級政府和各個政府部門的日常工作之中是十分重要的。但是，考慮到危機(jī)管理需要統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一的指揮、協(xié)調(diào)和調(diào)動各種資源和力量和常態(tài)的管理戰(zhàn)略、政策和機(jī)制，因此，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)調(diào)的危機(jī)管理

50、體制是十分必要的。</p><p>　　在中央層面，應(yīng)盡快建立常設(shè)性的危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)中樞機(jī)構(gòu)——國家安全委員會，這一機(jī)構(gòu)的主要職能在于：制定危機(jī)管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃；進(jìn)行危機(jī)信息管理；進(jìn)行危機(jī)風(fēng)險的評估；在非危機(jī)時期，負(fù)責(zé)危機(jī)的預(yù)防和預(yù)警工作；在危機(jī)發(fā)生期間，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作；負(fù)責(zé)危機(jī)管理的監(jiān)督管理工作；對政府管理者和社會公眾進(jìn)行危機(jī)管理的教育和培訓(xùn)等。在地方層面上，應(yīng)因地制宜，相應(yīng)設(shè)立相關(guān)部門，除

51、政治危機(jī)外，主要發(fā)揮中央的督導(dǎo)作用，給予地方適當(dāng)權(quán)力以加快危機(jī)的處理。在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，明確中央各部委、各級人民政府危機(jī)管理的職能、職責(zé)和責(zé)任。同時由于危機(jī)的多樣性，可以考慮把所有的政府機(jī)構(gòu)劃分為幾大不同的功能，指定在特定危機(jī)中各部門的職能和職責(zé)，并相應(yīng)地規(guī)定一個牽頭機(jī)構(gòu)及幾個輔助機(jī)構(gòu)，這樣，便形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)調(diào)的危機(jī)管理體系。</p><p>　　危機(jī)一旦發(fā)生，國家安全委員會即成為國務(wù)院處理有關(guān)緊急

52、事務(wù)的具體指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，針對已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)性危機(jī)事件權(quán)威地分配各種國家資源，并在危機(jī)信息的發(fā)布、災(zāi)害的預(yù)防和受災(zāi)區(qū)的重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的核心作用。在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，明確中央各部委、各級人民政府在危機(jī)管理中的職能、職責(zé)和責(zé)任。</p><p>　　（三）政府樹立和增強(qiáng)正確的危機(jī)意識</p><p>　　非常規(guī)決策中所涉及到的很多危機(jī)事件，往往都是由于日常決策中的不公正、不民主、

53、不及時等問題的潛在影響所誘發(fā)的。可見，牢固樹立危機(jī)意識是從源頭上杜絕危機(jī)、有效避免危機(jī)事件發(fā)生的重要途徑。我國各級政府首先要從關(guān)系黨和國家進(jìn)一步生存與發(fā)展的高度上認(rèn)識危機(jī)處理的重大意義，保持敏感度，同時要根據(jù)時代發(fā)展，及時了解非傳統(tǒng)威脅形成的各種可能，實(shí)時調(diào)整、更新危機(jī)應(yīng)對戰(zhàn)略。在日常的公共決策中，以廣大群眾利益為先導(dǎo)，采取科學(xué)民主的決策方式，在源頭上降低危機(jī)發(fā)生的可能；要在應(yīng)急的非常規(guī)決策中制定行之有效、由地方實(shí)施的危機(jī)管理計(jì)劃，并及

54、時總結(jié)，以修正調(diào)整常規(guī)性決策，標(biāo)本兼治，建立科學(xué)合理的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。具體來說，應(yīng)加強(qiáng)對政府官員進(jìn)行危機(jī)管理教育和危機(jī)處理模擬訓(xùn)練。各級黨校和行政學(xué)院在干部培訓(xùn)中要將危機(jī)應(yīng)對及突發(fā)事件治理作為重要內(nèi)容列入培訓(xùn)計(jì)劃，通過危機(jī)案例教學(xué)、突發(fā)事件處理情境模擬訓(xùn)練等方法，增強(qiáng)干部危機(jī)管理能力，并可結(jié)合當(dāng)前正在我國大力開展的MPA教育進(jìn)行推廣。</p><p>　　（四）政府建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制</p><

