中國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)研究.pdf

1、本文以提出重構(gòu)我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)體系為研究目的和歸宿，以該領(lǐng)域當(dāng)前暴露的問題為引子，以一般影響因素理論分析為起點(diǎn)，然后開展國(guó)際橫向比較和我國(guó)歷史縱向比較實(shí)證研究，對(duì)地方政府財(cái)政層級(jí)作實(shí)證分析，接著對(duì)新中國(guó)成立以后的地方政府財(cái)政層級(jí)演變進(jìn)行梳理，最后對(duì)我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)現(xiàn)狀、問題全面剖析，提出重構(gòu)我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)體系的設(shè)想。 全文包括導(dǎo)論共八章。 一、論文的主要內(nèi)容及觀點(diǎn)： 第一章：導(dǎo)論。主要闡述了本文的選

2、題背景、目的及意義；國(guó)內(nèi)外研究動(dòng)態(tài)及簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)；研究方法、數(shù)據(jù)處理說明及邏輯結(jié)構(gòu)；論文的創(chuàng)新與不足之處。本文擬綜合運(yùn)用財(cái)政學(xué)、公共管理學(xué)、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)及社會(huì)學(xué)的理論和方法，以“一級(jí)政區(qū)，一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”為前提開展研究和處理數(shù)據(jù)，在政府財(cái)政層級(jí)理論和研究?jī)?nèi)容等方面作些新的探討。 第二章：影響地方政府財(cái)政層級(jí)的因素及作用機(jī)制一般分析。主要從馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)組織理論、管理學(xué)組織理論和財(cái)政學(xué)組織理論三個(gè)角度開展，從中梳理出影

3、響地方政府財(cái)政層級(jí)內(nèi)、外因素及作用機(jī)制的理論脈絡(luò)。論述了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、管理幅度、組織規(guī)模、經(jīng)濟(jì)水平、組織形態(tài)、公共品層次性、管理者素質(zhì)、人口、歷史傳統(tǒng)等因素對(duì)政府財(cái)政層級(jí)的綜合影響機(jī)制。 第三章：政府財(cái)政層級(jí)的國(guó)際橫向比較實(shí)證研究。這一章主要是對(duì)109個(gè)國(guó)家(地區(qū))2003年的截面數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，目的是對(duì)影響地方政府財(cái)政層級(jí)的因素開展橫向比較實(shí)證研究。通過數(shù)據(jù)的傳統(tǒng)分類比較分析和計(jì)量分析進(jìn)一步論證諸如人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史傳統(tǒng)、國(guó)土

4、面積等因素是如何影響政府財(cái)政層級(jí)的，并在該領(lǐng)域做了探索性的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，初步建立了探索性的“RS二因素模型”。同時(shí)還對(duì)美國(guó)、英國(guó)、日本和法國(guó)的地方政府財(cái)政層級(jí)歷史變遷做了簡(jiǎn)要剖析，發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同點(diǎn)，這就是：一個(gè)國(guó)家的地方政府財(cái)政層級(jí)設(shè)置除了受人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響外，還明顯受歷史傳統(tǒng)因素的影響。本章目的是為重構(gòu)我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)尋求國(guó)際橫向比較實(shí)證依據(jù)，為重構(gòu)我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)體系提供國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒。 第四章：建國(guó)前我國(guó)地方政

5、府財(cái)政層級(jí)歷史變遷研究。選擇政局相對(duì)穩(wěn)定和疆域統(tǒng)一或比較統(tǒng)一的秦、西漢、東漢、西晉、隋、唐、元、明、清等九個(gè)朝代的地方政府財(cái)政層級(jí)、構(gòu)成及其相關(guān)因素進(jìn)行比較考察。從歷史考察角度進(jìn)一步論證人口、歷史慣性和地方官僚利益等因素對(duì)地方政府財(cái)政層級(jí)的影響。本章目的是為重構(gòu)我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)體系尋求歷史縱向比較實(shí)證依據(jù)，為重構(gòu)我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)體系提供歷史經(jīng)驗(yàn)借鑒。 第五章：1949—1978年我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)研究。本章首先對(duì)194

6、9—1978年我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)作總體描述，然后對(duì)大行政區(qū)、省(直轄市、自治區(qū))、地級(jí)市(地區(qū))、縣(區(qū)①)、區(qū)②(區(qū)公所)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)政府財(cái)政層級(jí)的演變過程作了梳理。特別是對(duì)我國(guó)大行政區(qū)的設(shè)立、發(fā)展和撤銷過程進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，認(rèn)為管理主體的能力和經(jīng)驗(yàn)、政府財(cái)政職能范圍大小、管理技術(shù)等因素對(duì)地方政府財(cái)政層級(jí)有較大影響，對(duì)我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)的未來改革有指導(dǎo)意義。 第六章：1978年以來我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)研究(上)。本章主

