美國(guó)環(huán)境公眾參與理論及其對(duì)中國(guó)的啟示

1、<p>　　美國(guó)環(huán)境公眾參與理論及其對(duì)中國(guó)的啟示</p><p><b>　　摘要： </b></p><p>　　作為公眾有權(quán)獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策和實(shí)施環(huán)境監(jiān)督的“公眾參與理論”，無(wú)論是在國(guó)際法層面，還是在國(guó)內(nèi)法層面，均構(gòu)成了當(dāng)前環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則。其所承載的公眾參與權(quán)，在有些國(guó)家或地區(qū)甚至已經(jīng)上升為一項(xiàng)憲法性權(quán)利，或者作為一項(xiàng)環(huán)境法律權(quán)利被規(guī)定在

2、環(huán)境基本法律之中。它既體現(xiàn)在環(huán)境決策行為之中，也體現(xiàn)在環(huán)境違法監(jiān)督行為之中，“公眾參與”儼然已經(jīng)構(gòu)成環(huán)境公益訴訟的必要理論基礎(chǔ)，深刻地反映在美國(guó)“公民訴訟”的訴訟機(jī)制之中，也必然成為構(gòu)建中國(guó)特色“環(huán)境公益訴訟”的理論基石和制度內(nèi)容。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：公共參與;公民訴訟;環(huán)境公益訴訟 </p><p><b>　　中圖分類號(hào)： </b></p>

3、<p><b>　　DF468 </b></p><p>　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.04.13 </p><p>　　中美同為1992年《里約宣言》和《21世紀(jì)議程》的締約國(guó)，但“公眾參與”在各自的環(huán)境立法和司法進(jìn)程中的表現(xiàn)則各有不同。美國(guó)早在1969年制定的《國(guó)家環(huán)境政策法》中就第一次以法律的

4、形式確立了“公眾參與”環(huán)境保護(hù)的制度設(shè)計(jì)，即“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”。隨后，1970年制定的《清潔空氣法》（CAA）、1972年制定的《清潔水法》（CWA），直至后來(lái)的《資源保護(hù)與恢復(fù)法》（RCRA）和《綜合環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償與責(zé)任法》（CERCLA）均無(wú)一例外地將“公眾參與”具體細(xì)化到每一個(gè)環(huán)境決策、標(biāo)準(zhǔn)制定以及許可證管理制度之中，并且授權(quán)任何公民可以就“公眾參與”提起“司法審查”或者“公民訴訟”。中國(guó)對(duì)于“公眾參與”的探討則源于“公眾參與”

5、是否應(yīng)當(dāng)成為行政法或環(huán)境法的基本原則，真正將“公眾參與”環(huán)境法律制度化則明顯要晚得多。以2007年國(guó)務(wù)院通過(guò)《政府信息公開(kāi)條例》為標(biāo)志，到2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式確立公眾參與法律制度，中國(guó)的“公眾參與”在極短的時(shí)間內(nèi)走過(guò)了從單純的“信息公開(kāi)”到“環(huán)境公益訴訟”的跳躍式發(fā)展道路。沒(méi)有太多的經(jīng)驗(yàn)積累，也沒(méi)有豐富的司法實(shí)踐，因此，中國(guó)當(dāng)前和未來(lái)的環(huán)境公益訴訟需要借鑒國(guó)際化的</p><p>　　一、美國(guó)公眾

6、參與理論的法律內(nèi)涵 </p><p>　　美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，公眾參與擁有從投票到對(duì)抗，從向編輯寫(xiě)信到訴訟等無(wú)數(shù)種形式[1]。較為細(xì)致的分類，具體可以包括投票、游行、請(qǐng)?jiān)?、游說(shuō)、給報(bào)刊編輯寫(xiě)信、辯論、運(yùn)動(dòng)、參加聽(tīng)證會(huì)、要求獲取政府信息、組成公民顧問(wèn)團(tuán)，甚至提起訴訟[2]。為了保證公共參與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保障公眾憲法性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，除聯(lián)邦法律外，美國(guó)已經(jīng)有26個(gè)州出臺(tái)了專門(mén)保護(hù)公眾參與的法案，一般稱之為“Anti-SLAPP”

