地方政府“土地財(cái)政”行為分析

1、<p>　　地方政府“土地財(cái)政”行為分析</p><p>　　摘要：近年來(lái)，“土地財(cái)政”已經(jīng)作為地方政府賣(mài)地生財(cái)?shù)拇~而逐漸進(jìn)入社會(huì)大眾的視野。作為人類(lèi)生存發(fā)展的基本的生活和生產(chǎn)資料，土地的重要性不言而喻。因此，當(dāng)掌握公共資源配置權(quán)的地方政府面對(duì)土地產(chǎn)生畸態(tài)行為時(shí)，其背后所蘊(yùn)含的的邏輯就急需被厘清以為后續(xù)的政策制定提供理論支持。在整合若干學(xué)者對(duì)“土地財(cái)政”研究成果的基礎(chǔ)上，基于競(jìng)爭(zhēng)視角重構(gòu)地方政府“土

2、地財(cái)政”行為的歸因框架，同時(shí)就歸因分析提出一些相應(yīng)的政策建議，力求能為有效解決“土地財(cái)政”問(wèn)題提供幫助。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；地方政府；競(jìng)爭(zhēng) </p><p><b>　　中圖分類(lèi)號(hào)：D9 </b></p><p><b>　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A </b></p><p>　　文章編

3、號(hào)：16723198（2015）17017303 </p><p><b>　　1引言 </b></p><p>　　對(duì)于所謂的“土地財(cái)政”，學(xué)界主要有兩種不同性質(zhì)的界定。較為常見(jiàn)的一種是帶有價(jià)值判斷的界定，其認(rèn)為“土地財(cái)政”是對(duì)以地生財(cái)?shù)牡胤秸?cái)政收入結(jié)構(gòu)的戲稱(chēng)（董再平，2008），是地方政府利用土地?fù)Q取財(cái)政收入的一種不當(dāng)行為（岳貴寧、滕莉莉、王春花，2009）；

4、而另一種則是純粹的概念界定，其中不存在預(yù)設(shè)的價(jià)值判斷，其所提出的“土地財(cái)政”指的是土地公共財(cái)政，即與土地因素相聯(lián)系的財(cái)政制度。本文所研究的“土地財(cái)政”是上述的第一種界定，即地方政府通過(guò)土地運(yùn)作獲得財(cái)政收入的行為。 </p><p>　　近幾年來(lái)，地方政府的“土地財(cái)政”規(guī)模日益膨脹。據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，財(cái)政部2014年第一季度數(shù)據(jù)表明：本季度全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓達(dá)到1.08萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)40.3%，而同期地方本級(jí)財(cái)政

5、收入僅為1.95萬(wàn)億元，土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例高達(dá)55%，“土地財(cái)政”已經(jīng)成為某些地方政府名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。由此可見(jiàn)，“土地財(cái)政”問(wèn)題現(xiàn)已日趨嚴(yán)峻?！巴恋刎?cái)政”所衍生的社會(huì)問(wèn)題絕不僅是刺激房?jī)r(jià)飆升如此簡(jiǎn)單，它還“暗藏著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，潛伏著社會(huì)矛盾激化、糧食安全以及投資和消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題”，同時(shí)對(duì)于尋租、資源利用代際不公平、資源配置效率低下及收入分配不公等問(wèn)題也具有重要影響。而且劉錦（2010）還認(rèn)為“土地財(cái)政

6、真正不可取的關(guān)鍵在于土地財(cái)政模式的弊端，即政府主導(dǎo)下的城市規(guī)模擴(kuò)大化陷阱”?！巴恋刎?cái)政”的弊端從現(xiàn)如今存在的一些社會(huì)問(wèn)題均可見(jiàn)一斑，如：居高不下的房?jī)r(jià)、因征地而產(chǎn)生的群體性突發(fā)事件、失地農(nóng)民以及過(guò)度城市化帶來(lái)的“虛城”、“空城”等。 </p><p>　　然而，就在這問(wèn)題警鐘頻響，社會(huì)各界批評(píng)質(zhì)疑不斷的情況下地方政府為何仍樂(lè)此不疲地追求“土地財(cái)政”？其背后所蘊(yùn)藏的原因引發(fā)了學(xué)界一系列的探討與研究。楊圓圓（2010

