農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革制度分析

1、<p>　　農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革制度分析</p><p>　　摘要：長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)延續(xù)的都是城鄉(xiāng)二元化的土地市場(chǎng)，然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度也逐步發(fā)展和完善，與之相比，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革卻一直徘徊不前。為了保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化集體土地資源配置，十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）有5條9款涉及到“三農(nóng)問(wèn)題”。其

2、中，《決定》的第11條為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革提出了明確的目標(biāo)和路線，值得我們?cè)诖嘶A(chǔ)上具體地探討與研究我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的完善與發(fā)展。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；改革；完善建議 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A </p><p>　　文章編號(hào)：1005-913X（2015）07-0047-0

3、3 </p><p>　　我國(guó)的土地分為農(nóng)地和建設(shè)用地，建設(shè)用地又分為國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。集體建設(shè)用地，又叫鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地，主要包括：農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地。[1]（P234）其中，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)及其他集

4、體經(jīng)濟(jì)組織所使用的集體所有的土地。[2]但隨著各地實(shí)踐發(fā)展，允許使用建設(shè)用地的主體己不限于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”的范疇，還包括個(gè)體工商戶、三資企業(yè)、股份制企業(yè)、聯(lián)營(yíng)企業(yè)等各類工商企業(yè)。該類用地涉及面廣，其商品屬性和資本特性突出，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響大，因而實(shí)踐中大量流轉(zhuǎn)的主要是這類用地，它也是本文研究的重點(diǎn)。 </p><p>　　一、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的目標(biāo)和路線 </p><p><b&

5、gt;　?。ㄒ唬┪募?guī)定 </b></p><p>　　筆者將《決定》的第11條內(nèi)容分解為以下三句： </p><p>　　1.在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。 </p><p>　　2.縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。 </p>

6、<p>　　3.建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。[3] </p><p><b>　　（二）文件解讀 </b></p><p>　　1.對(duì)第一句的解讀 </p><p>　　“符合規(guī)劃和用途管制”，即不同用途土地不能隨意改變用途。土地規(guī)劃是依據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展的客觀規(guī)律與內(nèi)在需要進(jìn)行的。而土地又是

7、不可移動(dòng)的，所以土地使用必須符合規(guī)劃，才能避免嚴(yán)重失序。這是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提；“出讓、租賃和入股”是對(duì)《土地管理法》第43條的突破，即已經(jīng)承認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以作為一般生產(chǎn)要素參與到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)。這樣，之前受到較大限制無(wú)法獲得完全土地權(quán)能的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就獲得了與國(guó)有建設(shè)用地同等的權(quán)能。這便引出了后半句的規(guī)定，是第11條的一大亮點(diǎn)。 </p><p>　　“實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)

8、”，即賦予農(nóng)村土地集體建設(shè)用地與國(guó)有土地建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)的法律和經(jīng)濟(jì)地位，使其兩者的所有權(quán)地位、使用權(quán)地位都得到了平等對(duì)待，從而有效減少拆遷糾紛和沖突，有利于社會(huì)穩(wěn)定。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的需要。 </p><p>　　2.對(duì)第二句的解讀 </p><p>　　“縮小征地范圍”，并非指減少將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量，而是改變農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地的方式，即改變當(dāng)前農(nóng)村集體土地必

9、須經(jīng)由國(guó)家征收才能變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的“征轉(zhuǎn)一體”的機(jī)制。[4]也就是說(shuō)，今后城市建設(shè)用地的來(lái)源，除了國(guó)家征收農(nóng)地以外，也允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，從而形成多元的建設(shè)用地供給模式，改變現(xiàn)行的國(guó)家壟斷城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的格局。在當(dāng)前中國(guó)快速現(xiàn)代化與城市化的背景下，必然要求城市繼續(xù)擴(kuò)張，必然要求大量農(nóng)地轉(zhuǎn)用為非農(nóng)建設(shè)用地?！翱s小征地范圍”，就必然要擴(kuò)大非征收的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供給。這是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元化的土地市場(chǎng)的重大突破。 &