7、法案。所謂SLAPP指的是在美國(guó)司法實(shí)踐中建立起來(lái)的防止公眾濫用其公眾參與權(quán)的機(jī)制，全稱為“針對(duì)公眾參與的策略性訴訟”（strategiclawsuitsagainstpublicparticipation）。如德克薩斯州議會(huì)在2011年就專門(mén)針對(duì)《德克薩斯州公民參與法案》進(jìn)行了修訂，對(duì)“針對(duì)公眾參與的策略性訴訟”進(jìn)行了限制。 </p><p>　　首先，公眾參與在美國(guó)是一項(xiàng)憲法性權(quán)利。華盛頓州在其2010年6月

8、10日生效的《反對(duì)針對(duì)公眾參與的策略性訴訟法案》（Anti-SLAPPAct）第2條第2款e項(xiàng)中規(guī)定，公眾參與首先是一項(xiàng)憲法性權(quán)利。有關(guān)公眾參與的訴訟就是一種旨在保護(hù)公共利益的憲法性言論自由權(quán)的法律行為。參見(jiàn)：《華盛頓州公眾參與策略性訴訟法案》第2（2）（e）條。 </p><p>　　因此，公眾參與屬于憲法言論自由權(quán)的一種外在表現(xiàn)。美國(guó)《聯(lián)邦憲法第一修正案》規(guī)定：“國(guó)會(huì)不應(yīng)當(dāng)就設(shè)立宗教及其事務(wù)制定法律，也不應(yīng)當(dāng)

9、通過(guò)制定法律限制公民的言論自由、新聞自由、和平集會(huì)的權(quán)利，以及向政府申請(qǐng)獲得救濟(jì)的權(quán)利?！眳⒁?jiàn)：《聯(lián)邦憲法第一修正案》。 </p><p>　　任何阻止或不當(dāng)限制公眾為維護(hù)公共利益而實(shí)施的各種合法行為均不受到法律保護(hù)，并且給予適當(dāng)?shù)乃痉ň葷?jì)。公眾參與作為憲法性權(quán)利的唯一限定條件就是：必須具有公共之目的。任何以公眾參與為掩護(hù)而旨在保護(hù)私人利益的行為都會(huì)受到SLAPP的必要限制。 </p><p&

10、gt;　　其次，公眾參與屬于一項(xiàng)程序性權(quán)利。在憲法層面上，公眾參與主要體現(xiàn)為一種言論自由權(quán)。在聯(lián)邦單行法中，公眾參與則主要體現(xiàn)為公眾的信息知情權(quán)和決策參與權(quán)，充分體現(xiàn)為一種程序性權(quán)利，任何違反公眾參與要求所作出的行政決策或政策都有可能招致司法審查，而最終可能會(huì)被法院撤銷。 </p><p>　　從信息知情的角度來(lái)看，美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》（APA）第2章“行政程序”中（《聯(lián)邦法典》第552條（a）款）明確規(guī)定各聯(lián)

11、邦部門(mén)必須充分保障公眾的信息知情權(quán)。由此，該條規(guī)定各聯(lián)邦部門(mén)必須履行兩大類別的法定義務(wù)：（1）信息公開(kāi)義務(wù)。各聯(lián)邦部門(mén)必須如實(shí)通過(guò)“聯(lián)邦公報(bào)”（FederalRegister）公布該部門(mén)的基本信息、職責(zé)范圍、議事程序和規(guī)則、各種規(guī)章制度或文件等。（2）接受監(jiān)督和提供信息拷貝的義務(wù)。該法第552條第（a）（2）款同時(shí)規(guī)定公眾有權(quán)對(duì)聯(lián)邦各部門(mén)制定的具有終局效力的意見(jiàn)、未通過(guò)“聯(lián)邦公報(bào)”發(fā)布的政策、對(duì)公眾產(chǎn)生影響的行政指令、各種形式的復(fù)印件及

12、其索引等行使監(jiān)督權(quán)，并有權(quán)進(jìn)行拷貝、復(fù)印。鑒于此，美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》第102（C）條明確要求所有聯(lián)邦部門(mén)或機(jī)構(gòu)必須針對(duì)所有的立法建議或其他對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響的聯(lián)邦行政行為進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。在出具環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告前，必須根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第552條的規(guī)定向總統(tǒng)、聯(lián)邦環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)以及公眾公開(kāi)。參見(jiàn)：《國(guó)家環(huán)境政策法》第102（C）條。 </p><p>　　從參與決策的角度來(lái)看，聯(lián)邦第九巡回上訴法院在審理W

