“三舊”改造負(fù)面功能的預(yù)防研究

1、<p>　　“三舊”改造負(fù)面功能的預(yù)防研究</p><p>　　摘 要 “三舊”改造是廣東省乃至全國在城鎮(zhèn)化過程中必然要經(jīng)歷的階段，它在破解土地供需矛盾、提升土地利用率、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)美好城鎮(zhèn)等方面意義重大，但“三舊”改造過程中涉及的工作環(huán)節(jié)多、資金量大，其負(fù)面功能同時(shí)顯現(xiàn)、如影隨形，誘發(fā)了大量職務(wù)犯罪 。近年來，該類職務(wù)犯罪共同犯罪趨勢(shì)明顯，打擊難度加大，犯罪勢(shì)頭并未得到有效遏制，因此，本文提

2、出，深入研究、探討該類職務(wù)犯罪的預(yù)防，對(duì)城鎮(zhèn)化過程“三舊”改造工作的順利開展有其積極意義。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 “三舊”改造 犯罪成因 犯罪預(yù)防 </p><p>　　基金項(xiàng)目：本研究成果是2013年度廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃學(xué)科共建項(xiàng)目《城鎮(zhèn)化視野下縣城“三舊”改造創(chuàng)新研究》（項(xiàng)目編號(hào)GD13XYJ22）的成果之一，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：易露霞教授。 </p>&l

3、t;p>　　作者簡(jiǎn)介：楊俊、易露霞，廣州工商學(xué)院。 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2015）07-023-03 </p><p>　　一、“三舊”改造所涉職務(wù)犯罪的預(yù)防現(xiàn)狀 </p><p>　　“三舊”改造是指在城市發(fā)展到一定階段后，在土地集約化發(fā)展要求下，針對(duì)“舊城鎮(zhèn)”、“舊廠房”和“舊村居”

4、的改造。“舊城鎮(zhèn)”改造是指對(duì)區(qū)、鎮(zhèn)（街道）城區(qū)內(nèi)國有土地的舊民居、舊商鋪、舊廠房等的改造，以及對(duì)重點(diǎn)改造城區(qū)需要“退二進(jìn)三”的舊廠房、舊倉庫，及危舊居民用房的改造；“舊廠房”改造是指對(duì)鎮(zhèn)（街道）、村和工業(yè)園區(qū)內(nèi)的舊廠房的改造，包括對(duì)嚴(yán)重影響城市觀瞻的臨時(shí)建筑的改造；“舊村居”改造是指對(duì)“城中村”、大量用地被城市工業(yè)區(qū)等占據(jù)的“園中村”、村民逐步遷出或整體搬遷形成的“空心村”等推進(jìn)農(nóng)民公寓建設(shè)、舊物業(yè)改造和村容村貌的整治建設(shè)?！叭f”改造

5、的目的是促使“舊城鎮(zhèn)”、“舊廠房”和“舊村居”向“新城市”、“新產(chǎn)業(yè)”和“新社區(qū)”的轉(zhuǎn)變，其是廣東省在城鎮(zhèn)化過程中破解土地供需矛盾、提升土地利用率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等的重要舉措和必由路徑，但“三舊”改造過程中的相關(guān)環(huán)節(jié)，例如編制改造規(guī)劃、完善歷史用地手續(xù)、國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、征地拆遷和補(bǔ)償、資金的使用、工程建設(shè)等六大關(guān)鍵環(huán)節(jié)極易誘發(fā)職務(wù)犯罪，為此，廣東省政府在2009年下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造，促進(jìn)節(jié)約、集約用地的

6、若干意見》（粵府2</p><p>　　上述兩個(gè)文件的出臺(tái)至今已經(jīng)過去4、5年的時(shí)間，全省各地市圍繞這兩個(gè)文件也陸續(xù)制定了很多預(yù)防“三舊”改造職務(wù)犯罪的辦法或措施，但涉及“三舊”改造職務(wù)犯罪和“涉農(nóng)”犯罪的案件這幾年在我省各地時(shí)有發(fā)生，從未間斷過，預(yù)防效果并不十分理想，犯罪分子似乎對(duì)已有的“預(yù)防措施”具有先天性的免疫力――“上有政策下有對(duì)策”，其犯罪勢(shì)頭并未得到有效遏制。 </p><p>