10、lt;/p><p>　　“規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，國(guó)家給農(nóng)民的征地補(bǔ)償是按被征收土地原有用途給予補(bǔ)償?shù)?，給農(nóng)地補(bǔ)償?shù)淖罡咧禐檗r(nóng)地原產(chǎn)值的30倍。然而，實(shí)踐中，發(fā)達(dá)地區(qū)征收農(nóng)民土地，給農(nóng)民的征地補(bǔ)償普遍已經(jīng)超過(guò)三十倍，尤其是留地安置，利益巨大。這句話的提出，某種意義上是對(duì)這種地方政府征地補(bǔ)償實(shí)踐中超出《土地管理法》第47條規(guī)定進(jìn)行一種追認(rèn)。這也有利于保

11、護(hù)和尊重農(nóng)民的土地利益。 </p><p>　　3.對(duì)第三句的解讀 </p><p>　　過(guò)去中央提出給農(nóng)民的征地補(bǔ)償，一是強(qiáng)調(diào)不超過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的三十倍，二是強(qiáng)調(diào)要保障被征地農(nóng)民收入不降低，三是要保障被征收農(nóng)民基本生活，這樣三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在地方政府的具體政策實(shí)踐中，則有讓被征地農(nóng)民分享土地非農(nóng)使用增值收益的若干做法，只是這種做法所占比重不大。而現(xiàn)在，國(guó)家縮小征地范圍，突破城鄉(xiāng)二元模式，就必然會(huì)讓

12、規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城郊農(nóng)民自主供地，城郊農(nóng)民就可以獲得巨大土地增值收益。這一句其實(shí)是一個(gè)強(qiáng)調(diào)規(guī)定。 </p><p><b>　　二、政策評(píng)價(jià) </b></p><p><b>　?。ㄒ唬﹥?yōu)化之處 </b></p><p>　　1.體現(xiàn)了民法上的平等原則 </p><p>　　“同價(jià)同權(quán)”、“統(tǒng)一市場(chǎng)”實(shí)現(xiàn)

13、了物權(quán)法中國(guó)家對(duì)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)的思想，并且在實(shí)踐上承認(rèn)了土地使用價(jià)值的客觀性。實(shí)際上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用效用相同的土地，其土地價(jià)格應(yīng)該相同或相近。在這方面來(lái)看，國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地在效用上沒(méi)有太大區(qū)別，而且，在土地出讓進(jìn)入市場(chǎng)后，土地所有權(quán)是國(guó)有土地，還是集體土地，對(duì)于土地使用者沒(méi)有區(qū)別。 </p><p>　　2.有利于實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值和資源優(yōu)化配置 </p>&

14、lt;p>　　農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)就是將農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)納入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。從法律角度看，這是權(quán)利在不同主體之間的配置。[5]允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以保證權(quán)利的有效配置，從而最大限度地發(fā)揮集體建設(shè)用地的使用價(jià)值，促進(jìn)物盡其用，實(shí)現(xiàn)權(quán)利人利益和社會(huì)整體利益的最大化。 　　2.明確政府角色 </p><p>　　首先，在市場(chǎng)領(lǐng)域要“有所不為”。[9]尊重土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的市場(chǎng)主體地位，由土

15、地權(quán)利的買(mǎi)方和賣(mài)方完全按照市場(chǎng)規(guī)律完成交易，以市場(chǎng)機(jī)制去優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率。 </p><p>　　其次，在公共領(lǐng)域要“有所作為”。[9]為配合流轉(zhuǎn)管理需要，政府應(yīng)履行服務(wù)職責(zé)，加快對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的確權(quán)、登記和頒證工作。 </p><p>　?。ㄋ模┩晟葡嚓P(guān)法律法規(guī) </p><p>　　1.修訂《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《合同法》的相關(guān)規(guī)定 <