13、esternWatershedsProjectv.Kraayenbrink案時(shí)指出：“在作出決策和制定管理政策時(shí)，公眾參與得越多，政策的可接受性越強(qiáng)，其所遭受的抗議和申訴的可能性就越低?！眳⒁?jiàn)：WesternWatershedsProjectv.Kraayenbrink，620F.3d1187. 　　基于此等立法和司法理念，美國(guó)所有聯(lián)邦環(huán)境單行法都規(guī)定了公眾參與決策的權(quán)利。如《清潔水法》第4章“許可證照”（PermitsandLice

14、nces）中第401條明確規(guī)定，任何人在申請(qǐng)建設(shè)或運(yùn)行許可證之前，必須向EPA或者頒發(fā)證照的機(jī)構(gòu)提供其從污染排放所在州取得的批準(zhǔn)文書(shū)，而州在向申請(qǐng)人頒發(fā)批準(zhǔn)文書(shū)之前必須完成公眾告知的程序，必要時(shí)還必須對(duì)具體的批準(zhǔn)文書(shū)進(jìn)行聽(tīng)證。參見(jiàn)：美國(guó)《聯(lián)邦水污染防治法》第401（a）（1）條。 </p><p>　　同時(shí)，EPA或者頒發(fā)證照的機(jī)構(gòu)在接受申請(qǐng)后，認(rèn)為擬申請(qǐng)的排污行為可能對(duì)其他州產(chǎn)生影響的，其他州可以提出反對(duì)頒發(fā)許

15、可證的意見(jiàn)，并就該意見(jiàn)申請(qǐng)公眾聽(tīng)證。除此以外，《清潔水法》、《清潔空氣法》、《資源保護(hù)與恢復(fù)法案》（RCRA）以及《超級(jí)基金法案》（CERCLA）在授權(quán)EPA制定排污標(biāo)準(zhǔn)或者治理方案時(shí)都無(wú)一例外地要求其征求公眾意見(jiàn)，并且要求相關(guān)信息在“聯(lián)邦公報(bào)”上予以公布，任何對(duì)于公眾參與程序之違反，都將可能通過(guò)公民訴訟的方式被追究法律責(zé)任。例如，《清潔水法》第101（e）條和《資源保護(hù)和恢復(fù)法案》第7004（b）（1）條幾乎以完全相同的條文規(guī)定，EP

16、A和各州政府應(yīng)當(dāng)提供、鼓勵(lì)并且?guī)椭妳⑴c該法規(guī)定的任何行政法規(guī)、指南、信息或者計(jì)劃的制定、修改、實(shí)施和執(zhí)行;同時(shí)EPA經(jīng)與各州政府協(xié)商，應(yīng)當(dāng)制定并頒布公眾參與的基本指南參見(jiàn)：美國(guó)《聯(lián)邦水污染防治法》第101（e）條以及《資源保護(hù)及修復(fù)法》第7004（b）（1）條。 </p><p>　　，由此可見(jiàn)公眾參與對(duì)于美國(guó)環(huán)境法實(shí)施的重要性及其意義。 </p><p>　　第三，公眾參與這種憲法性

17、權(quán)利也充分反映在各州制定的法律之中。德克薩斯州《公民參與法案》第2條規(guī)定：“制定本法的目的在于在法律允許的最大限度范圍內(nèi)鼓勵(lì)和保護(hù)公民所享有的請(qǐng)?jiān)?、言論自由、集?huì)自由以及其他方式參與政府決策的憲法性權(quán)利，同時(shí)，還旨在保護(hù)受到傷害的公民依法提起有價(jià)值的訴訟的權(quán)利?！眳⒁?jiàn)：TexasCitizensParticipationActof2011，section27.002. </p><p>　　明尼蘇達(dá)州法律在解釋“

18、公眾參與”時(shí)指出：“公眾參與意指全部或部分純粹在于獲取有利的政府行為的言論或者合法行為?！眳⒁?jiàn)：《明尼蘇達(dá)州法典》第554.01條。 </p><p>　　其中最值得學(xué)習(xí)的當(dāng)屬華盛頓州在其《州法典》第4篇第4.24.552條“公眾參與訴訟”P(pán)ublicParticipationLawsuits-SpecialMotiontoStrikeClaim-Damages，Costs，AttorneyFees，OtherR