55、;p>　　危機(jī)管理最大的特點(diǎn)之一在于應(yīng)急性和預(yù)防性，完善的信息管理對于政府危機(jī)管理能力的提高至關(guān)重要。政府的危機(jī)管理無論是危機(jī)的預(yù)防、準(zhǔn)備，還是危機(jī)的回應(yīng)和危機(jī)后的重建，必須建立在獲取準(zhǔn)確、全面的信息基礎(chǔ)之上。危機(jī)預(yù)警必須建立起高效的預(yù)警信息機(jī)制。不斷監(jiān)測社會環(huán)境的變化，收集處理并及時匯報可能威脅社會的危機(jī)信息。預(yù)警信息機(jī)制能否有效得到利用還依賴是否有一個長效的溝通機(jī)制。有效的溝通機(jī)制能夠及時、準(zhǔn)確地進(jìn)行信息溝通。良好的信息溝通，

56、可以加強(qiáng)反危機(jī)的協(xié)調(diào)工作，可以防止信息的誤傳和謠言的傳播。在危機(jī)發(fā)生時，政府與民眾的及時溝通還可以起到穩(wěn)定民心、警示、教育、監(jiān)督等多種作用，形成政府與社會的良性互動，不斷提高公眾對政府的可信度、政府在公眾中的親和力，為政府的危機(jī)管理創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和公眾支持。</p><p>　　預(yù)警機(jī)制不僅具有監(jiān)測環(huán)境、預(yù)示風(fēng)險的作用，還應(yīng)擔(dān)負(fù)起對公眾進(jìn)行危機(jī)意識和風(fēng)險意識教育的責(zé)任。各級政府和社會組織要通過多種形式宣傳黨和

57、政府防范與處理有關(guān)危機(jī)的方針和政策，傳授和普及公共安全方面的科學(xué)知識，幫助人們提高防范和抵御風(fēng)險的能力。政府應(yīng)通過社區(qū)等加強(qiáng)對公眾進(jìn)行反危機(jī)宣傳和訓(xùn)練。針對具體的事件，編輯具體的宣傳手冊，以提高民眾應(yīng)對危機(jī)的能力。教育部門可以把各類學(xué)生的危機(jī)應(yīng)對處理模擬訓(xùn)練列入教學(xué)計(jì)劃，從小就對公民開展危機(jī)應(yīng)對教育。</p><p>　　（五）政府建立應(yīng)急處理機(jī)制</p><p>　　危機(jī)管理是機(jī)遇性管理

58、，由于危機(jī)何時發(fā)生具有隨機(jī)性和偶然性，它常常打破正常的管理程序，使管理部門不能按照常規(guī)的方法和手段來進(jìn)行管理。這就對政府部門和管理者應(yīng)對緊急事件的應(yīng)變能力提出了很高的要求。應(yīng)急處理機(jī)制既要研究常態(tài)下的管理又要研究非常態(tài)下的管理，事先作好應(yīng)對各種危機(jī)事件的預(yù)案，一旦危機(jī)發(fā)生能夠迅速按照預(yù)案有條不紊地開展工作，應(yīng)急處理機(jī)制的策略是積極應(yīng)對、主動出擊、扭轉(zhuǎn)被動。在重大危機(jī)發(fā)生時，不能采取消極的等、靠、要（即等上級指示、相推諉依靠別人、要求各種

59、不現(xiàn)實(shí)的支持），而是全力以赴，積極采取各種措施，變被動為主動，盡可能地減少危機(jī)造成的影響。</p><p>　　應(yīng)急處理機(jī)制是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)，它離不開各子系統(tǒng)之間的相互作用。也就是說，危機(jī)管理不僅是由政府單獨(dú)行使的管理職能，而且還需要包括學(xué)校、部隊(duì)、新聞媒體、企事業(yè)單位等相關(guān)社會組織的參與和配合，充分發(fā)揮社會力量的作用。要加強(qiáng)組織管理層與實(shí)施層和基礎(chǔ)保障層的協(xié)調(diào)，形成與目標(biāo)公眾和利害相關(guān)者的互動。</p