7、）認(rèn)為地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)與制度激勵(lì)和地方政府追求自身利益最大化的動(dòng)因有關(guān)，地方政府“土地財(cái)政”的根源很大程度上在于中國(guó)的土地制度。吳群、李永樂(lè)（2010）則認(rèn)為地方政府選擇“土地財(cái)政”的內(nèi)在邏輯在于：分稅制改革后地方政府的財(cái)政壓力、地方政府自利的理性選擇以及地方政府間競(jìng)爭(zhēng)和政治晉升。而陳志勇、陳莉莉（2009）則指出“地方政府財(cái)政行為策略化是在財(cái)政體制不健全、法治缺失時(shí)的必然選擇”?？翟诟唬?012）在綜述了一系列學(xué)者的觀點(diǎn)后

8、，提出實(shí)際上征地制度安排、地方政府發(fā)展沖動(dòng)以及政府主導(dǎo)的跨越式發(fā)展所帶來(lái)的資源和資金需求才是引發(fā)“土地財(cái)政”的直接原因。上述學(xué)者的觀點(diǎn)基本涵蓋了當(dāng)前學(xué)界對(duì)于“土地財(cái)政”歸因分析的主流觀點(diǎn)，大致可分為兩類(lèi)：第一，外在制度。包括分稅制背景下稅制和財(cái)政制度的缺陷、中國(guó)土地制度的缺陷、中國(guó)法制的缺失以及政治晉升制度的激勵(lì)；第二，內(nèi)在動(dòng)因。如地方政府追求自身利益最大化的自利傾向，地方政府競(jìng)爭(zhēng)和政治晉升壓力下</p><p>

9、;　　學(xué)界除了深入探析“土地財(cái)政”背后所蘊(yùn)含的一系列邏輯和原因外，對(duì)地方政府“土地財(cái)政”的運(yùn)作機(jī)制也進(jìn)行了研究，整合概括起來(lái)主要有如下四個(gè)方面：第一，通過(guò)土地出讓獲得土地出讓金收入。這是地方政府“土地財(cái)政”收入的主要來(lái)源，是“政府以國(guó)有土地所有者的身份，將一定期限的土地使用權(quán)出讓給土地使用者，而按規(guī)定向受讓人收取的全部?jī)r(jià)款”；第二，低價(jià)出讓工業(yè)用地以招商引資。低價(jià)出讓工業(yè)用地看似并無(wú)多大的獲利空間，但實(shí)則這是政府理性選擇的結(jié)果。一方面低

10、價(jià)土地所吸引的制造業(yè)資本能通過(guò)后續(xù)的稅收滿足地方政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政需要，另一方面制造業(yè)的發(fā)展不僅創(chuàng)造了城市的GDP，還通過(guò)聚集效應(yīng)吸引了大量外來(lái)人口以推動(dòng)城市化的進(jìn)程。這些后續(xù)效應(yīng)對(duì)于地方政府而言都是有利無(wú)害的；第三，通過(guò)城市化建設(shè)促進(jìn)土地相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加地方稅收收入。中央不斷增設(shè)的中央地方共享稅種擠壓了地方政府的稅收空間，于是地方政府便轉(zhuǎn)而大力發(fā)展獨(dú)立稅種，而這些獨(dú)立稅種大多與土地出讓和城市建設(shè)相關(guān)，因而土地相關(guān)稅也成為地方政府“土

11、地財(cái)政”的來(lái)源之一；第四，以土地為抵押獲得銀行貸款，融資以再投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政建設(shè)。 </p><p>　　2“土地財(cái)政”歸因分析：一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)視角下的分析框架 </p><p>　　伴隨著中國(guó)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌，地方政府的獨(dú)立地位日益突顯。市場(chǎng)化所帶來(lái)的顯著特征之一就是競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)地方政府由原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期依附于中央的派出機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變成擁有一定財(cái)權(quán)事權(quán)的地方行政機(jī)構(gòu)，其與中央政府和同級(jí)地方政