19、elief-Definitions條款對(duì)于“公眾參與行為”的定義。該條第（2）款通過(guò)列舉的方式確定了公眾參與的5種途徑，總結(jié)來(lái)看主要體現(xiàn)為“在法律授權(quán)的立法、行政、司法或者其他政府程序中提交的任何口頭的或者書(shū)面的或其他形式的意見(jiàn)”，或“為行使憲法上言論自由權(quán)或憲法上請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利而采取任何其他合法行為”。參見(jiàn)：《華盛頓州法典（修訂）》第4.24.525條。 </p><p>　　因此，在2014年1月21日審結(jié)的Di

20、llonv.SeattleDepositionReporters，LLC案中，華盛頓州上訴法院法官Dwyer認(rèn)為，立法的主要目的就在于在公眾提起訴訟的權(quán)利與公眾參與公眾事務(wù)的權(quán)利之間實(shí)現(xiàn)均衡;法律授權(quán)公眾參與公共事務(wù)，并且向公共機(jī)構(gòu)和其他公眾提供信息是符合公共利益的。參見(jiàn)：Dillonv.SeattleDepositionReporters，LLC，179Wash.App.41（2014）. </p><p>　

21、　二、美國(guó)“公眾參與”理論對(duì)公民訴訟的影響 </p><p>　　“公眾參與”在美國(guó)環(huán)境法中無(wú)處不在，它將公眾所享有的環(huán)境信息知情權(quán)、參與權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)具體細(xì)化到各項(xiàng)法律制度之中，公眾有權(quán)參與環(huán)境決策、申請(qǐng)修改或調(diào)整環(huán)境行政法規(guī)或環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、參加聽(tīng)證、申請(qǐng)司法審查以及依法提起公民訴訟等。 </p><p>　　除此以外，美國(guó)的“公眾參與”還突出地體現(xiàn)為“公民訴訟”。在司法實(shí)踐中，很多法官在解

22、釋“公民訴訟”的法律適用時(shí)，將其作為“公眾參與”的一種必要形式加以論述。在SierraClubv.SCMCorp.案中，法官引用了美國(guó)參議院在制定《清潔水法》“公民訴訟”條款時(shí)的立法報(bào)告，認(rèn)為在環(huán)境管理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)高度的公眾參與對(duì)于修復(fù)和保護(hù)自然環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是非常必要的……EPA和州政府應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)和幫助公眾參與水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的確定及其后續(xù)實(shí)施和執(zhí)行。參見(jiàn)：Sen.ReportontheCleanWaterAct，Legis.Hist.oft

23、heWaterPollutionControlAct，at1430;SierraClubv.SCMCorp.，572F.Supp.828（W.D.N.Y.1983）. </p><p>　　在StudentPublicInterestResearchGroupofNewJersey，Inc.v.Fritzsche，Dodge&amp;Olcott，Inc.案中，主審法官認(rèn)為國(guó)會(huì)在立法時(shí)非常清楚地將“公民訴

24、訟”認(rèn)定為“公眾參與”的必要形式，但不局限于“公民訴訟”本身。參見(jiàn)：StudentPublicInterestResearchGroupofNewJersey，Inc.v.Fritzsche，Dodge&amp;Olcott，Inc.，579F.Supp.1528（1984） </p><p>　　因此，美國(guó)有學(xué)者較為形象地將“公民訴訟”比喻成“公眾參與”的利齒，指出國(guó)會(huì)確立“公民訴訟”的目的在于減輕環(huán)境

25、危害，加強(qiáng)政府執(zhí)行措施，鼓勵(lì)政府部門(mén)更加有效地實(shí)施和執(zhí)行法律，并且擴(kuò)大公眾參與的機(jī)會(huì)，“公民訴訟”是實(shí)現(xiàn)真正有效的“公眾參與”的關(guān)鍵[3]。 </p><p>　　由此可見(jiàn)，“公民訴訟”不僅是公眾參與的法律保護(hù)手段，而且還實(shí)質(zhì)性地拓展了“公眾參與”的表現(xiàn)形式。在很多案件中，“公眾參與”都被解釋為“公民訴訟”的理論基礎(chǔ)，其直接決定了“公民訴訟”的制度構(gòu)成。 </p><p>　?。ㄒ唬┰V訟主

26、體的廣泛性 　　我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第一次歷史性地確認(rèn)了環(huán)境公眾參與權(quán)，該法第53條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。”該條非常完整地規(guī)定了環(huán)境公眾參與權(quán)的三項(xiàng)基本權(quán)能，即環(huán)境信息獲取權(quán)、環(huán)境參與權(quán)以及環(huán)境監(jiān)督權(quán)。按照有權(quán)利必有救濟(jì)的法治精神，環(huán)境公眾參與權(quán)必須有相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制與之相配合。因此，新《環(huán)境保護(hù)法》在“信息公開(kāi)與公眾參與”一章中開(kāi)創(chuàng)性地引入了“環(huán)境公益訴訟”機(jī)制――在設(shè)區(qū)的市