7、;　　2013年底，美國《外交政策》曾以“哪些事件會(huì)登上2014年中國的頭條？”為題做了6項(xiàng)預(yù)測(cè)，其中4項(xiàng)成真，包括城鎮(zhèn)化成為中國政策重點(diǎn)等。因此，作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程最重要一環(huán)的“三舊”改造工作將在2015年及以后較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)在我省及全國繼續(xù)深入開展，據(jù)此，全面思考和深入探討“三舊”改造所衍生的負(fù)面功能，預(yù)防該類職務(wù)犯罪，對(duì)推進(jìn)我省乃至全國“三舊”改造下一階段工作的健康、順利開展意義重大。 </p><p>

8、　　二、“三舊”改造所涉職務(wù)犯罪成因分析 </p><p>　　（一）“三舊”改造所涉職務(wù)犯罪的特征 </p><p>　　“三舊”改造的職務(wù)犯罪問題與我國其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的犯罪問題一樣，其行為的實(shí)施主體、慣用手段及案件的總體表象等均具有一定的規(guī)律性可循。筆者認(rèn)為，我省該類職務(wù)犯罪具有下列三個(gè)主要的特征： </p><p>　　1.犯罪主體特定性?！叭f”改造極易誘發(fā)犯

9、罪的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)際擁有管理權(quán)和利益相關(guān)方，主要是土地管理部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員、“村官”及其財(cái)務(wù)人員，以及開發(fā)商，在每一起涉及“三舊”改造的案件中，他們都是不可或缺的主體，各主體作案的階段和手法均具有一定的規(guī)律性。 </p><p>　　首先，土地管理部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員作案的范圍跨度大、職務(wù)化特點(diǎn)明顯，集中表現(xiàn)在 ：（1）在編制“三舊”改造規(guī)劃階段，將不符合“三舊”改造要求的土地納入“三舊”改造規(guī)劃；（2）在完善

10、歷史用地手續(xù)方面，將之前未使用和不改造等不屬于“三舊”改造范圍的用地借機(jī)利用“三舊”改造政策辦理用地手續(xù)，或者弄虛作假編造歷史用地協(xié)議；（3）在土地出讓的具體操作中，規(guī)避國有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌，擅自以協(xié)議方式出讓或低價(jià)出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)；（4）在實(shí)施征地過程中，濫用職權(quán)違法征地，損害被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；（5）在“三舊”改造所涉資金的使用中，貪污、挪用等違規(guī)違法的情況嚴(yán)重。 </p><p>　　其次

11、，“村官”及其財(cái)務(wù)人員的作案手法具有直接化、簡(jiǎn)單化的特點(diǎn)。他們作案的領(lǐng)域通常只限制在征地、拆遷、安置環(huán)節(jié)，其作案手法簡(jiǎn)單、直接，歸結(jié)起來，主要有虛報(bào)冒領(lǐng)型、截留私分型和直接私吞型 。 </p><p>　　再次，開發(fā)商的問題則集中反映在土地使用權(quán)出讓這個(gè)環(huán)節(jié)上，通過官商勾結(jié)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)或者其他違法行為獲取土地改造、開發(fā)項(xiàng)目，致使大量的瀆職案件發(fā)生。 </p><p>　　2.犯罪手段多樣性

12、。“三舊”改造從最初的改造規(guī)劃編制到最后的拆遷安置和改造項(xiàng)目建設(shè)，工作環(huán)節(jié)多，各環(huán)節(jié)工作制度不夠完善、監(jiān)管不到位情況較為嚴(yán)重，導(dǎo)致“三舊”改造過程違法犯罪案件頻發(fā)，犯罪手段也由最初的簡(jiǎn)單、直接化，向復(fù)雜、隱蔽化轉(zhuǎn)變。從媒體披露的情況看，在2007年之前的“三舊”改造、“涉農(nóng)”案件偶發(fā)性和單人作案的特點(diǎn)明顯，職能部門領(lǐng)導(dǎo)及工作人員以濫用職權(quán)徇私舞弊、索賄受賄為主，“村官”則采用虛增拆遷面積、改變建筑物的性質(zhì)、挪用集體補(bǔ)充款等方式牟取私利。

