農村集體建設用地流轉改革制度分析

1、<p>　　農村集體建設用地流轉改革制度分析</p><p>　　摘要：長期以來，我國延續(xù)的都是城鄉(xiāng)二元化的土地市場，然而，隨著市場經濟體制的確立，土地使用權流轉制度也逐步發(fā)展和完善，與之相比，農村集體建設用地使用權制度改革卻一直徘徊不前。為了保證城鄉(xiāng)統籌發(fā)展，優(yōu)化集體土地資源配置，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）有5條9款涉及到“三農問題”。其

2、中，《決定》的第11條為農村建設用地流轉改革提出了明確的目標和路線，值得我們在此基礎上具體地探討與研究我國農村集體建設用地流轉制度的完善與發(fā)展。 </p><p>　　關鍵詞：土地流轉；農村集體建設用地流轉；改革；完善建議 </p><p>　　中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A </p><p>　　文章編號：1005-913X（2015）07-0047-0

3、3 </p><p>　　我國的土地分為農地和建設用地，建設用地又分為國有建設用地和集體建設用地。集體建設用地，又叫鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設用地或農村集體土地建設用地，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業(yè)建設所使用的土地，主要包括：農村經營性建設用地、農村公共服務及基礎設施建設用地和農民宅基地。[1]（P234）其中，農村經營性建設用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設用地，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)及其他集

4、體經濟組織所使用的集體所有的土地。[2]但隨著各地實踐發(fā)展，允許使用建設用地的主體己不限于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”的范疇，還包括個體工商戶、三資企業(yè)、股份制企業(yè)、聯營企業(yè)等各類工商企業(yè)。該類用地涉及面廣，其商品屬性和資本特性突出，對經濟發(fā)展的影響大，因而實踐中大量流轉的主要是這類用地，它也是本文研究的重點。 </p><p>　　一、農村集體建設用地流轉改革的目標和路線 </p><p><b&

5、gt;　?。ㄒ唬┪募?guī)定 </b></p><p>　　筆者將《決定》的第11條內容分解為以下三句： </p><p>　　1.在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。 </p><p>　　2.縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。 </p>

6、<p>　　3.建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。[3] </p><p><b>　　（二）文件解讀 </b></p><p>　　1.對第一句的解讀 </p><p>　　“符合規(guī)劃和用途管制”，即不同用途土地不能隨意改變用途。土地規(guī)劃是依據經濟建設和城市發(fā)展的客觀規(guī)律與內在需要進行的。而土地又是

7、不可移動的，所以土地使用必須符合規(guī)劃，才能避免嚴重失序。這是農村集體建設用地流轉的前提；“出讓、租賃和入股”是對《土地管理法》第43條的突破，即已經承認了農村集體經營性建設用地可以作為一般生產要素參與到生產經營環(huán)節(jié)。這樣，之前受到較大限制無法獲得完全土地權能的集體經營性建設用地就獲得了與國有建設用地同等的權能。這便引出了后半句的規(guī)定，是第11條的一大亮點。 </p><p>　　“實行與國有土地同等入市、同權同價

8、”，即賦予農村土地集體建設用地與國有土地建設用地同權同價的法律和經濟地位，使其兩者的所有權地位、使用權地位都得到了平等對待，從而有效減少拆遷糾紛和沖突，有利于社會穩(wěn)定。這是建立城鄉(xiāng)統一建設用地市場的需要。 </p><p>　　2.對第二句的解讀 </p><p>　　“縮小征地范圍”，并非指減少將農地轉用為非農建設用地的數量，而是改變農地轉用為非農建設用地的方式，即改變當前農村集體土地必

9、須經由國家征收才能變?yōu)榻ㄔO用地的“征轉一體”的機制。[4]也就是說，今后城市建設用地的來源，除了國家征收農地以外，也允許農村集體經營性建設用地直接入市，從而形成多元的建設用地供給模式，改變現行的國家壟斷城市建設用地一級市場的格局。在當前中國快速現代化與城市化的背景下，必然要求城市繼續(xù)擴張，必然要求大量農地轉用為非農建設用地。“縮小征地范圍”，就必然要擴大非征收的集體經營性建設用地的供給。這是對我國傳統城鄉(xiāng)二元化的土地市場的重大突破。 &