27、級(jí)以上民政部門(mén)注冊(cè)登記的專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)工作連續(xù)5年以上的環(huán)境公益組織（ENGO）可以提起公益訴訟。盡管法律沒(méi)有規(guī)定ENGO是基于環(huán)境公眾參與權(quán)的保護(hù)而提起公益訴訟，但是，從“環(huán)境公益訴訟”所屬篇章來(lái)看，“環(huán)境公益訴訟”應(yīng)當(dāng)在環(huán)境公眾參與權(quán)的保護(hù)方面起到至關(guān)重要的作用。 </p><p>　?。ǘ┉h(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋環(huán)境公眾參與的全部范圍 </p><p>　　美國(guó)公民訴訟對(duì)于公眾參

28、與的法律保護(hù)完全覆蓋公眾參與的所有范圍和領(lǐng)域。從公眾參與權(quán)的三項(xiàng)基本權(quán)能來(lái)看，針對(duì)任何違反信息公開(kāi)、決策參與和環(huán)境監(jiān)督的行為，都可以依法提起公民訴訟。因此，從公眾參與權(quán)法律保護(hù)的角度來(lái)看，中國(guó)環(huán)境公益訴訟當(dāng)前和未來(lái)的發(fā)展必須完全覆蓋環(huán)境公眾參與的全部范圍，即符合法律規(guī)定的原告能夠就任何違反環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境決策參與和環(huán)境監(jiān)督的違法行為人提起訴訟。違法行為人既可能是一般的企事業(yè)單位，也可能是政府及其部門(mén)，因此，未來(lái)的環(huán)境公益訴訟在訴訟類別

29、上既有針對(duì)一般企業(yè)單位或個(gè)人的民事公益訴訟，也有針對(duì)政府等行政機(jī)關(guān)的行政公益訴訟。 </p><p>　　然而，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》僅僅授予ENGO針對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為提起民事公益訴訟的權(quán)利。因此，當(dāng)前的法律規(guī)定僅僅能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)違反環(huán)境信息公開(kāi)或其他環(huán)境違法行為的企業(yè)或個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟，而不能針對(duì)政府及其部門(mén)依法提起環(huán)境行政公益訴訟。但根據(jù)國(guó)務(wù)院《政府信息公開(kāi)條例》以及環(huán)保部《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》提起的

30、行政訴訟不在此列，不屬于公益訴訟之范疇。當(dāng)然，環(huán)境公益訴訟機(jī)制的確立和完善不可能一蹴而就，我們期待未來(lái)的公益訴訟能夠從公民訴訟中汲取更多的經(jīng)驗(yàn)，從而將政府的環(huán)境違法行為同樣納入環(huán)境公益訴訟之中，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公眾參與效能的最大化。 </p><p>　　從根本上講，環(huán)境公益訴訟本身就是公眾參與的有效方式之一。在Proffittv.MunicipalAuthorityoftheBoroughofMorrisville案中

31、，法官則通過(guò)“公眾參與”分析了“公民訴訟”的正當(dāng)性，指出國(guó)會(huì)和美國(guó)聯(lián)邦法院都認(rèn)為法律規(guī)定的“公民訴訟”是環(huán)境法的執(zhí)行措施的必要組成部分，而且“國(guó)會(huì)的目的明顯就是鼓勵(lì)公眾參與，而不是將其視為一種好奇或者理論上的救濟(jì);公民訴訟中的原告不應(yīng)當(dāng)被視為禍害或者麻煩的制造者，而應(yīng)當(dāng)被視為保護(hù)環(huán)境利益的受歡迎的參與者?！眳⒁?jiàn)：Proffittv.MunicipalAuthorityoftheBoroughofMorrisville，716F.Supp

32、.837，844（E.D.Pa.1989）（quotingFriendsoftheEarthv.Carey，535F.2d165，172（2dCir.1976）. </p><p>　　因此，未來(lái)環(huán)境公益訴訟的走向，不僅僅局限于現(xiàn)有的對(duì)于公眾參與的三項(xiàng)基本權(quán)能的理解，還要更進(jìn)一步擴(kuò)張公眾參與的方式和途徑，從而最大程度阻止環(huán)境違法行為，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。 </p><p>　?。ㄈ┉h(huán)境公益訴訟