13、2007年以后，其犯罪手段更具多樣化、隱蔽性更強(qiáng)，主要表現(xiàn)在：一是瞞天過海，利用改造項(xiàng)目審查不嚴(yán)的漏洞“完善”用地手續(xù)或者利用村民對(duì)國家相關(guān)政策的不堪了解，欺上瞞下、暗箱操作，損害國家利益和村民利益；二是雁過撥毛，由于“三舊”改造往往投入龐大的資金，歷史的、現(xiàn)實(shí)的改造項(xiàng)目情況復(fù)雜，加之改造項(xiàng)目在國土資源處理方面具有的政策特殊優(yōu)惠性和靈活性，如，優(yōu)惠政策中可以采用協(xié)議方式出讓土地、出讓土地純收入允許返撥支持用地者開展改造、農(nóng)村集體建設(shè)用地

14、改為國家建設(shè)用地可以簡(jiǎn)化手續(xù)，等等。項(xiàng)目改造過程監(jiān)管環(huán)節(jié)多，涉及政策面廣，監(jiān)管漏洞多，使得改造資金成為</p><p>　?。ǘ┱T發(fā)“三舊”改造職務(wù)犯罪的因素 </p><p>　　誘發(fā)“三舊”改造職務(wù)犯罪的原因復(fù)雜，從最近10年來發(fā)生的屬于“三舊”改造范圍的職務(wù)犯罪單個(gè)案件看，有的是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不良社會(huì)風(fēng)氣的影響，導(dǎo)致部分官員（含村官）心態(tài)失衡，“有權(quán)不用、過期作廢”腐朽思想作崇

15、所致；有的是由于從事征地拆遷安置工作的監(jiān)管人員怠于履行監(jiān)管職責(zé)所致；有的是由于“三舊”改造工作不夠陽光、村官權(quán)力過大缺乏制約所致；有的是由于征地拆遷安置工作制度不夠完善所致；有的是由于地方政府相關(guān)職能部門對(duì)“三舊”改造項(xiàng)目規(guī)劃審批不嚴(yán)所致等等，原因很多，但歸結(jié)起來，筆者認(rèn)為，“三舊”改造案件頻發(fā)的主要因素有兩個(gè)，一個(gè)是制度因素，另一個(gè)是犯罪分子的個(gè)人因素。從潮安和廣東全省的情況看，絕大多數(shù)的“三舊”改造案件都是緣于政府及職能部門的審批、

16、執(zhí)行、監(jiān)督制度和村務(wù)公開制度不夠完善或不嚴(yán)格執(zhí)行所致，也有一些案件是由于犯罪分子罔顧國家法律和相關(guān)制度，以身試法、膽大妄為所致。因此，在構(gòu)建“三舊”改造職務(wù)犯罪的預(yù)防機(jī)制時(shí)，應(yīng)該有針對(duì)性地從這兩個(gè)方面入手，方能事半功倍。 </p><p>　　三、“三舊”改造所涉職務(wù)犯罪的預(yù)防 </p><p>　　“三舊”改造職務(wù)犯罪是指國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)村集體工作人員利用已有職權(quán)，破壞國家對(duì)公

17、務(wù)活動(dòng)的規(guī)章規(guī)范，損害國家、集體和公民合法權(quán)益，依照刑法應(yīng)當(dāng)予以刑事處罰的犯罪。從目前已經(jīng)查處的案件看，所涉罪名包括貪污、賄賂、徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守、瀆職、挪用、串謀招投標(biāo)等罪，由于其屬于職務(wù)犯罪范疇，犯罪分子的智商、警惕性等均很高 ，對(duì)預(yù)防措施的設(shè)計(jì)也提出更高的要求。 </p><p>　?。ㄒ唬叭f”改造職務(wù)犯罪預(yù)防研究現(xiàn)狀 </p><p>　　目前，從來自政府、檢察機(jī)關(guān)和