12、府之間的關(guān)系日益呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)博弈的色彩。因此，本文就市場(chǎng)化背景下的競(jìng)爭(zhēng)視角切入，從橫向競(jìng)爭(zhēng)和縱向競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)維度分析地方政府的“土地財(cái)政”行為。其中橫向競(jìng)爭(zhēng)指的是同級(jí)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而縱向競(jìng)爭(zhēng)指的是地方政府與中央政府之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。 </p><p><b>　　2.1橫向競(jìng)爭(zhēng) </b></p><p>　　同級(jí)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)有一個(gè)極為重要的制度動(dòng)因，即政治晉升

13、壓力。而中國(guó)官員的政績(jī)考核與政治晉升有著明顯的可視化與集權(quán)特點(diǎn)。所謂政績(jī)考核可視化，指的是上級(jí)對(duì)下級(jí)的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)傾向于簡(jiǎn)單明晰的可視化指標(biāo)，最為典型的即經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，如GDP、城市化水平等。而所謂政治晉升的集權(quán)化，指的是中央擁有任命地方官員的絕對(duì)人事權(quán)。這種政治集權(quán)導(dǎo)致了“對(duì)上負(fù)責(zé)”而非“對(duì)下負(fù)責(zé)”的政治激勵(lì)和治理模式。這雙重特點(diǎn)直接決定了同級(jí)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)將集中于轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)與城建領(lǐng)域。因此，地方政府選擇“土地財(cái)政”一方面可以擴(kuò)大

14、財(cái)源，增加財(cái)政收入以繼續(xù)推進(jìn)城市基建與城市化，另一方面在“土地財(cái)政”的操作過(guò)程中還能產(chǎn)生額外的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。 　　基于上述邏輯，地方政府為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，招商引資、“筑巢引鳳”是必不可少的手段。然而，除了完善基礎(chǔ)設(shè)施和簡(jiǎn)化行政程序外，低廉的地價(jià)對(duì)于招商引資而言更具吸引力。因而，這就產(chǎn)生了文獻(xiàn)綜述中提及的“土地財(cái)政”的運(yùn)作機(jī)制之一：地方政府間競(jìng)相以低價(jià)出讓工業(yè)用地以招商引資。正因?yàn)橛袡M向競(jìng)爭(zhēng)的存在，地方政府一方面要以低價(jià)土地作為籌碼獲取

15、經(jīng)濟(jì)資源，另一方面又陷入具有“低價(jià)慣性”的“競(jìng)次陷阱”不能自拔</p><p><b>　　2.2縱向競(jìng)爭(zhēng) </b></p><p>　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國(guó)的財(cái)政制度具有高度的集中性，中央和地方不存在彼此的利益競(jìng)爭(zhēng)，二者是處于一種“統(tǒng)收統(tǒng)支”的關(guān)系模式。然而，自從20世紀(jì)80年代中央對(duì)地方政府進(jìn)行的“放利讓權(quán)，分灶吃飯”的財(cái)政包干體制改革之后，中央與地方的縱向競(jìng)爭(zhēng)格局

16、日益形成。在此期間，中央財(cái)政一直處于一種入不敷出的狀態(tài)，該體制一個(gè)明顯的表現(xiàn)特征是兩個(gè)比重（財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重）都在下降，第一個(gè)比重由1979年的28.4%下降到1993年的12.6%，第二個(gè)比重由1979年的468%下降到1993年的31.6%。為了改善自身的財(cái)政狀況，中央從1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制改革。此舉進(jìn)一步增大中央與地方的利益競(jìng)爭(zhēng)與博弈，而且財(cái)權(quán)上收與事權(quán)下放造成了地方政府嚴(yán)重的財(cái)權(quán)事權(quán)不

17、對(duì)等的狀況，與先前的財(cái)政包干體制相比分稅制改革反過(guò)來(lái)使地方政府面臨財(cái)政困境。因此，地方政府不得不另辟蹊徑以擴(kuò)大財(cái)源和增加財(cái)政收入，于是“土地財(cái)政”便應(yīng)運(yùn)而生。 </p><p>　　而且正如劉錦（2010）所指出的，中央為了減少分稅制改革的阻力刻意軟化預(yù)算約束，即在一定程度上允許地方政府“自謀出路”。我們可以看到，中央在上收財(cái)權(quán)的同時(shí)，默許“給予地方政府一定的非正式稅收自主權(quán)，比如各種非正式稅收的收費(fèi)權(quán)和以控制土