33、應(yīng)當(dāng)構(gòu)成環(huán)境行政執(zhí)法的有效補(bǔ)充。 </p><p>　　公眾參與的核心功能在于有效監(jiān)督和制約行政行為的不當(dāng)行使，其本身并不是一種執(zhí)法行為，因此，公眾參與的首要條件必須是行政執(zhí)法行為不能發(fā)揮其應(yīng)有的執(zhí)法效應(yīng)。從效力角度來(lái)看，公眾參與應(yīng)當(dāng)成為行政行為尤其是行政執(zhí)法行為的有效補(bǔ)充而不是替代。美國(guó)公民訴訟賦予了任何民眾享有針對(duì)違反污染排放標(biāo)準(zhǔn)、排放限制或者違反許可證等違法行為提起訴訟的權(quán)利，但是該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)在程序上卻設(shè)定

34、了“訴前通知”的強(qiáng)制性規(guī)定，即任何公民訴訟的原告必須提前至少60日向EPA、違法行為所在州以及違法行為人發(fā)出書(shū)面通知，如果違法行為人在接到通知后自行糾正其違法行為，或者EPA或州政府立即開(kāi)展了環(huán)境執(zhí)法行為，該公民訴訟則無(wú)需提起。該“訴前通知”程序的設(shè)定目的就在于任何一件有效的公民訴訟都必須建立在行政機(jī)關(guān)拒絕或怠于履行行政職責(zé)的前提之上。因此，有美國(guó)學(xué)者在其著作中明確指出：“公民訴訟條款規(guī)定訴前通知的主要目的就在于保護(hù)政府作為主要執(zhí)法者的

35、地位”[5];“國(guó)會(huì)確立公民訴訟的目的在于激勵(lì)和彌補(bǔ)政府行為”。參見(jiàn)：Proffittv.MunicipalAuthorityofBoroughofMorrisville，716F.Supp.837（</p><p>　　由此可見(jiàn)，當(dāng)前及未來(lái)中國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展必須堅(jiān)守一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，即構(gòu)成對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法的有效補(bǔ)充。其適用條件應(yīng)當(dāng)是：在行政機(jī)關(guān)不履行、怠于履行或違法履行相應(yīng)環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的情況下，ENGO或未來(lái)

36、可能有資格的原告有權(quán)選擇性地針對(duì)環(huán)境違法行為人或行政機(jī)關(guān)依法提起公益訴訟。從訴權(quán)的角度來(lái)看，該適用條件也即環(huán)境公益訴訟訴權(quán)取得的必要條件。在環(huán)境訴訟程序方面，我們也可以借鑒美國(guó)公民訴訟的“訴前通知”制度，要求準(zhǔn)備提起公益訴訟的原告必須在正式提起訴訟之前向違法行為人或環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)發(fā)出書(shū)面告知書(shū)，限定其在特定期限內(nèi)糾正其違法行為，或采取環(huán)境行政執(zhí)法行為，如若不然，則正式啟動(dòng)公益訴訟程序，追究違法行為人包括環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。 &

37、lt;/p><p>　　四、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的未來(lái)走向 </p><p>　　新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》歷史性地確立了“環(huán)境公益訴訟”制度，但是該項(xiàng)規(guī)定目前仍然停留在法律規(guī)范層面。盡管最高人民法院已經(jīng)制定了環(huán)境民事公益訴訟的司法解釋，但是具體的訴訟實(shí)施機(jī)制和完善的程序性設(shè)定仍然是未來(lái)工作的重心。因此，依托于公眾參與理論的美國(guó)公民訴訟或許能夠?yàn)槲覈?guó)當(dāng)前及未來(lái)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展提供非常必要的參照和借鑒

38、。 </p><p>　　（一）訴訟主體范圍的有效拓展 　　從原則上來(lái)講，公眾參與權(quán)是一項(xiàng)無(wú)差別的普世性權(quán)利，即全體公民、法人、其他單位或組織按照法定的程序和條件獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策以及依法提起訴訟的權(quán)利。然而，我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在確立“環(huán)境公益訴訟”制度時(shí)，卻將訴訟原告的資格僅授予具備特定條件的ENGO，否定了普通自然人或其他類型NGO通過(guò)公益訴訟行使環(huán)境公眾參與權(quán)的可能，有差別地遴選了特定機(jī)構(gòu)