18、理論界的相關(guān)文件和論文看，圍繞“三舊”改造職務(wù)犯罪的預(yù)防有兩種較具代表性的觀點(diǎn)，一是以廖勝泉為代表的“環(huán)節(jié)預(yù)防論”（筆者注），二是以廣東省高檢和國土資源廳相關(guān)文件為代表的“綜合預(yù)防論”。 </p><p>　　“環(huán)節(jié)預(yù)防論”主張抓住“三舊”改造可能產(chǎn)生職務(wù)犯罪的編制改造規(guī)劃、完善歷史用地手續(xù)、國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、征地拆遷和補(bǔ)償、資金的使用五大關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪的工作。在具體的預(yù)防措施方面，“環(huán)節(jié)預(yù)

19、防論”認(rèn)為：在規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，必須以土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃為依據(jù)，杜絕不符合改造范圍的用地納入改造規(guī)劃；在完善歷史用地手續(xù)環(huán)節(jié)，政府部門必須嚴(yán)把審查關(guān)，杜絕“貍貓換太子”等弄虛作假現(xiàn)象的發(fā)生；在國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)，對(duì)不符合出讓條件和出讓程序的現(xiàn)象依照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格管理；在征地拆遷和補(bǔ)償環(huán)節(jié)，必須規(guī)范征地拆遷程序和確保人民群眾的知情權(quán)；在資金的使用環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律。 </p><p>　　“綜合預(yù)防論”

20、，強(qiáng)調(diào)“環(huán)節(jié)預(yù)防”和“機(jī)制預(yù)防”相結(jié)合，其主張抓住“三舊”改造主要環(huán)節(jié)進(jìn)行預(yù)防的同時(shí)，各級(jí)人民檢察院和國土資源部門要緊緊依靠當(dāng)?shù)攸h委和政府，建立健全相關(guān)的預(yù)防機(jī)制，包括：成立預(yù)防改造領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)；建立健全預(yù)防工作會(huì)議制度和預(yù)防建議制度；排查“三舊”改造職務(wù)犯罪的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)行業(yè)自律；利用媒體的宣傳監(jiān)督作用，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)“三舊”改造的職務(wù)犯罪行為；加大查處“三舊”改造職務(wù)犯罪案件的力度，維護(hù)正常的國土資源管理秩序。 </p

21、><p>　　“環(huán)節(jié)預(yù)防論”側(cè)重于“三舊”改造容易誘發(fā)犯罪各主要節(jié)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的控制與預(yù)防，“綜合預(yù)防論”則側(cè)重于制度預(yù)防。兩者為我們從犯罪預(yù)防理論的高度深入思考該類職務(wù)犯罪的預(yù)防問題提供了很好借鑒。 </p><p>　?。ǘ┩晟啤叭f”改造職務(wù)犯罪預(yù)防的建議 </p><p>　　現(xiàn)實(shí)中，由于公職人員（含村官）遵守法律和道德規(guī)范原因的多樣性，以及司法實(shí)踐中“三舊”改

22、造職務(wù)犯罪原因的復(fù)雜性，促使我們必須采取多樣性、針對(duì)性的預(yù)防手段，才能達(dá)到對(duì)該類犯罪最大的預(yù)防效果。下面，筆者談?wù)剛€(gè)人的兩點(diǎn)看法，以期拋磚引玉。 </p><p>　　1.構(gòu)建“三舊”改造預(yù)防的地方性法規(guī)，明確執(zhí)法部門的職責(zé)。近十年來，我國反腐倡廉和預(yù)防職務(wù)犯罪建設(shè)的實(shí)踐使中央和有的地方已經(jīng)敏銳地意識(shí)到，反腐倡廉和預(yù)防職務(wù)犯罪建設(shè)必須從改革權(quán)力結(jié)構(gòu)入手，堅(jiān)定不移地走制度反腐的路子。制度一詞有兩層含義 ：一是淺層意