16、/p><p>　　2007年的《物權(quán)法》雖然明確了建設(shè)用地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，但對(duì)于建設(shè)用地使用權(quán)是否包括農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，表達(dá)得不夠明確，特別是對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面的規(guī)定更是與《決定》的精神不符。故筆者建議刪除《物權(quán)法》第151條和153條中關(guān)于把該問(wèn)題交給其他法律的空白條款，從而取消對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的例外性規(guī)定。同時(shí)，建議將十三章“宅基地使用權(quán)”的內(nèi)容置于第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)

17、”之下，以體現(xiàn)對(duì)各類建設(shè)用地同等保護(hù)的原則，也使立法更加符合法學(xué)理論的權(quán)利體系構(gòu)架。 </p><p>　　鑒于如今已經(jīng)賦予集體建設(shè)用地的交換價(jià)值，筆者建議刪去《物權(quán)法》第183條和《擔(dān)保法》第36條第3款關(guān)于集體土地使用權(quán)抵押的限制性規(guī)定，讓第36條第1款和第2款關(guān)于國(guó)有土地抵押的規(guī)定同樣適用于集體土地，以呼應(yīng)《決定》第11條要求。 </p><p>　　為促進(jìn)集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)，保障

18、交易安全，建議修訂《合同法》分則，將集體建設(shè)用地合同納入有名合同規(guī)范，擬定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同應(yīng)載明的各項(xiàng)具體條款，以明確當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和事后違約責(zé)任。 </p><p>　　2.修訂《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定 </p><p>　　現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地，同時(shí)要求集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)建設(shè)，這些條款顯然滯后于現(xiàn)實(shí)

19、需要，不利于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，與《決定》精神相悖。應(yīng)當(dāng)解除對(duì)集體建設(shè)用地的限制，允許其在合理范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。因此，有必要將《土地管理法》第43條修改為：“單位和個(gè)人需要使用土地進(jìn)行建設(shè)的，既可以申請(qǐng)使用國(guó)有土地，也可以申請(qǐng)使用集體土地；村民住宅建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)、興辦農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的，可以使用農(nóng)村集體建設(shè)用地?！盵2]同時(shí)，還應(yīng)該明確土地流轉(zhuǎn)可以采用的多種方式，建議將第63條修改為：“依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)使用權(quán)在特定條件下

20、，可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、出租、抵押、作價(jià)入股、出資和聯(lián)營(yíng)等方式轉(zhuǎn)移。”[2]并將具體條件適當(dāng)設(shè)定為“符合土地利用規(guī)劃、權(quán)屬合法明晰、己依法轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地等”。 </p><p>　?。ㄎ澹?duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一管理 </p><p>　　集體建設(shè)用地入市后，應(yīng)與國(guó)有土地一樣接受統(tǒng)一的部門(mén)管理。[10]通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)建設(shè)用地的規(guī)劃、指標(biāo)、流轉(zhuǎn)的收益分配等進(jìn)行嚴(yán)格把控，既能夠有效實(shí)現(xiàn)與

21、國(guó)土建設(shè)用地在財(cái)產(chǎn)權(quán)利上的平等，又能實(shí)現(xiàn)與其在責(zé)任義務(wù)上的平等。這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)”的內(nèi)涵與價(jià)值上的統(tǒng)一。并且，政府的干預(yù)和統(tǒng)一管理還能有效地防止出現(xiàn)城郊土地成交食利集團(tuán)。 </p><p>　?。┩酵七M(jìn)相應(yīng)政策 </p><p>　　集體土地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)，進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，不僅要向農(nóng)民還權(quán)賦能，還必須有賴于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織形式的制度改革、農(nóng)村社會(huì)保障制度改革、農(nóng)村

22、金融改革等相應(yīng)配套改革的同步推進(jìn)。[11] </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1] 李石山，汪安亞，唐義虎.物權(quán)法原理[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011. </p><p>　　[2] 黃盛陽(yáng).農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的法律研究[D].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，2013. </p>

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