39、作為訴訟原告，大大縮小了能夠提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍，也使得環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督和制約功能大打折扣。 </p><p>　　當(dāng)然，作為新事物的“環(huán)境公益訴訟”尚未有可以直接借用的立法、執(zhí)法和司法經(jīng)驗(yàn)，《環(huán)境保護(hù)法》在第一次確立此項(xiàng)訴訟機(jī)制時(shí)有意控制立法的進(jìn)程和節(jié)奏，避免不必要的“訴訟爆炸”，是科學(xué)的，也是必要的。但是，隨著執(zhí)法和司法經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，團(tuán)隊(duì)建設(shè)的不斷完善，訴訟機(jī)制的不斷健全，未來(lái)的環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)以美

40、國(guó)公民訴訟為參照，將訴訟原告的主體資格范圍擴(kuò)展至所有享有環(huán)境公眾參與權(quán)的主體，即新《環(huán)境保護(hù)法》第53條所規(guī)定的“公民、法人和其他組織”。 </p><p>　　（二）訴訟請(qǐng)求與訴訟救濟(jì)措施的探索與創(chuàng)新 </p><p>　　公益訴訟區(qū)別于私益訴訟的最大特點(diǎn)在于其所保障的利益不同，反映在訴訟請(qǐng)求方面，公益訴訟的訴訟請(qǐng)求必須充分體現(xiàn)和反映公共利益的維護(hù)和保障。同時(shí)，作為公眾參與基本形式之一的

41、公益訴訟，在訴訟請(qǐng)求上又要充分體現(xiàn)公眾參與環(huán)境污染治理和生態(tài)保護(hù)的特點(diǎn)。因此，環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求及其救濟(jì)措施必須突破傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)訴訟的訴訟請(qǐng)求和救濟(jì)。 </p><p>　　根據(jù)美國(guó)環(huán)境單行法的規(guī)定，公民訴訟的訴訟請(qǐng)求主要體現(xiàn)為對(duì)違反排污標(biāo)準(zhǔn)、排污限制或者排污許可證等行為的禁止性措施。如美國(guó)《清潔水法》（CWA）第304條規(guī)定了三種公民訴訟的可訴行為，分別是：（1）違反排放標(biāo)準(zhǔn)或排放限制的行為;（2）EPA

42、的行政不作為;（3）未根據(jù)“防治大氣質(zhì)量顯著惡化”或者“非達(dá)標(biāo)區(qū)域管理”的要求申領(lǐng)許可證的行為。就具體案件來(lái)看，公民訴訟的訴訟請(qǐng)求一般有三項(xiàng)：（1）請(qǐng)求法院針對(duì)被告的違法行為簽發(fā)臨時(shí)的或永久的禁令，一般稱之為“禁令救濟(jì)”（injunctiverelief）;（2）請(qǐng)求法院對(duì)被告處以罰款;（3）請(qǐng)求法院判令被告承擔(dān)本案的訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、專家費(fèi)以及證人費(fèi)用。例如，在聯(lián)邦最高法院2000年審理的FriendsoftheEarthInc.v.L

43、aidlawEnvironmentalServices（TOC）Inc.案中，原告FriendsoftheEarth一共提出了四項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，分別是：宣告性和臨時(shí)性禁令;罰款;訴訟費(fèi)用;律師費(fèi)。參見(jiàn)：FriendsoftheEarthInc.v.LaidlawEnvironmentalServices（TOC）Inc.，12</p><p>　　由于中國(guó)和美國(guó)屬于完全不同的訴訟法律體系，公民訴訟的訴訟請(qǐng)求和救濟(jì)措施

44、僅能夠?yàn)橹袊?guó)未來(lái)環(huán)境公益訴訟提供必要的參照和有限的借鑒作用。如果我們把公民訴訟的訴訟請(qǐng)求做一總結(jié)，不難發(fā)現(xiàn)，簽發(fā)禁令或處以罰款在中國(guó)非常明顯地體現(xiàn)為一種行政處罰措施：公民訴訟中的禁令非常類似于中國(guó)行政處罰中的限期治理或者責(zé)令停業(yè)關(guān)閉，而罰款則為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所獨(dú)享。因此，直接借鑒公民訴訟的訴訟請(qǐng)求和救濟(jì)措施，難以適應(yīng)中國(guó)環(huán)境公益訴訟的需要。 </p><p>　　根據(jù)中國(guó)的環(huán)境違法現(xiàn)狀和訴訟法律體系，在沒(méi)有專門(mén)的環(huán)