7、要研究1978年以來我國(guó)省(直轄市、自治區(qū))和地級(jí)市(地區(qū))政府財(cái)政層級(jí)的演變過程、現(xiàn)狀、問題及研究現(xiàn)狀。研究的目的主要是明確該方面存在的問題及其當(dāng)前的研究狀態(tài)，為研究的最終目的：為重構(gòu)我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)體系奠定基礎(chǔ)。 第七章：1978年以來我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)研究(下)。本章主要研究1978年以來我國(guó)縣(區(qū))、區(qū)(區(qū)公所)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)政府財(cái)政層級(jí)演變過程、現(xiàn)狀、問題及研究現(xiàn)狀。研究的目的主要是明確該方面存在的問題及其

8、當(dāng)前的研究狀態(tài)，為研究的最終目的：重構(gòu)我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)體系奠定基礎(chǔ)。本章最后部分對(duì)1978年以來我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)的改革和研究情況進(jìn)行了小結(jié)，認(rèn)為(1)1978年以來省、縣政府財(cái)政層級(jí)相對(duì)穩(wěn)定，區(qū)公所的撤銷過程是一個(gè)漸進(jìn)過程，這說明歷史傳統(tǒng)或稱為路徑依賴因素對(duì)地方政府財(cái)政層級(jí)有重要影響。省政府財(cái)政層級(jí)的改革必須慎之又慎。縣政府財(cái)政層級(jí)的改革主要內(nèi)容是實(shí)施縣、縣級(jí)區(qū)和縣級(jí)市的結(jié)構(gòu)調(diào)整和加強(qiáng)。(2)官僚利益因素影響地方政府財(cái)政層級(jí)，曾

9、為“虛設(shè)”的地區(qū)、街道辦事處層級(jí)的演繹過程己說明這一點(diǎn)。(3)經(jīng)濟(jì)、人口因素影響地方政府財(cái)政層級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政層級(jí)改革的目標(biāo)應(yīng)是更好地為農(nóng)民提供公共品，滿足農(nóng)民該享受的公共品需求，而不是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政。(4)地級(jí)市(地區(qū))政府財(cái)政已經(jīng)具備撤銷的必要性和可行性。 第八章：我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)體系重構(gòu)設(shè)想。首先提出了我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)體系重構(gòu)的原則，包括中國(guó)特色原則、系統(tǒng)性原則、政府管理與公民需求相結(jié)合原則、階段性與漸進(jìn)性相結(jié)合

10、原則。然后提出如下設(shè)想： (1)減少我國(guó)政府財(cái)政層級(jí)具備必要性和可行性。根據(jù)我國(guó)城市化發(fā)展要求，我國(guó)省、地級(jí)市(地區(qū))政府財(cái)政的未來發(fā)展路徑可分為近期“省直管縣”，撤銷地級(jí)市(地區(qū))政府財(cái)政改革和遠(yuǎn)期“增直轄市”改革兩個(gè)大階段。 (2)縣政府財(cái)政層級(jí)主要朝做強(qiáng)、做大、做精的方向改革，虛化、削弱縣政府財(cái)政的做法都不利于中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。 (3)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政在未來相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)均不宜撤銷，但要進(jìn)行改革，并主要從外

11、延對(duì)規(guī)模過小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施撤并，從內(nèi)涵對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施精簡(jiǎn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政成為小型精干高效的一級(jí)政府財(cái)政。完善對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。立法明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政職能，上級(jí)政府不得隨意增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政職責(zé)。條件具備后取消“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，恢復(fù)“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政真正建設(shè)成獨(dú)立完整的一級(jí)政府財(cái)政。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地建設(shè)成小城鎮(zhèn)，成為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人基本的生活聚集地，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)的重要生產(chǎn)管理中心所在地。建設(shè)和完善小城鎮(zhèn)公共

12、財(cái)政。 (4)我國(guó)市轄區(qū)政府財(cái)政的未來發(fā)展主要是適度縮小管轄規(guī)模、增加市轄區(qū)數(shù)量，為撤銷街道辦事處創(chuàng)造條件。 (5)我國(guó)街道辦事處政府財(cái)政的未來應(yīng)該朝逐步撤銷的方向發(fā)展，用10—15年左右時(shí)間分步推進(jìn)最終全面撤銷街道辦事處。 (6)總而言之，我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)體系發(fā)展的整體路徑構(gòu)想：分近期和遠(yuǎn)期改革兩個(gè)階段。近期實(shí)施撤銷地級(jí)市(地區(qū))政府財(cái)政和街道辦事處改革，10—15年之內(nèi)地方政府財(cái)政層級(jí)體系為：以二級(jí)半、三