10、lt;/p><p>　　“規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”。根據《土地管理法》第47條的規(guī)定，國家給農民的征地補償是按被征收土地原有用途給予補償的，給農地補償的最高值為農地原產值的30倍。然而，實踐中，發(fā)達地區(qū)征收農民土地，給農民的征地補償普遍已經超過三十倍，尤其是留地安置，利益巨大。這句話的提出，某種意義上是對這種地方政府征地補償實踐中超出《土地管理法》第47條規(guī)定進行一種追認。這也有利于保

11、護和尊重農民的土地利益。 </p><p>　　3.對第三句的解讀 </p><p>　　過去中央提出給農民的征地補償，一是強調不超過農業(yè)產值的三十倍，二是強調要保障被征地農民收入不降低，三是要保障被征收農民基本生活，這樣三個標準。在地方政府的具體政策實踐中，則有讓被征地農民分享土地非農使用增值收益的若干做法，只是這種做法所占比重不大。而現在，國家縮小征地范圍，突破城鄉(xiāng)二元模式，就必然會讓

12、規(guī)劃區(qū)內的城郊農民自主供地，城郊農民就可以獲得巨大土地增值收益。這一句其實是一個強調規(guī)定。 </p><p><b>　　二、政策評價 </b></p><p><b>　　（一）優(yōu)化之處 </b></p><p>　　1.體現了民法上的平等原則 </p><p>　　“同價同權”、“統一市場”實現

13、了物權法中國家對于國有財產、集體財產和私人財產平等保護的思想，并且在實踐上承認了土地使用價值的客觀性。實際上，在市場經濟條件下，土地利用效用相同的土地，其土地價格應該相同或相近。在這方面來看，國有建設用地和集體建設用地在效用上沒有太大區(qū)別，而且，在土地出讓進入市場后，土地所有權是國有土地，還是集體土地，對于土地使用者沒有區(qū)別。 </p><p>　　2.有利于實現土地價值和資源優(yōu)化配置 </p>&

14、lt;p>　　農村集體建設用地流轉的本質就是將農村建設用地使用權納入土地市場進行交易。從法律角度看，這是權利在不同主體之間的配置。[5]允許農村集體建設用地流轉可以保證權利的有效配置，從而最大限度地發(fā)揮集體建設用地的使用價值，促進物盡其用，實現權利人利益和社會整體利益的最大化。 　　2.明確政府角色 </p><p>　　首先，在市場領域要“有所不為”。[9]尊重土地所有權人和使用權人的市場主體地位，由土

15、地權利的買方和賣方完全按照市場規(guī)律完成交易，以市場機制去優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率。 </p><p>　　其次，在公共領域要“有所作為”。[9]為配合流轉管理需要，政府應履行服務職責，加快對農村集體建設用地的確權、登記和頒證工作。 </p><p>　?。ㄋ模┩晟葡嚓P法律法規(guī) </p><p>　　1.修訂《物權法》《擔保法》《合同法》的相關規(guī)定 <

16、/p><p>　　2007年的《物權法》雖然明確了建設用地使用權是一種用益物權，但對于建設用地使用權是否包括農村集體土地的建設用地使用權，表達得不夠明確，特別是對集體建設用地流轉方面的規(guī)定更是與《決定》的精神不符。故筆者建議刪除《物權法》第151條和153條中關于把該問題交給其他法律的空白條款，從而取消對集體建設用地使用權和宅基地使用權的例外性規(guī)定。同時，建議將十三章“宅基地使用權”的內容置于第十二章“建設用地使用權

17、”之下，以體現對各類建設用地同等保護的原則，也使立法更加符合法學理論的權利體系構架。 </p><p>　　鑒于如今已經賦予集體建設用地的交換價值，筆者建議刪去《物權法》第183條和《擔保法》第36條第3款關于集體土地使用權抵押的限制性規(guī)定，讓第36條第1款和第2款關于國有土地抵押的規(guī)定同樣適用于集體土地，以呼應《決定》第11條要求。 </p><p>　　為促進集體建設用地有序流轉，保障