45、境公益訴訟法的情況下，環(huán)境民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求必須在遵守現(xiàn)有《民事訴訟法》一般性規(guī)定的前提下有所突破或者創(chuàng)新，符合解決平等主體之間民事法律糾紛的特點(diǎn)。最為重要的是，能夠最終通過(guò)民事的手段和方法給予司法救濟(jì)，而不是通過(guò)行政的執(zhí)法措施提供民事救濟(jì)措施。 </p><p>　　因此，在當(dāng)前條件下，可以預(yù)見(jiàn)和探索的環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求和救濟(jì)類別有三種：（1）糾正非法排污類，即通過(guò)公益訴訟要求排污單位立即糾正其排污行為

46、，如若不然，可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行以糾正其非法排污行為。（2）污染治理和生態(tài)恢復(fù)類，即非法排污已經(jīng)造成環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，通過(guò)公益訴訟的方式要求被告立即采取污染治理措施或者生態(tài)恢復(fù)措施，或者要求被告承擔(dān)全部污染治理或生態(tài)破壞的恢復(fù)費(fèi)用。2014年9月10日，江蘇省泰州市中級(jí)人民法院審結(jié)的泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司等6家企業(yè)環(huán)境污染侵權(quán)賠償糾紛案參見(jiàn)：江蘇省高級(jí)人民法院（2014）蘇環(huán)公民終字第00001號(hào)《民事判決書(shū)》。

47、，最終判決認(rèn)定被告承擔(dān)1.6億元的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，有力地證明了此類公益訴訟請(qǐng)求及其救濟(jì)的可行性。（3）損害賠償類，即被告的環(huán)境違法行為造成了自然資源或生態(tài)破壞，無(wú)需或者無(wú)法予以生態(tài)恢復(fù)的，通過(guò)公益訴訟要求其承擔(dān)損害賠償責(zé)任。 </p><p>　?。ㄈ┲贫▽ｉT(mén)的“環(huán)境公益訴訟法” </p><p>　　環(huán)境公益訴訟作為一項(xiàng)新的訴訟形式，在訴訟類別及受案范圍、訴與訴權(quán)、訴訟構(gòu)成、訴訟標(biāo)的、訴

48、訟管轄、訴訟保全、舉證規(guī)則、證據(jù)適用、立案受理、訴訟裁判以及訴訟執(zhí)行等方面均與現(xiàn)有的民事訴訟程序有所不同，有的還存在著根本區(qū)別。如應(yīng)將“訴訟禁令措施”作為一項(xiàng)訴訟保全措施引入環(huán)境公益訴訟程序之中，法院的證據(jù)保全措施和證據(jù)調(diào)查措施的環(huán)境技術(shù)性，當(dāng)前中國(guó)各地所設(shè)立的環(huán)境法庭對(duì)于訴訟管轄和訴訟執(zhí)行的特殊要求等，均需要一部專門(mén)的“環(huán)境公益訴訟法”予以規(guī)定，以形成全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟審判模式和審判效果。美國(guó)盡管沒(méi)有統(tǒng)一的公民訴訟法，但是每一部環(huán)

49、境單行法都非常詳細(xì)地規(guī)定了公民訴訟的受案范圍、訴訟管轄、期間以及司法懲戒措施等。當(dāng)前，我們新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》僅僅包含了環(huán)境公益訴訟的原則性規(guī)定，更多的訴訟程序性問(wèn)題需要在司法實(shí)踐中不斷地予以解決和總結(jié)，從而最終形成一部專門(mén)的、具有中國(guó)特色的“環(huán)境公益訴訟法”。 </p><p>　　盡管中美在環(huán)境公眾參與的法律化和制度化方面仍然存在較大差距，但必須承認(rèn)，美國(guó)公民訴訟和中國(guó)的環(huán)境公益訴訟都是“公眾參與理論”法律

50、化和制度化的成功佐證，未來(lái)的法律實(shí)踐尤其是訴訟救濟(jì)仍然需要借助“公眾參與理論”予以不斷發(fā)展和完善。我們需要通過(guò)環(huán)境公益訴訟的方式維護(hù)和保障公眾參與權(quán)，更需要通過(guò)環(huán)境公益訴訟的方式實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)環(huán)境監(jiān)督管理的有效參與。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]ThomasC.Beierle，JerryCayford.Democracyi

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