18、地之類(lèi)的稀缺資源獲取租金的隱性抽稅權(quán)”（陶然、袁飛、曹廣忠，2007）。一方面分稅制改革大幅度削減了地方政府的財(cái)政收入，使其不得不通過(guò)自己掌握的“編外”資源（例如土地）“另謀生計(jì)”以履行自身職責(zé)；另一方面軟預(yù)算約束也給予地方政府一定的政策默許，使其得以利用制度缺陷滿足自身的財(cái)政需要。這一緊一松的政策搭配雖說(shuō)有利于推動(dòng)分稅制改革的實(shí)施，但其也為后來(lái)“土地財(cái)政”的滋生與成長(zhǎng)埋下了巨大的隱患。 </p><p>　　除

19、此之外，中央在分稅制改革的基礎(chǔ)上不斷增加中央地方共享稅種，擠壓地方稅收空間也是地方政府積極發(fā)展“土地財(cái)政”的重要原因之一。分稅制改革伊始地方政府保留的主體稅種――營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅及個(gè)人所得稅逐步被中央劃為共享稅種。地方政府為了確保自己的稅收收入便轉(zhuǎn)而發(fā)展地方獨(dú)享的若干小稅種，如契稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅等。這些小稅種有一個(gè)明顯的特點(diǎn)，即多數(shù)與土地出讓和城市建設(shè)相關(guān)。如此一來(lái)，地方政府為了增加這些預(yù)算內(nèi)收入便會(huì)極力推動(dòng)相關(guān)

20、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因而“土地財(cái)政”更是一發(fā)不可收拾。 </p><p>　　圖1競(jìng)爭(zhēng)視角下"土地財(cái)政"分析框架 </p><p><b>　　3結(jié)論與政策建議 </b></p><p>　　基于上述競(jìng)爭(zhēng)視角下對(duì)于“土地財(cái)政”的歸因分析，我們不難看出“土地財(cái)政”的產(chǎn)生實(shí)則是地方政府在自身利益最大化的前提下與中央政府和同級(jí)地方政府進(jìn)行

21、利益博弈的結(jié)果。各方競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的困境與激勵(lì)使得地方政府將“土地財(cái)政”作為一個(gè)最優(yōu)的行為選擇，當(dāng)然制度缺陷與監(jiān)督缺失也對(duì)地方政府的“土地財(cái)政”行為起到一個(gè)助推的作用，使其日漸成風(fēng)。因此，筆者認(rèn)為想要有效解決“土地財(cái)政”問(wèn)題，必須做到如下幾點(diǎn)： </p><p>　　第一，建立科學(xué)的政績(jī)考核制度，不以單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)論英雄?？闪炕慕?jīng)濟(jì)指標(biāo)固然易于考察，但是其不僅具有片面性，同時(shí)又極易引發(fā)地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。因而必須

22、回歸政府本質(zhì)，構(gòu)建以“保障民生，提供服務(wù)”為重點(diǎn)的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，力求做到以點(diǎn)帶面，全面科學(xué)； </p><p>　　第二，重構(gòu)地方政府間的良性競(jìng)爭(zhēng)體系，開(kāi)展區(qū)域內(nèi)的協(xié)同與合作； </p><p>　　第三，解決分稅制改革的遺留問(wèn)題，硬化預(yù)算約束制度，發(fā)展地方政府的主體稅種，減少中央對(duì)地方政府稅收空間的過(guò)度擴(kuò)張，減輕地方政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政壓力； </p><p>　　第

23、四，完善土地出讓與征收制度，加強(qiáng)各方主體對(duì)土地問(wèn)題的監(jiān)督，同時(shí)也要建立科學(xué)有效的土地出讓金管理制度。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn) </b></p><p>　　[1]董再平.地方政府“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀、成因和治理[J].改革研究，2008，（12）：1315. </p><p>　　[2]岳桂寧，滕莉莉，王春花.我國(guó)地方政府“土地財(cái)

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