60、><p>　　應(yīng)急處理機(jī)制還需要建立一支作風(fēng)過硬、裝備精良、訓(xùn)練有素，在黨和人民需要的關(guān)鍵時刻能夠拉得出、上得去、打得贏的應(yīng)急搶險隊(duì)伍。這支隊(duì)伍除了人們熟悉的110、119、120以外，還應(yīng)該包含大量的社會工作者、志愿者、治安協(xié)防人員。近年來，我國已經(jīng)開始了危機(jī)干預(yù)人員的培訓(xùn)工作(如對有關(guān)政府工作人員、心理衛(wèi)生工作者、青年志愿者的培訓(xùn))，但受訓(xùn)的人數(shù)和規(guī)模還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)施有效危機(jī)干預(yù)的需求。因此政府要加大力度，對從

61、事危機(jī)干預(yù)的專業(yè)人員和非專業(yè)人員進(jìn)行分層次、分步驟的培訓(xùn)，逐步建立起一個有機(jī)的危機(jī)干預(yù)網(wǎng)絡(luò)，形成群防群治的局面。</p><p>　　（六）政府建立合理的政府危機(jī)管理績效考評體系</p><p>　　首先，要實(shí)行官員問責(zé)制度。我國政府官員經(jīng)過授權(quán)擁有公共權(quán)力，同時必須接受監(jiān)督。權(quán)力與責(zé)任是統(tǒng)一的，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。官員問責(zé)制度，對政府官員用與其權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任追究或承擔(dān)機(jī)制以及各種監(jiān)

62、督手段加以督促，那些貪贓枉法、失職瀆職與平平庸庸的官員必須引咎辭職或被免職，有利于促進(jìn)政府官員的責(zé)任感、危機(jī)感和緊迫感，提高他們的責(zé)任心。</p><p>　　其次，政府必須制定危機(jī)管理的績效指標(biāo)。當(dāng)然，只有危機(jī)管理的績效指標(biāo)是不夠的，還要進(jìn)行績效的管理，這包括績效的衡量、績效的監(jiān)控以及持續(xù)不斷的績效改進(jìn)等。通過建立合理的政府績效考評體系，可以防止和有效打擊地方政府的虛假治理。[11]</p>&l

63、t;p>　　建立合理的政府績效考評體系，具體應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是要嚴(yán)格執(zhí)行重大事故責(zé)任追究制度，將責(zé)任與當(dāng)?shù)匾欢螘r期內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)政策相掛鉤，追查制造導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的政策的相關(guān)責(zé)任人。二是在各級政府績效考核體系中，增加綜合性社會發(fā)展要求，減少單純的指標(biāo)性考核。三是要加大對政府虛假治理的懲罰，以降低虛假治理的期望收益。四是建立有效的行為鑒別機(jī)制，使上級政府能夠?qū)ο录壵闹卫硇袨榻o予準(zhǔn)確的識別，以提高虛假治理的識別率和造假成本。<

64、/p><p><b>　　五、結(jié)束語</b></p><p>　　我國現(xiàn)在處于社會轉(zhuǎn)型時期，并且隨著全球化的加快，危機(jī)的發(fā)生越來越頻繁。而我國的政府危機(jī)管理卻處于剛剛起步的階段，因此提高政府在重大突發(fā)危機(jī)事件中的管理能力，加強(qiáng)政府對危機(jī)事件的預(yù)見和救治能力是一個亟待解決的問題。政府危機(jī)管理的完善還是一個系統(tǒng)的工程，需要從法律制度的完善、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、危機(jī)意識的培養(yǎng)、運(yùn)作

65、機(jī)制的建設(shè)、乃至我國整個政府治理機(jī)構(gòu)的改革等各方面來進(jìn)行。這不可能一蹴而就，將是一個比較長期的過程，需要長期、多方的努力來不斷發(fā)展和完善。但事關(guān)政府與人民的最根本利益，政府危機(jī)管理的構(gòu)建必將得到有效的完善，成熟的政府危機(jī)管理體系也必將呈現(xiàn)。</p><p><b>　　[參考文獻(xiàn)]</b></p><p>　　[1]王浦劬.防治“非典”時期的政府雙重管理問題分析[J]

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