18、交易安全，建議修訂《合同法》分則，將集體建設用地合同納入有名合同規(guī)范，擬定集體建設用地流轉合同應載明的各項具體條款，以明確當事人的權利、義務和事后違約責任。 </p><p>　　2.修訂《土地管理法》的相關規(guī)定 </p><p>　　現行《土地管理法》規(guī)定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須申請使用國有土地，同時要求集體土地不得出讓、轉讓和出租用于非農建設，這些條款顯然滯后于現實

19、需要，不利于集體建設用地的流轉，與《決定》精神相悖。應當解除對集體建設用地的限制，允許其在合理范圍內流轉。因此，有必要將《土地管理法》第43條修改為：“單位和個人需要使用土地進行建設的，既可以申請使用國有土地，也可以申請使用集體土地；村民住宅建設、農村經營性項目建設、興辦農村基礎設施和公益事業(yè)的，可以使用農村集體建設用地?！盵2]同時，還應該明確土地流轉可以采用的多種方式，建議將第63條修改為：“依法取得的農村集體建設使用權在特定條件下

20、，可以通過轉讓、互換、出租、抵押、作價入股、出資和聯營等方式轉移?！盵2]并將具體條件適當設定為“符合土地利用規(guī)劃、權屬合法明晰、己依法轉為非農建設用地等”。 </p><p>　?。ㄎ澹ν恋剡M行統一管理 </p><p>　　集體建設用地入市后，應與國有土地一樣接受統一的部門管理。[10]通過城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，對建設用地的規(guī)劃、指標、流轉的收益分配等進行嚴格把控，既能夠有效實現與

21、國土建設用地在財產權利上的平等，又能實現與其在責任義務上的平等。這樣，才能真正實現“同地同權同價”的內涵與價值上的統一。并且，政府的干預和統一管理還能有效地防止出現城郊土地成交食利集團。 </p><p>　　（六）同步推進相應政策 </p><p>　　集體土地與國有土地同權同價，進入市場流轉，不僅要向農民還權賦能，還必須有賴于農村的經濟社會組織形式的制度改革、農村社會保障制度改革、農村

22、金融改革等相應配套改革的同步推進。[11] </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1] 李石山，汪安亞，唐義虎.物權法原理[M].北京：北京大學出版社，2011. </p><p>　　[2] 黃盛陽.農村集體建設用地流轉問題的法律研究[D].北京：中國社會科學院研究生院，2013. </p>

23、<p>　　[3] 十八屆三中全會.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定，第11條[Z]，2013. </p><p>　　[4] 賀雪峰.改革語境下的農業(yè)、農村與農民――十八屆三中全會《決定》涉農條款解讀[J].學術大視野，2014（2）. </p><p>　　[5] 胡 超，李芹芳.農村建設用地整治存在的問題及對策[J].重慶與世界：學術版，2014（1）. <

24、/p><p>　　[6] 孫雪娟.我國城鄉(xiāng)一體化進程中集體建設用地流轉問題研究[D].北京：首都經貿大學，2013. </p><p>　　[7] 劉 鴻.河南省新型城鎮(zhèn)化中農村建設用地流轉的現狀及思路探索[J].科技向導，2014（2）. </p><p>　　[8] 王美菊.從十八屆三中全會看我國的土地管理改革[J].中國農業(yè)信息，2014. </p>

25、<p>　　[9] 邵光磊.十八屆三中全會關于土地流轉改革制度分析[J].吉林農業(yè)，2014（4）. </p><p>　　[10] 李 宴.農村土地市場化法律制度研究[M].北京：中國法制出版社，2012. </p><p>　　[11] 劉道遠.集體地權流轉法律創(chuàng)新研究[M].北京：北京大學出版社，2011. </p><p>　　[責任編輯：高 瑞