23、義上的規(guī)章、守則等行為規(guī)范，通常以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)；二是深層意義上的組織體系，通常以組織機(jī)構(gòu)的形式出現(xiàn)。其是保證上述行為規(guī)范得以堅(jiān)決實(shí)施的基礎(chǔ)。在制度的設(shè)計(jì)上，如果沒有科學(xué)、合理的組織體系作支撐，那些說在嘴上、寫在紙上、貼在墻上的條條款款，制訂得再多，也是一張白紙，而科學(xué)、合理、健全的組織體系取決于構(gòu)成其結(jié)構(gòu)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)子系統(tǒng)的設(shè)置是否科學(xué)、結(jié)構(gòu)是否合理，操作時(shí)能否有效地相互制約和相互促進(jìn)。據(jù)此，在預(yù)防“三舊”改造職務(wù)犯罪

24、方面，整章建制和構(gòu)建類似于“預(yù)防工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的組織機(jī)構(gòu)雖然重要，但影響預(yù)防效果的關(guān)鍵在于預(yù)防制度的執(zhí)行和監(jiān)督這兩個(gè)環(huán)節(jié)上。筆者認(rèn)為，可在廣東省政府2009年下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造，促進(jìn)節(jié)約、集約用地的若干意見》和廣東省人民檢察院和廣東省國土資源廳2010年下發(fā)的《關(guān)于在“三舊”改造過程中加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪</p><p>　　2.“廣宣傳、造聲勢(shì)”，將“三舊”改造項(xiàng)目置于陽光之下。筆者認(rèn)為，依據(jù)現(xiàn)有的犯罪預(yù)

25、防理論和廣東省在城鎮(zhèn)化過程中職務(wù)犯罪的現(xiàn)狀，“三舊”改造職務(wù)犯罪的預(yù)防應(yīng)側(cè)重于犯罪的“一般預(yù)防”（其與“特別預(yù)防”相對(duì)應(yīng)，兩者皆為刑罰學(xué)的重要理論之一）?！耙话泐A(yù)防”是旨在透過社會(huì)大眾的信服或恐懼等心理作用，來減少犯罪，其包括“積極的一般預(yù)防”和“消極的一般預(yù)防”?！胺e極的一般預(yù)防”是指在透過刑罰對(duì)大眾進(jìn)行教育，增進(jìn)大眾對(duì)刑法規(guī)范的認(rèn)同，使人主動(dòng)依規(guī)范行事，以此減少犯罪。其與“消極的一般預(yù)防”亦即“威嚇理論”相對(duì)應(yīng)，“消極的一般預(yù)防”是

26、指在透過刑罰的嚴(yán)厲性和迅速性來警惕社會(huì)大眾，使人們因害怕受罰而不敢犯罪。因此，“廣宣傳、造聲勢(shì)”，也是提高預(yù)防“三舊”改造職務(wù)犯罪工作效率的重要一環(huán)。董克仁在《職務(wù)犯罪預(yù)防與警示》 一書中，在論及職務(wù)犯罪的預(yù)防時(shí)，引用寧夏自治區(qū)王雁飛檢察長(zhǎng)的講話，就特別強(qiáng)調(diào)“借外力”和“有聲勢(shì)”，并認(rèn)為其是預(yù)防職務(wù)犯罪的有效手段。所謂的“借外力”、“有聲勢(shì)”，就是借助媒體等社會(huì)監(jiān)督的力量，就是查處一起及時(shí)公開通報(bào)一起，絕不藏著掖著。筆者非常贊同其觀點(diǎn)，

27、“廣宣傳、造聲勢(shì)”，將“三舊”改造項(xiàng)目</p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　　限于篇幅，本文只論及職務(wù)犯罪的預(yù)防問題。 </p><p>　　關(guān)于在“三舊”改造過程中加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的通知（粵檢會(huì)字2010年2號(hào)文）. </p><p>　　廖勝泉.三舊”改造類職務(wù)犯罪探討.法制與社會(huì).2