13、級(jí)、三級(jí)半(派出機(jī)關(guān)按半級(jí)算)為主，四級(jí)為輔的多層次體系。遠(yuǎn)期發(fā)展路徑構(gòu)想是經(jīng)過10—15年的改革之后，我國(guó)地方政府財(cái)政層級(jí)體系為：以二級(jí)、三級(jí)為主，四級(jí)為輔的多層次體系。此時(shí)，直轄市將增加至7～10個(gè)，街道辦事處全面撤銷。 二、論文的主要貢獻(xiàn)： 第一，在政府財(cái)政層級(jí)理論方面有所創(chuàng)新。(1)認(rèn)為影響地方政府財(cái)政層級(jí)的因素非常復(fù)雜，包括人口、經(jīng)濟(jì)、歷史傳統(tǒng)、政府官員擴(kuò)張動(dòng)機(jī)、管理技術(shù)、國(guó)土面積等等因素，但其中人口、經(jīng)濟(jì)、歷

14、史傳統(tǒng)、政府官員擴(kuò)張動(dòng)機(jī)等四大因素是主要的影響因素。(2)計(jì)量分析。探索性地建立了分析政府財(cái)政層級(jí)的“人口、人均國(guó)民收入二因素計(jì)量模型”。研究認(rèn)為人口和人均國(guó)民收入對(duì)一國(guó)政府財(cái)政層級(jí)具有顯著影響。(3)傳統(tǒng)分類比較分析。通過傳統(tǒng)分類比較發(fā)現(xiàn)：發(fā)展中國(guó)家中央級(jí)、地方一級(jí)、地方二級(jí)和地方三級(jí)的平均管轄幅度分布呈瘦長(zhǎng)的倒棱形“()”分布。而發(fā)達(dá)國(guó)家中央級(jí)、地方一級(jí)、地方二級(jí)和地方三級(jí)的平均管轄幅度分布呈縱向橢圓形“()”分布。對(duì)不同層級(jí)類國(guó)家

15、比較還驗(yàn)證，管轄幅度與管理層級(jí)呈反比例關(guān)系的規(guī)律非常明顯。特別突出的現(xiàn)象是，3層級(jí)類國(guó)家的一級(jí)地方政府財(cái)政的平均管轄幅度特別大，達(dá)120個(gè)之多。而從109個(gè)國(guó)家來看，中央級(jí)、地方一級(jí)、地方二級(jí)、地方三級(jí)政府財(cái)政的平均管轄幅度分別為20個(gè)、71個(gè)、16個(gè)、15個(gè)，也是地方一級(jí)的平均管理幅度最大，呈較胖的倒棱形“()”分布。呈現(xiàn)這種不同特征的原因可能主要與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。 第二，研究?jī)?nèi)容較為系統(tǒng)全面。本文一個(gè)較為明顯的特征是在研

16、究方法上采用定性與定量相結(jié)合、國(guó)際橫向比較與國(guó)內(nèi)歷史縱向比較相結(jié)合的分析方法，以多樣的數(shù)據(jù)為前題，對(duì)復(fù)雜的政府財(cái)政組織問題展開全方位研究，使問題能得到更全面系統(tǒng)的梳理和剖析，結(jié)論更為可靠確信。(1)橫向研究?jī)?nèi)容。以109個(gè)國(guó)家(地區(qū))的政府財(cái)政層級(jí)數(shù)及其相關(guān)指標(biāo)作為研究對(duì)象，以傳統(tǒng)比較分析為主并輔之以計(jì)量分析。發(fā)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)和歷史慣性等因素對(duì)地方政府財(cái)政層級(jí)有重要影響。(2)縱向研究?jī)?nèi)容。以建國(guó)前秦、西漢、東漢、西晉、隋、唐、元、明、清

17、等九個(gè)典型朝代和建國(guó)后1949年至2006年的地方政府財(cái)政層級(jí)及其相關(guān)指標(biāo)為研究對(duì)象，對(duì)中國(guó)的地方政府財(cái)政層級(jí)演變軌跡作出描繪，發(fā)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、歷史慣性和地方官僚利益等因素對(duì)地方政府財(cái)政層級(jí)有重要影響。 第三，研究結(jié)論和所提建議較切合實(shí)際。我國(guó)在實(shí)施政府財(cái)政層級(jí)的改革過程中，人口數(shù)量、人均國(guó)民收入、歷史傳統(tǒng)和地方官僚利益是必須考慮的四大主要因素，其中歷史傳統(tǒng)因素尤為重要，決定我國(guó)政府財(cái)政層級(jí)改革應(yīng)采取分階段“漸進(jìn)”改革模式。在深